II SA/Gd 258/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2026 r. sprawy ze sprzeciwu W. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 lutego 2026 r., nr SKO Gd/5693/25 w przedmiocie wydania decyzji w sprawie czasowego odebrania zwierząt 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz W. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W. W., reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji w sprawie czasowego odebrania zwierząt w następującym stanie sprawy: W dniu 4 lipca 2025 r. Fundacja [....] (dalej jako Fundacja) zawiadomiła o interwencyjnym odebraniu kotki od właścicieli tj. W. W., I. W. i P. W. z nieruchomości przy ul. W. [...] w G. w dniu 18 czerwca 2025 r. w trybie przewidzianym w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (dalej: u.o.z.) wskazując, że pozostawienie zwierzęcia u dotychczasowych właścicieli zagrażało jego życiu lub zdrowiu. Fundacja uzasadniła swoje działanie tym, że kot był zamknięty w konstrukcji pseudoklatkowej, zbudowanej z elementów metalowych sprawiających wrażenie wyrwanych z płotu. Ponadto Fundacja wskazała w piśmie, że w kojcu znajdowała się mała budka przywalona dwoma kawałkami dykty. W ocenie Fundacji było to zagrożenie dla zdrowia lub życia zwierzęcia, począwszy od ostrych elementów metalowych, poprzez brak możliwości schronienia się przed warunkami atmosferycznymi, aż wreszcie po możliwość zawalenia się konstrukcji chociażby na skutek silnego wiatru. Zgodnie z wnioskiem Fundacji dwie znajdujące się w kojcu miski były małych rozmiarów i puste, kot nie miał zapewnionej wody ani jedzenia. Zdaniem Fundacji posesja wyglądała na opuszczoną, nikt nie interesował się krzykami kota przez wiele godzin, wszędzie poniewierały się rozmaite śmieci. Kotka, zdaniem Fundacji, była pozostawiona bez opieki przez przynajmniej kilka godzin, a z uwagi na zachowanie kotki, jej krzyki i puste miski można było domniemywać, że było to przez dłuższy czas. Opisując stan kotki wskazano, że niedawno skończyła karmić młode, nadto kotka ma niską wagę, jej sierść jest kiepska, matowa. W zawiadomieniu opisano rozmowę z osobą, która pod adresem ul. W.[...] w G. podawała się za właściciela kota. W toku rozmowy pozyskano informację, że po powrocie z długiego weekendu "państwo" odkryli brak kota, nadto kotka była zamknięta z uwagi na ruję. Nadto w zawiadomieniu Prezes Zarządu Fundacji oświadczyła, że z przeprowadzonych przez nią rozmów wynika, że W. W., I. W. i P. W. deklarują się jako właściciele zabranego kota i nie są w stanie podać jaki był plan opieki na czas ich wyjazdu na tzw. długi weekend, tj. kto miał zapewniać kotu dostęp do wody i jedzenia. Kotka nie ma książeczki zdrowia, nigdy nie była u lekarza. Do zawiadomienia dołączono fotografie. Pismem z 10 lipca 2025 r. Prezydent zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie. W dniu 14 lipca 2025 r. do siedziby organu wpłynęło pismo skarżącego, który wyjaśnił, że był obecny w domu w czasie kradzieży kotki, która miała miejsce o godz. 00.33. Kradzież zgłosił na Policję, sam też ustalił sprawców kradzieży za pomocą odczytów monitoringu. Skarżący wyjaśnił, że kotka czasowo była osadzona w kojcu (kilkanaście godzin) ze względu na ruję, nie mógł jej zostawić w domu z uwagi na nieprzewidywalne zachowanie względem potomstwa. Kojec ma wymiary 160 cm x 160 cm, jest zaopatrzony w wodę, jedzenie i miejsce wyznaczone na toaletę. Skarżący wyjaśnił, że nie było stanu zagrożenia zdrowia i życia kota, fundacja nie próbowała nawiązać kontaktu a Prezes Zarządu Fundacji zgłosiła interwencję dopiero po 15 dniach. Na zdjęciu umieszczonym przez Fundację w internecie w dniu 19 czerwca 2025 r. kotka wygląda na zadbaną i zdrową. Skarżący podejmuje przy tym działania mające na celu odzyskanie zwierzęcia. W dniu 24 lipca 2025 r. organ wydał postanowienie o przeprowadzeniu w dniu 4 sierpnia 2025 r. oględzin na terenie nieruchomości przy ul. W. [..]. Tego dnia też przeprowadzono oględziny na terenie tej nieruchomości. Pismem z 6 sierpnia 2025 r. wezwano skarżącego do osobistego złożenia wyjaśnień w dniu 14 sierpnia 2025 r. i wtedy też przesłuchano skarżącego. Z kolei 3 września 2025 r. organ przesłuchał A. M. - Prezesa Fundacji. W dniu 3 września 2025 r. do siedziby organu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego o przeprowadzenie dowodu z przesłanych organowi w dniu 27 sierpnia br. nagrań z monitoringu na okoliczność tego, w jaki sposób doszło do odebrania zwierzęcia. Organ przesłuchał również w charakterze świadka M. K. Decyzją z 23 października 2025 r. Prezydent odmówił wydania decyzji o czasowym odebraniu skarżącemu kota i nakazał zwrot zwierzęcia prawowitemu właścicielowi. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że rozpatrywał sprawę o odebranie zwierząt pod kątem zgodności z art. 6 ust. 1a oraz ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym oględzin nieruchomości i przesłuchania stron ustalono, że wymiary kojca (położonego w odległości 390 cm od ściany budynku), w którym był przetrzymywany kot w dniu jego interwencyjnego odebrania wynoszą: 152 cm (długość), 160 cm (szerokość), 97 cm (wysokość). W kojcu znajdowała się budka ze sklejki (z delikatnie wystającymi elementami na zewnątrz) o wymiarach: 41 cm (szerokość), 41 cm (wysokość), 62 cm (długość). W środku budki, w dniu oględzin, znajdowały się styropian i szmatki. Budka była odizolowana od podłoża - znajdowała się na gumowej, perforowanej macie. W kojcu znajdowały się także dwie metalowe miski - zgodnie z oświadczeniem skarżącego - na wodę i karmę suchą. Ponadto zgodnie z oświadczeniem ww. strony wewnątrz kojca znajdowała się plastikowa kuweta na odchody, w dniu oględzin ustawiona obok kojca. W trakcie postępowania skarżący zeznał, że kotka krótkotrwale (tj. od 17 czerwca) została osadzona w kojcu ze względu na jej nieprzewidywalne zachowanie wobec potomstwa (mającego wówczas ok. 6 tygodni), spowodowane przechodzoną rują. Kotka była pobudzona i jej zachowanie mogło także zagrażać i jej bezpieczeństwu. Według skarżącego, mogące niepokoić postronne osoby, odgłosy wydawane przez kotkę były spowodowane rują. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego w dniu 18 czerwca jak i w dni poprzedzające interwencyjny odbiór kota zarówno on jak i jego żona i pełnoletni syn przebywali w domu. Zdaniem skarżącego kotka nie była opuszczona. Zwierzę było zadbane, regularnie karmione i miało stały dostęp do wody. Prezydent wskazał, że odebranie zwierzęcia w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z. może mieć miejsce w przypadku ziszczenia się łącznie dwóch przesłanek. Po pierwsze ustalenia, że zwierzę jest przez właściciela lub opiekuna traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 u.o.z. Po drugie - ustalenia, że dalsze przebywanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu ("przypadek niecierpiący zwłoki"). Chodzi tu zatem o przypadki, w których zachodzi konieczność zabezpieczenia sytuacji bytowej zwierzęcia w wyjątkowych warunkach, rozumianych jako kwalifikowana postać naruszeń wymienionych w art. 6 ust. 2 u.o.z. oraz ustalenia stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu zwierzęcia. Fundacja nie wykazała w sposób niewątpliwy, że obie te przesłanki zostały spełnione. Zdaniem Prezydenta, ocena przedstawionych dowodów uprawnia do stwierdzenia, że pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela nie zagrażało jego życiu lub zdrowiu, co uzasadniałoby zastosowanie art. 7 ust. 3 u.o.z. Nadto zgodnie z art. 7 ust. 2 u.o.z., decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu. Decyzja została wysłana do Fundacji przesyłką za zwrotnym potwierdzeniem odbioru i po dwukrotnym awizowaniu, w dniu 29 października 2025 r. i 6 listopada 2025 r., została zwrócona do nadawcy w dniu 13 listopada 2025 r. Mając na uwadze powyższe należało uznać ją za doręczoną 12 listopada 2025 r. W dniu 24 października 2025 r. skarżący złożył wniosek o wszczęcie postępowania mającego na celu egzekucję decyzji z 23 października 2025 r. W związku z decyzją z 23 października 2025 r. o odmowie wydania decyzji o czasowym odebraniu skarżącemu kota (płeć: samica) i nakazaniu zwrotu zwierzęcia prawowitemu właścicielowi, pismem z 7 listopada 2025 r. Prezydent wezwał Fundację do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej w terminie trzech dni od odebrania niniejszego pisma. W dniu 26 listopada 2026 r. pełnomocnik Fundacji złożyła odwołanie od tak wydanej decyzji, co potwierdza załączone do akt potwierdzenie otrzymania w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Przekazując pismem z 2 grudnia 2025 r. odwołanie Fundacji (pismo z 26 listopada 2025 r.) od decyzji z 23 października 2025 r. Prezydent wskazał, że zostało ono wniesione po terminie. Decyzja z 23 października 2025 r. została wysłana do ww. Fundacji za pośrednictwem Poczty Polskiej SA listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru (numer przesyłki: [...]). Po raz pierwszy list został awizowany 29 października, po raz drugi - 6 listopada br. W dniu 13 listopada 2025 r. list z decyzją administracyjną został zwrócony do Urzędu Miejskiego w Gdańsku. Pismem z 4 grudnia 2025 r. Kolegium wystąpiło do Prezydenta o nadesłanie całości oryginalnych akt sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania Fundacji, decyzją z 19 lutego 2026 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na brak ustalenia stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji. Prezydent opisał bowiem przeprowadzone w sprawie czynności, skupiając się przy uzasadnieniu faktycznym tylko na oględzinach oraz oświadczeniach właściciela zwierzęcia. Kolegium zauważyło także, że na gruncie niniejszej sprawy nie jest jasne, kto jest właścicielem zwierzęcia i prezydent nie poczynił ustaleń w tym zakresie a przynajmniej nie dał temu wyrazu w decyzji. Zdaniem Kolegium, nie jest jasne, dlaczego wyłącznie W. W. został uznany za stronę postępowania, mimo, że pod uwagę powinny być brane co najmniej 3 osoby. Nadto zdaniem Kolegium Prezydent nie zweryfikował zgromadzonych w sprawie dowodów. W postępowaniu przeprowadzono dowody z przesłuchania strony, świadków a także oględziny. Nadto do akt dołączono zdjęcia i nagranie z monitoringu, dowody te nie znajdują się jednak w przekazanych przez organ pierwszej instancji aktach sprawy a Prezydent nie wskazał w wydanej decyzji co one ujawniły i nie poddał ich ocenie, naruszając art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu wymuszającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Dalej Kolegium wskazało, że Prezydent powołał się na przeprowadzone oględziny, nie oceniając jednak tego dowodu z punktu widzenia wiarygodności. Oględziny zostały bowiem przeprowadzone długi czas po odebraniu zwierzęcia właścicielowi, który miał dużo czasu by zniwelować ewentualne uchybienia. Naturalnym powinno być zatem porównanie przedmiotu oględzin ze zdjęciami dostarczonymi przez Fundację lub innymi dowodami, które pokazują stan klatki w dniu odebrania zwierzęcia. Być może warto byłoby ustalić, jakie informacje na ten temat posiadają świadkowie. Dopiero porównanie tych dowodów powinno skłaniać do czynienia wniosków na temat stanu schronienia kota. Tego jednak w sprawie zaniechano, opierając się na budzącym wątpliwości dowodzie. Kolegium zauważyło także, że do akt załączono czarno-białe zdjęcia, które nie są wyraźne. W rezultacie w ocenie organu odwoławczego, należałoby skompletować możliwie dużo kolorowych zdjęć celem porównania stanu klatki z dnia odebrania i z daty oględzin. Nadto zdaniem Kolegium rozpoznając sprawę Prezydent powinien pominąć część dowodów i okoliczności, jako niemających znaczenia a część dowodów powinien przeprowadzić. Za niezasadne organ odwoławczy uznał odstąpienie od przesłuchania osoby zawiadamiającej o stanie zwierzęcia, która jest sąsiadką właściciela. Kolegium wskazało, że najważniejsze w sprawie jest ustalenie warunków w jakich kot przebywał w klatce a także okresu w jakim w klatce kot przebywał lub miał przebywać i stanu odebranego kota. Następnie zaś ustalenie czy warunki zaistniałe warunki zagrażały życiu i zdrowiu kota a także czy okoliczności spełniały przesłanki od których uzależnione jest ustalenie, czy w sprawie miało miejsce znęcanie się nad zwierzęciem. Z decyzji organu pierwszej instancji nie sposób się jednak tego dowiedzieć. Organ drugiej instancji wskazał, że otrzymał niekompletne akta organu pierwszej instancji – bez protokołów przesłuchań świadków, protokołu przesłuchania stron, protokołu oględzin, nagrania monitoringu. Brak jest przy tym dowodu, że dowód z nagrań był wzięty pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Kolegium nie jest w stanie zweryfikować, czy dowody te przeprowadzono oraz czy zostały one przeprowadzone w sposób zgodny z prawem. Nadto przekazane akta nie są posegregowane. Kolegium wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreśliło, że brak kompletnych akt uniemożliwia przeprowadzenie kontroli decyzji objętych skargą. Reasumując Kolegium wskazało, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien przesłuchać osobę, która zawiadomiła Fundację o warunkach w jakich przebywa zwierzę. Nadto organ powinien zweryfikować przeprowadzone dowody, ustalić ich znaczenie i jednoznacznie wypowiedzieć się co do tych dowodów w wydanej decyzji. W sprzeciwie od tak wydanej decyzji zarzucono naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2a u.o.z., które polega na niewydaniu postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Nadto z ostrożności procesowej zarzucono naruszenie art. 7, 7b, 12, 15, 77 § 1, 80, 136 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. a contrario, polegające na wydaniu decyzji kasatoryjnej, gdy organ nie miał dostępu do pełnych akt sprawy. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143), dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Jest bowiem kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, CBOSA). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151 a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, CBOSA). Instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej (istotnej) części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, s. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 oraz z 24 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2958/14, CBOSA). Jednocześnie podkreślić należy, że - choć rozpatrzenie sprzeciwu co do samej zasady uruchamia ocenę formalną, w granicach o których mowa była powyżej, to jednak - w ramach jego rozpoznania - sąd nie może abstrahować od oceny materialnoprawnej, lecz tylko na tyle i w takim zakresie, w jakim ocena ta będzie uzasadniona i odniesiona do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z faktu, że nie sposób dokonać kontroli sprzeciwu według kryteriów z art. 64e p.p.s.a., nie oceniając wprzód kasatoryjnego rozstrzygnięcia także w świetle wywiązana się przez organ wyższej instancji z powinności z art. 138 § 2a k.p.a. Oznacza to, że poprawna interpretacja przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jest koniecznym warunkiem bezbłędnego określenia prawotwórczych okoliczności właściwych dla sprawy, z kolei których wyjaśnienie według kryteriów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. warunkuje zasadne rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty, a zaniechania w tym zakresie (przynajmniej w znacznej części) uzasadniają rozstrzygnięcie po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Takie jest też stanowisko NSA, który w swych wyrokach stwierdzał, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (zob. m.in. wyroki z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17, CBOSA). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazania wymaga, że przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, którą organ ten uchylił do ponownego rozpatrzenia zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Gdańska, którą organ ten odmówił wydania decyzji o czasowym odebraniu skarżącemu kota i nakazał zwrot zwierzęcia prawowitemu właścicielowi. W pouczeniu decyzji Prezydenta wskazano, że stronom przysługuje prawo do wniesienia odwołania za pośrednictwem Kolegium w terminie 3 dni od doręczenia decyzji. Sąd w składzie orzekającym podziela jednak stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym w przypadku decyzji o odmowie czasowego odebrania zwierzęcia do odwołania w zakresie terminu jego wniesienia ma zastosowanie termin 14-dniowy zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. (tak wyroki: WSA w Lublinie z 18 grudnia 2025 r. sygn. II SA/Lu 623/25, WSA w Poznaniu z 27 czerwca 2012 r., II SA/Po 254/12, WSA w Łodzi z dnia 10 stycznia 2014 r., II SA/Łd 1052/13, WSA w Warszawie z 9 października 2014 r., IV SA/Wa 1188/14, WSA w Poznaniu z 25 czerwca 2021 r., II SA/Po 776/20, WSA we Wrocławiu z 25 lutego 2025 r., II SA/Wr 723/24; dostępne w bazie orzeczeń CBOSA). W myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt – dalej u.o.z., zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane placówkom wymienionym w pkt 1-3. Zgodnie z ust. 2, decyzja, o której mowa w ust. 1, podlega natychmiastowemu wykonaniu, zaś stosownie do treści ust. 2a zd. 1, od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje prawo wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego w terminie 3 dni od daty doręczenia decyzji. Przekonujące przy rozstrzyganiu tej kwestii jest spostrzeżenie, że w przepisie art. 7 ust. 2a u.o.z. jest zawarte jednoznaczne odesłanie do treści art. 7 ust. 1 komentowanej ustawy, a więc do decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia właścicielowi, a nie o odmowie wydania decyzji o takiej treści. Świadczy o tym również treść art. 7 ust. 2 u.o.z. statuujący zasadę natychmiastowej wykonalności decyzji, o której mowa w ust. 1 tej ustawy, bowiem do natychmiastowego wykonania nadaje się jedynie decyzja o odebraniu zwierzęcia. Unormowanie zawarte w przepisie art. 7 ust. 1 u.o.z. stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 129 § 2 k.p.a., dopuszczony w oparciu o przepis art. 129 § 3 k.p.a. Jako wyjątek od reguły nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Ponadto, ustawodawca odwołując się w ust. 2a art. 7 u.o.z. do ustępu 1 tej normy prawnej, wyraźnie rozgraniczył podejmowane w tym trybie decyzje od decyzji "w przedmiocie odebrania zwierzęcia", o jakich mowa w ust. 3 art. 7 ustawy przez zawężenie ich rodzaju do decyzji orzekających o czasowym odebraniu zwierzęcia, mieszczących się w szerszym pojęciu decyzji "w przedmiocie odebrania zwierzęcia". Różnym zwrotom użytym w danym akcie nie należy nadawać tego samego znaczenia. Za odmienną wykładnią nie przemawiają też względy celowościowe związane z zapewnieniem właściwej ochrony warunków bytowania zwierzętom. Przeciwnie, zwierzęta są lepiej chronione przy przyjęciu 14-dniowego terminu odwołania. Nie jest bowiem zabronione złożenie odwołania w krótszym terminie. Dłuższy termin jest bardziej korzystny dla organizacji zajmujących się statutowo ochroną zwierząt. Co do zasady od decyzji odmownej odwołania nie będzie bowiem wnosił właściciel lub opiekun zwierzęcia traktujący go w sposób określony w art. 6 ust. 2 u.o.z. Tym samym na gruncie niniejszej sprawy, mimo błędnego pouczenia w tym zakresie w decyzji organu pierwszej instancji, zgodzić się należy, że stwierdzeniem Kolegium, iż odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie, choć – o czym mowa będzie powyżej – było ono dotknięte brakami formalnymi. W dalszej kolejności wskazania wymaga, że odwołanie skarżącej zostało złożone na adres do doręczeń elektronicznych przez pełnomocnika, radcę prawnego, zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zobowiązanego do posiadania adresu do doręczeń elektronicznych, wpisanego do bazy adresów elektronicznych, powiązanego z publiczną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego albo kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego, który może dokonywać doręczeń przez e-Doręczenia od 1 stycznia 2025 r. Zgodnie z art. 147 ust. 2 u.d.e. "Doręczenie korespondencji nadanej przez osobę fizyczną lub podmiot niebędący podmiotem publicznym, będące użytkownikami konta w ePUAP, do podmiotu publicznego posiadającego elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP, w ramach usługi udostępnianej w ePUAP, jest równoważne w skutkach prawnych z doręczeniem przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego do dnia 31 grudnia 2025 r." Inaczej mówiąc, do końca 2025 r. doręczenia pism lub skarg za pomocą systemu ePUAP i za pomocą systemu e-Doręczenia powinny być traktowane równoważnie (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2026 r. sygn. II FSK 1079/25). Pismo przewodnie wraz z którym przekazano odwołanie zostało przy tym podpisane elektronicznym podpisem zaufanym pełnomocnika, natomiast załączone do niego w formacie PDF w odrębnych załącznikach odwołanie i pełnomocnictwo, opatrzone były skanami odręcznych podpisów. W niniejszej sprawie pismo przewodnie niewątpliwie nie stanowiło odwołania. Z kolei załącznik do pisma ogólnego, który niewątpliwie stanowił odwołanie był pozbawiony podpisu, przewidzianego dla pisma utrwalonego w formie elektronicznej. Brak na odwołaniu wnoszonym w formie elektronicznej stosownego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu (art. 63 § 3a k.p.a.) jest brakiem formalnym, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Brak ten można uzupełnić poprzez przesłanie podania przez wnoszącego i opatrzenie go bezpiecznym podpisem elektronicznym, złożenie odwołania w formie pisemnej z własnoręcznym podpisem, bądź też wniesienie go ustnie do protokołu. Wymagającym uzupełnienia brakiem jest także złożone drogą elektroniczną, nieopatrzone stosownym podpisem, pełnomocnictwo do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z art. 33 § 1 k.p.a., pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 zd. pierwsze k.p.a.). Kategoryczne sformułowanie zacytowanego fragmentu przepisu nie pozostawia wątpliwości, że pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, ma obowiązek przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego jego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego zarazem jego zakres. Tym samym Kolegium powinno było wystosować do wnoszącego odwołanie wezwanie do usunięcia jego braków. Rozpoznanie odwołania obarczonego brakami formalnymi stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, które już samo w sobie uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Nadto jednak organ odwoławczy rozpatrywał sprawę, nie dysponując pełnym zebranym materiałem dowodowym. Jak wskazano w decyzji Kolegium, organ pierwszej instancji nie przekazał organowi odwoławczemu kompletnych akt. Z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika przy tym, by brak dotyczył dokumentów nieistotnych dla sprawy. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że do akt nie dołączono dowodów wymienionych w decyzji organu pierwszej instancji. W aktach brak było protokołów z przesłuchania świadków, protokołu przesłuchania stron, protokołu z oględzin, nagrania monitoringu. Jak wskazano w decyzji Kolegium, zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Dotyczy to również akt prowadzonych w formie elektronicznej. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko doktryny, że do odwołania należy dołączyć pełne akta sprawy, w tym akta objęte ochroną informacji niejawnych oraz akta wyłączone ze względu na ważny interes państwowy. Jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że przesłane akta są niekompletne, to powinien zwrócić się do organu I instancji o ich uzupełnienie. Obowiązek dołączenia kompletnych akt administracyjnych sprawy nie oznacza, że organ odwoławczy może powstrzymać się od rozpatrzenia odwołania i żądać uzupełnienia akt w sytuacji, gdy w przekazanych aktach brakuje chociażby jednego z dokumentów. Można sformułować tezę, że zgodnie z zasadą szybkości postępowania organ odwoławczy powinien rozpatrzyć odwołanie na podstawie niekompletnych akt, jeżeli w aktach sprawy brakuje dokumentów nie mających istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (por. uzasadnienie wyroku NSA z 3 stycznia 2012 r., I OSK 111/11, LEX nr 1111757) (tak: P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2026, art. 133, LEX, https://sip.lex.pl/#/commentary/587751232/819174/przybysz-piotr-marek-kodeks-postepowania-administracyjnego-komentarz-aktualizowany (dostęp: 2026-05-04 12:59). Podkreślenia wymaga, że z uwagi na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji – w przeciwieństwie do Sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym - nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Nadto, mimo że w wydanej decyzji Kolegium wskazało, że nie dysponuje kompletnym materiałem dowodowym (s. 5 skarżonej decyzji), to jednak w innej części na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego uznało, że zarówno postępowanie organu pierwszej instancji jak i sama decyzja Prezydenta obarczone są wadami, które powodują konieczność uchylenia decyzji Prezydenta do ponownego rozpatrzenia (s. 3 – skarżonej decyzji Kolegium). W ocenie Kolegium w sprawie nie jest jasne, kto jest właścicielem zwierzęcia, gdyż organ pierwszej instancji ustaleń w tym zakresie nie poczynił a przynajmniej nie dał w decyzji temu wyrazu. W ocenie Sądu w składzie orzekającym powyższe stanowisko Kolegium, po uzupełnieniu braków odwołania byłoby co najmniej przedwczesne, bowiem organ odwoławczy nie posiadał protokołów z przesłuchania świadków, protokołu przesłuchania stron, protokołu z oględzin, nagrania monitoringu. Zdaniem Sadu w składzie orzekającym za niewystarczające do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. należy uznać naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium wskazało, że Prezydent niezasadnie odstąpił od przesłuchania osoby zawiadamiającej, jednakże brak części zebranego materiału dowodowego nie pozwalał na ocenę czy organ odwoławczy miał możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. W takiej zaś sytuacji braki dowodowe nie mogłyby stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy stosując ten przepis dopuścił się jego naruszenia. Mając to na uwadze Sąd przyjął, że sprzeciw jest uzasadniony i koniecznym jest uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym - na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. - orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 sentencji postanowiono o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.) i opłatę skarbową od pełnomocnictwa 17 zł, tj. łącznie 597 zł. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium weźmie pod uwagę wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczące uzupełnienia braków formalnych odwołania oraz zapewnienia, by wydanie rozstrzygnięcia nastąpiło w oparciu o kompletny materiał dowodowy, znajdujący odzwierciedlenie w aktach sprawy prowadzonych przez organ I instancji.