II SA/Gd 335/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedstawienia określonych dokumentów oddala skargę

P. K. wniósł skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 marca 2020 r. uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 listopada 2019 r. i orzekające na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186) obowiązek wstrzymania robót budowalnych związanych z budową bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku warsztatowo - garażowego, usytuowanego na dz. nr [...] w miejscowości K. oraz nakładające na inwestora P. K. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2020r. następujących dokumentów: 1. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności w/wym budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 2. 4 egzemplarzy projektu budowlanego dot. przedmiotowego budynku sporządzonego przez osobę posiadającą prawo do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie i sprawdzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami poświadczającymi wpis projektanta i osoby sprawdzającej projekt na listę członków właściwej izby 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy: Z akt sprawy wynika, że wskutek pożaru, który miał miejsce w styczniu 2009 r. uszkodzeniu uległ obiekt budowlany, składający się z trzech jednokondygnacyjnych części o przeznaczeniu warsztatowo – magazynowo - garażowym. W trakcie pożaru zniszczeniu uległy jego dwie części, tj. usytuowana od strony wschodniej część o wymiarach 9,49m x 22,50m oraz część środkowa o wymiarach 13,70m x 27,40m pełniąca funkcję garażowo - magazynową. Natomiast w trzeciej części przedmiotowego obiektu o wymiarach 9,40m x 18,30m, pełniącej funkcję garażowo - warsztatową zniszczeniu uległo poszycie ściany wspólnej ze ścianą obiektu środkowego. Konstrukcja nośna tej części obiektu nie została zniszczona. Następnie uwzględniając ocenę techniczną sporządzoną po pożarze przez posiadającego stosowne uprawnienia J. W. PINB decyzją ostateczną z 2 lutego 2009 r. na podstawie art.78 Prawa budowlanego nakazał właścicielom przedmiotowego budynku w celu uporządkowania terenu katastrofy rozbiórkę pierwszej i drugiej części obiektu. W dniu 29 lipca 2019 r. do organu I instancji wpłynęło pismo J. T. informujące organ I instancji, że na działce nr [..] w K., której jest współwłaścicielem, prowadzone są roboty budowlane. W związku z powyższym organ I instancji w dniu 25 września 2019 r. przeprowadził kontrolę. W jej trakcie ustalono, że na w/w działce znajduje się obiekt warsztatowo - garażowy, który powstał w miejscu rozebranych części spalonego obiektu, na które została wydana decyzja z 2 lutego 2009 r. nakazująca rozbiórkę jego dwóch części (tj. części o wym. 9,40m x 22,50m bez fundamentów oraz części środkowej o wym. 13,70m x 27,40m bez fundamentów). Z protokołu z powyższych oględzin wynika, że właścicielami wzniesionego obiektu warsztatowo - garażowego są P. K. oraz J. T. Z dalszych ustaleń organu ponadto wynika, że budowa powyższego obiektu została rozpoczęta w 2011 r. i nadal trwa. Pierwszy etap budowy obejmował wybudowanie części obiektu o wym. 18,10m x 13,74m, która została zaznaczona na szkicu sytuacyjnym jako nr II. Następnie została dobudowana część o wymiarach 3,50m x 9,36m i wysokości 5,54m, którą oznaczono na szkicu jako część III. W konsekwencji powyższych ustaleń organ I instancji w dniu 12 listopada 2019 r. wszczął postępowanie w sprawie obiektu warsztatowo - garażowego, zlokalizowanego na działce nr [..] w K. Wobec ustalenia, że budowa powyższego obiektu wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał, organ I instancji wdrożył procedurę legalizacyjną, określoną w przepisach art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W ramach tej procedury Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 12 listopada 2019r. wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu i nałożył na P. K., jako inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia organowi I instancji określonych szczegółowo w tym postanowieniu dokumentów, stanowiących warunek ewentualnej jego legalizacji, w wyznaczonym terminie do dnia 31 stycznia 2020 r. Wobec wniesienia zażalenia przez skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 6 marca 2020 r. uchylił w całości postanowienie organu I instancji i orzekł merytorycznie również nakładając na skarżącego obowiązki wskazane w przepisie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał, że PINB nie doprecyzował przedmiotu postępowania i z tego powodu uchylił postanowienie z 12 listopada 2019 r.. Organ odwoławczy przyjął, że obiekt będący przedmiotem postępowania jest budynkiem warsztatowo-garażowym, a nie obiektem warsztatowo-garażowym. Podzielił ustalenie, że teren działki nr [..] w K. jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w związku tym organ właściwie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności obiektu z ustaleniami powyższego planu. Wyjaśnił, że obowiązek sporządzenia dokumentów został nałożony na inwestora właściwie, zgodnie z przepisem art. 52 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji o której mowa w art. 48, 49b, art.50a oraz art. 51. Podkreślił również, że wydanie postanowienia nakładającego na inwestora wymóg przedłożenia określonych w przepisach art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego dokumentów rozpoczyna procedurę legalizacyjną. Jednakże bezwzględnym warunkiem legalizacji obiektu budowlanego, który powstał w warunkach samowoli budowlanej, jest spełnienie wymogu przedłożenia określonych w tym postanowieniu dokumentów, a po ich akceptacji przez organ ustalenie odrębnym postanowieniem opłaty legalizacyjnej oraz jej uiszczenie przez inwestora. Organ prowadzący postępowanie bez przedstawienia żądanej dokumentacji, nie może wydać decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (gdy budowa została już zakończona). Nie może również ustalić (odrębnym postanowieniem) wysokości opłaty legalizacyjnej. Natomiast w sytuacji niespełnienia obowiązku, żaden przepis ustawy nie przewiduje możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. W świetle zacytowanych powyżej przepisów Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zastosowanie trybu legalizacyjnego, określonego w art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. w rozpatrywanej sprawie za prawidłowe. Jednakże z uwagi na konieczność doprecyzowania przedmiotu postępowania jako budynku warsztatowo-garażowego oraz upływ terminu wyznaczony inwestorowi na wykonanie obowiązków, organ odwoławczy podjął rozstrzygnięcie reformatoryjne. We wniesionej skardze P. K. zarzucił naruszenie: - przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) przez błędne przyjęcie, iż w sprawie zachodzi stan faktyczny uzasadniający nałożenie wymienionych w tym przepisie obowiązków; - naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na naruszeniu obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w celu ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i w konsekwencji wadliwe określenie adresata postanowienia; - naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na naruszeniu obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w celu ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i w konsekwencji pominięciu danych dotyczących oznaczenia działek w momencie odbudowy obiektu; - naruszenie prawa materialnego tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie orzeczenia reformatoryjnego, podczas gdy zaskarżone postanowienie powinno zostać uchylone, a poprzedzające je postępowanie umorzone jako bezprzedmiotowe. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postepowania oraz o przeprowadzenie dowodu z odpisu elektronicznego rejestru spraw załatwianych w trybie zgłoszenia robót budowlanych prowadzonego przez Starostę w zakresie realizacji robót budowlanych na dz. nr [..] i [..] położonych przy ul. P.w K. w latach 2009 - 2011. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że w toku całego postępowania wielokrotnie oświadczał, że roboty polegające na odbudowie obiektu po pożarze wykonane zostały na podstawie zgłoszenia. Organy administracji publicznej zaniechały jednak ustalenia stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i opierając się na wybiórczym materiale dowodowym wydały rozstrzygnięcie niekorzystne dla skarżącego. W następstwie naruszenia przepisów prawa procesowego regulujących kwestie przeprowadzania postępowania wyjaśniającego przy rozstrzyganiu sprawy został zastosowany przepis prawa materialnego mimo, że nie zaistniały podstawy do jego zastosowania. Ponadto zarzucił skarżący wadliwe określenie stron postępowania, bowiem nieruchomość ozn. nr [..] pozostaje we współużytkowaniu wieczystym, przy czym P.K.jest współużytkownikiem wieczystym tej nieruchomości w udziale 2/5, a pozostałej części jest nim J. T. (dowód: dane z ewidencji gruntów w aktach sprawy). W trakcie postępowania P.K. podnosił, iż obiekt odbudowano w roku 2009 (organy administracji publicznej ustaliły, że miało to miejsce w roku 2011), a inwestorami byli jego ojciec oraz J. T. Wskazał skarżący również, że zawarta w protokole oględzin z 25 września 2019 r. informacja, że to P. K. jest inwestorem przedmiotowego obiektu została błędnie zinterpretowana przez WINB. Protokół ten dotyczył oględzin nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt i zawarte są w nim wyjaśnienia P. K. dotyczące tego, kto dokonał wewnątrz obiektu prac umożliwiających składowanie narzędzi (stelaży, półek, itp.). Budynek jest garażem, w którym właściciel przechowuje typowe narzędzia potrzebne do np. napraw pojazdu czy prac ogrodowych. Stąd też wyjaśnienia strony dotyczące tego kto wykonał prace związane ze stworzeniem elementów umożliwiających przechowywanie narzędzi, to wadliwe oświadczenie stanowiło podstawę do dokonania przez organy administracji publicznej ustaleń w zakresie tego, kto był inwestorem w zakresie odbudowy obiektu. Brak weryfikacji dokonanych ustaleń wynikający z naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) doprowadziły do błędnych ustaleń podstawy faktycznej, a w konsekwencji do wadliwego określenia adresata rozstrzygnięcia. W ocenie strony skarżącej — o ile okoliczności sprawy uzasadniałyby wydanie tego rodzaju postanowienia — adresatem postanowienia powinien być również drugi ze współużytkowników wieczystych — J. T. Wydanie postanowienia wyłącznie w stosunku do P. K. stanowi istotne naruszenie prawa. Nie może budzić wątpliwości, iż w każdym postępowaniu podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej jest ustalenie kręgu podmiotów, którym należy przypisać status strony. Jakiekolwiek błędy w tym zakresie powodują wadliwość wydanego rozstrzygnięcia, które powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego w ramach kontroli instancyjnej, względnie w ramach kontroli sądowej. Zdaniem strony skarżącej WINB naruszył także przepisy prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w celu ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. W trakcie prowadzonego postępowania przez WINB skarżący wystąpił do Starosty o informację dotyczącą dokumentacji robót budowlanych na działce [..] na której znajduje obiekt, którego dotyczy postanowienie PINB. WINB pominął jednak okoliczność, że po pożarze w roku 2009 zrealizowano odbudowę wcześniej istniejącego obiektu, przy czym jako teren inwestycji mogły być określone działki nr [..]-[..] w K. W taki bowiem sposób określono teren inwestycji przewidzianej w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie (odbudowie) warsztatu napraw samochodów na terenie dz. nr [..]-[..] w K. Zdaniem skarżącego skoro w taki sposób określono zakres przedmiotowy inwestycji (wskazując trzy sąsiadujące ze sobą nieruchomości, a nie tylko nieruchomość [..], na której zlokalizowany jest obiekt) w postępowaniu w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to w taki sam sposób określono inwestycję przy zgłoszeniu robót budowlanych. Ponieważ pismo o udzielenie informacji dotyczącej działek nr [..] i [..] pozostało bez odpowiedzi do dnia wniesienia niniejszej skargi strona skarżąca złożyła wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci odpisu z ewidencji prowadzonej przez Starostę Powiatu dotyczącej wydanych pozwoleń na budowę lub dokonanych zgłoszeń w latach 2009 — 2011 dla działek nr [..] i [..] poł. w K. Organ II instancji wystąpił do Starosty Powiatu z zapytaniem czy w odniesieniu do działki [..] w K. wydane zostało pozwolenie na budowę bądź czy odnotowano zgłoszenie budowy. Uzyskując odpowiedź odmowną przyjął, że obiekt został wybudowany niezgodnie z prawem. Zdaniem strony skarżącej WINB naruszył przywołane przepisy dotyczące postępowania dowodowego, a także art. 10 § 1 k.p.a. gwarantujący czynny udział strony w postępowaniu, nie wyjaśnił bowiem czy takie zgłoszenie zostało dokonane. Za niewystarczające w tej mierze uznał skarżący zapytanie adresowane do Starosty czy w odniesieniu do działki nr [..] odnotowano wydanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych od 2009 r.. Dalej skarżący wywiódł, że procesowym skutkiem powyższych uchybień było naruszenie prawa materialnego tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie orzeczenia reformatoryjnego. Zdaniem strony wnoszącej skargę zaskarżone postanowienie powinno zostać uchylone, a poprzedzające je postępowanie umorzone jako bezprzedmiotowe. Nie zaistniały bowiem okoliczności uzasadniające wydanie takiego postanowienia. Realizacja odbudowy obiektu dokonana została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponieważ jednak zrealizowana została przez ojca P. K., a w związku z kilkukrotnymi przeprowadzkami zaginęły potwierdzające tę okoliczność dokumenty, P. K. nie jest w stanie wykazać prawdziwości swojego stanowiska. Niemniej jednak właściwy w sprawie organ administracji — Starosta Powiatu powinien dysponować odpowiednimi dokumentami. Zaniechanie przeprowadzenia przez WINB pełnego postępowania wyjaśniającego uniemożliwiło zakończenie postępowania na etapie administracyjnym i spowodowało konieczność wniesienia niniejszej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć. Tytułem wstępu wskazać należy, iż w zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy, sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (vide - wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt: II FSK 1665/06 – dostępny, jak i pozostałe przywołane w uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem oceniając stan faktyczny ustalony przez organy w niniejszej sprawie, Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem zdaniem Sądu stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. W ocenie Sądu, organ prowadzący postępowanie wypełnił zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto wypełnił obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Stwierdzić również trzeba, że uzasadnienie postanowienia odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organ w sposób wystarczający wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględnił stanowiska strony skarżącej. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśnił podstawę prawną postanowienia oraz przytoczył przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że strona skarżąca odmienne ocenia dowody zgromadzone w sprawie i w konsekwencji wyciąga z nich odmienne wnioski nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe. Wręcz przeciwnie, organ podjął niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydał trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Tym samym zarzuty skargi dotyczące nienależytego ustalenia stanu faktycznego sprawy są chybione. Tym bardziej, że skarżący nie przedstawił żadnego dowodu czy dokumentu, który pozwoliłby jego twierdzenia przyjąć choćby za prawdopodobne. Przechodząc do oceny merytorycznej przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylające rozstrzygnięcie organu I instancji i wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na prowadzeniu bez pozwolenia na budowę budowy budynku warsztatowo-garażowego na działce nr [..] w miejscowości K.jednocześnie nakładające na inwestora P. K. obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do zalegalizowania obiektu wykonywanego samowolnie. Materialnoprawną podstawą postanowienia zakwestionowanego w niniejszej sprawie są przepisy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). Przedmiotem działań kontrolnych organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie było prowadzenie robót związanych z odbudową budynku warsztatowo – garażowego, który uległ spaleniu w styczniu 2009 r.. Wedle ustaleń organów nadzoru budowlanego roboty te prowadzone były samowolnie, gdyż inwestor nie uzyskał na nie pozwolenia na budowę. I w tym miejscu skarżącemu wskazać należy, że nawet jeśli istotnie roboty budowlane mające na celu odbudowę spalonej części budynku zostały objęte zgłoszeniem do Starosty to nie oznacza to, że są prowadzone legalnie. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę ("ostatecznej" w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 czerwca 2015r.), z zastrzeżeniem art. 29 – 31, wprowadzających zwolnienia z tego obowiązku. Obecnie obowiązujące przepisy w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymieniają jakie obiekty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę, a w art. 29 ust. 2 zostały wymienione roboty zwolnione z tego obowiązku. W art. 30 zawarto katalog robót wymagających zgłoszenia. W żadnym z tych przepisów budowa (odbudowa) budynku warsztatowo – garażowego o pow. 18,10m x 13,74 m i wysokości 5,54m oraz dobudówka do niego o wymiarach 3,50m x 9,36m i wysokości 5,54m ani nie została objęta obowiązkiem zgłoszenia ani zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że jest objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, którego bezspornie inwestor nie posiada. Kwestia zatem czy było dokonane jakiekolwiek zgłoszenie robót budowlanych pozostaje bez wpływu na uznanie, że przedmiotowa odbudowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Podobnie nie ma w sprawie większego znaczenia oznaczenie działek w ewidencji gruntów. Prawidłowo zatem organy nadzoru budowlanego wdrożyły postępowanie legalizacyjne na podstawie regulacji art. 48 Prawa budowlanego. Jednocześnie oznacza to, że zarzut skargi dotyczący wadliwego uznania przez organy, że należy na inwestora nałożyć obowiązki określone skarżonym postanowieniem jest chybiony. Oznacza to także, że postulat skargi dotyczący uchylenia skarżonego postanowienia i umorzenia postępowania jest również nietrafiony. Bowiem bezspornie w sprawie zaistniała samowola budowlana, nie budzi także wątpliwości sądu, że skarżący jako współwłaściciel nieruchomości dokonał odbudowy budynku. Nie przedstawił w każdym razie jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że prawdziwe są jego twierdzenia o wykonaniu odbudowy przez ojca. Natomiast z treści art. 52 Prawa budowlanego wynikają zasady ponoszenia kosztów nałożonych obowiązków, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 i przepis ten wymienia w kolejności inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Oznacza to, że pierwszym zobowiązanym jest inwestor. I zgodnie z prawem do niego skierowane zostało kontrolowane postanowienie. Nie było podstaw do kierowania tego postanowienia do współwłaściciela nieruchomości. Należy także zwrócić uwagę, że art. 48 Prawa budowlanego nie ma na celu karania sprawców samowoli budowlanej, lecz doprowadzenie zrealizowanego samowolnie obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem. Nakaz rozbiórki ponieważ jest najdalej idącą i najbardziej dotkliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego ma charakter wyjątku, dlatego należy najpierw rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy prawa, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Decyzja nakazująca rozbiórkę może być więc podjęta dopiero wówczas gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego w całości lub w części. Z tym zastrzeżeniem, że legalizacja samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora, wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest bowiem jego obowiązkiem, lecz uprawnieniem ( por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016r. sygn. akt II OSK 1309/14. LEX nr 2034046). Sąd oceniając materiał zebrany w sprawie nie znalazł też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów. Na tym etapie postępowania legalizacyjnego organy nadzoru budowlanego są uprawnione do orzekania na podstawie stwierdzonych faktów i dokonanych ustaleń. Należy też zwrócić uwagę, że w czynnościach oględzin uczestniczył aktywnie inwestor i złożył podpis pod ustaleniami protokołu. W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób wymagający jego wyeliminowania z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 151 powołanej we wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.