II SA/Gd 39/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 roku w Gdańsku w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W na uchwałę Rady Gminy Cewice z dnia 22 października 2025 roku, nr XX/165/2025 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.

Wojewoda Pomorski (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XX/165/2025 Rady Gminy Cewice z dnia 22 października 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Oskowo I (dalej jako: zaskarżona uchwała), domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: art. 72 ust. 1 pkt 2 i art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej: "p.o.ś.", oraz art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2024 r., poz. 1290 ze zm.), zwanej dalej "p.g.i.g.", polegające na wprowadzeniu możliwości zabudowy terenu, na którym występują udokumentowane złoża kopalin, co uniemożliwia przyszłą eksploatację lub wykorzystanie tych zasobów środowiska; art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", polegające na braku wskazania w uzasadnieniu sposobu realizacji obowiązku uwzględnienia wymagań odnoszących się do ochrony złóż kopalin występujących na obszarze objętych miejscowym planem. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi, w przeważającej części obszaru objętego planem - terenie 1U-P - Rada przyjęła przeznaczenie pod usługi lub produkcję. Jednocześnie, jak wynika z części tekstowej i rysunkowej planu oraz z dokumentacji planistycznej, na obszarze tym znajdują się udokumentowane złoża kopalin: [...]) i [...]). Tym samym w zaskarżonej uchwale wprowadzono zabudowę na udokumentowanych złożach kopalin, co uniemożliwia eksploatację tych złóż w przyszłości. Natomiast udokumentowane złoża kopalin podlegają ochronie w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w przepisach p.g.i.g. oraz u.p.z.p. Tak więc określając ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się występowanie złóż oraz potrzebę zapewnienia możliwości ich wydobycia lub wykorzystania we wskazanym w art. 95 ust. 2 p.g.i.g. zakresie. Także na gruncie p.o.ś. złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin w tym kopalin towarzyszących, a określając ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Jak wskazuje się w orzecznictwie, wystąpienie udokumentowanego złoża kopaliny implikuje przymus uwzględnienia złóż kopalin przy uchwalaniu takiego planu bądź przy jego zmianie. Skutkiem ujawnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy złóż kopalin mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystania nieruchomości (np. zakaz zabudowy budynkami mieszkalnymi) w celu zabezpieczenia złóż przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie wydobycia w przyszłości. Dopuszczanie zabudowy mieszkaniowej na udokumentowanym złożu kopalin stoi w wyraźnej opozycji do przepisu art. 125 p.o.ś. Wojewoda zauważył, że na powyższe kwestie zwrócił uwagę Marszałek Województwa Pomorskiego, który postanowieniem z 4 czerwca 2024 r., nr DROŚ-G.7480.4.97.2024, negatywnie zaopiniował projekt uchwały planistycznej wskazując, że realizacja ustaleń planu dla terenu usług lub produkcji poprzez budowę obiektów oraz infrastruktury technicznej będzie ograniczać możliwości ochrony i ewentualnej późniejszej eksploatacji udokumentowanych złóż. Zagospodarowanie nieruchomości w sposób uniemożliwiający w przyszłości dostęp do całości złoża w celu prowadzenia działalności wydobywczej może zagrozić racjonalnemu i kompleksowemu wykorzystaniu złoża kopaliny. Mając to na uwadze, zdaniem skarżącego, na skutek ustalonego w przedmiotowym planie miejscowym przeznaczenia terenu 1U-P i braku uwzględnienia przyszłych potrzeb eksploatacji złóż oraz ich wpływu na warunki utrzymania równowagi przyrodniczej oraz racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, nie spełniono wymagań, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. oraz wymagań wynikających z art. 95 ust. 2 p.g.i.g. Wprawdzie przepisy te nie nakładają obowiązku dostosowania ustaleń planu w ten sposób aby możliwa była natychmiastowa eksploatacja złóż zaraz po ich udokumentowaniu, niemniej jednak eksploatacja taka powinna być możliwa w przyszłości (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2020 r. sygn. akt: II OSK 1425/18). W konsekwencji trwałego zabudowania terenu, na którym znajdują się złoża kopalin, nie będzie, zdaniem Wojewody, możliwości jego wydobycia ani na podstawie tej uchwały ani w przyszłości. Wojewoda stwierdził nadto, że uchwalając przedmiotowy plan Rada nadużyła swoich uprawnień do decydowania o sposobie zagospodarowania terenów, na których znajdują się złoża kopalin, ustalając zagospodarowanie w taki sposób, że uniemożliwia ono w przyszłości wydobycie kopalin. Jednocześnie w uzasadnieniu uchwały brak jest jakiejkolwiek analizy dotyczącej zasadności przyjętych w planie rozwiązań w kontekście występujących na objętym nim obszarze złóż kopalin. Uczyniono tam jedynie wzmiankę o występowaniu złóż. Wbrew jednak przywoływanym regulacjom art. 15 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 lit. c u.p.z.p., nie zamieszczono w uzasadnieniu motywów, którymi kierowała się Rada podczas podejmowania uchwały uniemożliwiającej eksploatację złóż kopalin. Takie rozważania nie zostały również zawarte w doręczonej organowi nadzoru dokumentacji planistycznej – w opracowaniu ekofizjograficznym (pomimo brzmienia art. 72 ust. 4 i 5 p.o.ś.), prognozie ochrony środowiska, analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu, ani w jakimkolwiek innym dokumencie obrazującym przebieg procedury planistycznej. Nie wypełniono obowiązku wykazania sposobu uwzględnienia wymogu ochrony złóż pomimo faktu, że w toku procedowania planu organ administracji geologicznej w sposób jednoznaczny wskazał na naruszenie przepisów ustawowych odnoszących się do ochrony kopalin. Wojewoda zwrócił uwagę, że gdyby planowany sposób zagospodarowania gruntu, o jakim mowa w zaskarżonej uchwale, zaproponowany został w toku postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, wówczas - na mocy art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p,. marszałek województwa byłby uprawniony do odmowy uzgodnienia takiej decyzji. Wprawdzie w procedurze planistycznej organ ten posiada wyłącznie kompetencję do opiniowania, nie zaś do uzgadniania projektu, niemniej jednak negatywna opinia organu administracji geologicznej 4 czerwca 2024 r. nie może spotkać się z całkowitym milczeniem organów planistycznych. Tymczasem w przedmiotowej uchwale organy planistyczne nie odniosły się do potrzeby ochrony dóbr akcentowanych w treści opinii organu administracji geologicznej - ani w uzasadnieniu do miejscowego planu, ani w dokumentacji planistycznej. Nie zamieszczono nigdzie rozważań odnoszących się chociażby do dokumentacji geologicznej, o której mowa w art. 95 ust. 2 p.g.i.g. Końcowo Wojewoda zauważył, że po wszczęciu przez niego postępowania nadzorczego względem planu Gmina zaprezentowała swoje stanowisko w pismach z 25 i 26 listopada 2025 r., lecz w ocenie organu nie zasługują one na uwzględnienie. W skardze wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Cewice wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Rada podniosła, że postąpiła zgodnie z art. 95 ust. 1 p.g.i.g., który nakazuje ujawnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego udokumentowanych złóż kopalin. Ujawnienie takie powoduje powstanie ograniczeń w zakresie wykorzystania nieruchomości w celu zabezpieczenia złóż przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie wydobycia w przyszłości, lecz nie oznacza jednocześnie obowiązku ukształtowania planu w sposób umożliwiający eksploatację złoża. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu nieruchomości na cele związane z wydobywaniem kopalin pozostawione jest uznaniu rady gminy. Niezależnie od tego, zdaniem Rady, przeznaczenie terenu, na którym występują złoża, na usługi lub produkcję, nie uniemożliwia eksploatacji złóż kopalin w przyszłości. Z kolei przepis art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś., który nakazuje zapewnienie w planie racjonalnej gospodarki zasobami środowiska oraz uwzględnienie obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż, nie stanowi podstawy tak daleko ograniczającej władztwo planistyczne gminy, z której wynikałby obowiązek gminy uwzględnienie w planie miejscowym eksploatacji złoża. Także normy wynikające z art. 125 p.o.ś. nie stanowią o konieczności eksploatacji złoża po fakcie jego udokumentowania. Z dyspozycji powyższego przepisu nie wynika obowiązek dostosowania planu na potrzeby eksploatacji złóż po ich udokumentowaniu. W związku z powyższym, w ocenie Rady, podejmując zaskarżoną uchwałę nie nadużyła ona swoich uprawnień do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, gdyż przyjęte przeznaczenie nie uniemożliwia przeznaczenia tego terenu na wydobycie kopalin. Odnosząc się do kwestii nienależytego uzasadnienia uchwały Rada wskazała, że ewentualne braki w treści uzasadnienia uchwały, jakie przywołuje skarżący, nie mogą samodzielnie przesądzać o nieważności uchwały w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O takiej nieważności przesądzać nie może także brak szczegółowego odniesienia się w treści uzasadnienia uchwały do opinii Marszałka Województwa Pomorskiego. Zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 17 ust. 6 lit. a u.p.z.p. na etapie procedury planistycznej uzyskano bowiem wszystkie wymagane przepisami prawa opinie do projektu planu. Natomiast sądowe stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego jest możliwe tylko w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie miejscowym. W zaskarżonej uchwale brak jest istotnych naruszeń prawa, w związku z czym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm.), dalej "u.s.g.", po upływie terminu 30 dni od przekazania podjętej uchwały organowi nadzoru, organ ten nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych i nieistotnych naruszeń prawa. Jednakże w tym zakresie należy odnieść się do regulacji szczególnej, jaką jest art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2026 r., poz. 538 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", który przewiduje, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Na tle tego przepisu orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, że zasady sporządzania planu miejscowego należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, Baza Orzeczeń LEX nr 574411, teza 1). W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstową i graficzną) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 – 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji określa wydawane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2404), dalej jako "rozporządzenie". Z kolei w art. 17 u.p.z.p. reguluje procedurę planistyczną. Co też istotne, przy interpretacji przesłanki istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie Wojewoda, działając w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., kwestionuje uchwałę Rady Gminy Cewice nr XX/165/2025 z dnia 22 października 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Oskowo I, a stawiane temu aktowi zarzuty dotyczą umożliwienia zabudowy terenu, na którym występują udokumentowane złoża kopalin, co uniemożliwi przyszłą eksploatację lub wykorzystanie tych złów oraz braku uwzględnienia w uchwale wymagań dotyczących ochrony złóż kopalin. Tak więc organ nadzoru zarzuca naruszenie zasad sporządzania planu związanych z zaistnieniem na terenie nim objętym udokumentowanych złóż kopalin. Należy wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i część graficzną, wraz z uzasadnieniem, uwzględniając politykę przestrzenną gminy określoną w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z wymagań ochrony środowiska, w tym ochrony złóż kopalin. Ponadto, stosownie do art. 15 ust. 2c u.p.z.p., w planie miejscowym uwzględnia się obszar, na którym znajdują się udokumentowane złoża kopaliny, wskazując: 1) nazwę złoża kopaliny albo nazwę ujęcia wód leczniczych, wód termalnych lub solanek; 2) granicę występowania złoża kopaliny albo położenie ujęcia wód leczniczych, wód termalnych lub solanek. Także przepisy ustaw szczególnych odnoszą się do kwestii złóż kopalin w kontekście miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej: "p.o.ś.", określając ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Z kolei zgodnie z art. 125 ust. 1 i 2 ww. ustawy, złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących, zaś zasady ochrony udokumentowanych złóż kopalin określają przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2024 r., poz. 1290 ze zm.), dalej: "p.g.i.g.". W tej zaś ustawie, w art. 95 ust. 1 przewidziano, że udokumentowane złoża kopalin podlegają ochronie w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego, na zasadach określonych w ustawie i w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu zabezpieczenia możliwości ich eksploatacji lub wykorzystania. Zestawienie powołanych regulacji wskazuje przede wszystkim, że w planie miejscowym organ uchwałodawczy ma obowiązek uwzględnienia obszaru występowania złóż kopalin poprzez wskazanie nazwy złoża kopaliny oraz granicy występowania złoża kopaliny. Z analizy przedmiotowej uchwały wynika, że obowiązki te zostały spełnione, gdyż w § 11 pkt 2 wskazano, że na terenie objętym planem występują udokumentowane złoża kopalin [...] oraz [...]. W myśl zaś § 3 ust. 2 planu, jego część graficzna zawiera udokumentowane złoża ww. kopalin. Potwierdza to analiza załącznika graficznego do uchwały, na którym oznaczono granice wskazanych złóż kopalin. Odnośnie zaś obowiązku zapewnienia warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji (wydobycia lub wykorzystania) złóż kopalin należy stwierdzić, że realizacja tych warunków następuje przez określenie przeznaczenia terenu, na którym złoża te występują lub terenów sąsiednich, które może mieć wpływ na eksploatację złóż oraz ustalone warunki lub zakazy w zagospodarowaniu tych terenów. Zdaniem Sądu również ten obowiązek uchwałodawcy lokalnego został spełniony, przy czym Rada Gminy nie naruszyła przyznanego jej władztwa planistycznego ustalając przeznaczenie terenów, na których udokumentowano złoża kopalin. Mianowicie, w uchwale przewidziano, na obszarze pokrywającym się z obszarem występowania złóż kopalin, przeznaczenie na usługi lub produkcję (symbol U-P) oraz w niewielkim zakresie na komunikację pieszo-rowerową (symbol KP) i w ocenie Sądu takie przeznaczenie nie uniemożliwia eksploatacji wskazanych złóż kopalin ani aktualnie, ani w przyszłości. Szczególnie, że zgodnie z § 17 pkt 5 lit. d zaskarżonej uchwały, na terenie U-P jedynie maksymalnie 40 % każdej działki budowlanej może zostać zabudowane. W tym zakresie Sąd podziela pogląd, że ani z art. 95 p.g.i.g., ani z art. 125 p.o.ś. nie wynika wprost, iż sam fakt ujawnienia na danym terenie złóż kopalin oznacza zakaz zabudowy tego obszaru. Zakaz ten jest bowiem uwarunkowany znaczeniem tychże złóż oraz rodzajem potencjalnej zabudowy. Nie każde bowiem udokumentowane złoże kopalin samo w sobie pozwalać będzie na jego eksploatację ze względu na wielkość, zasobność złoża, czy sam rodzaj kopaliny, która może nie być atrakcyjna/opłacalna do wydobycia. Tak więc udokumentowanie złoża nie przesądza automatycznie o możliwościach jego wykorzystywania i z tego względu nie można a priori stawiać tezy, iż ujawnienie na danym terenie złoża kopalin wyklucza już na tym terenie jakąkolwiek zabudowę. W niniejszej zaś sprawie, jak wynika z prognozy oddziaływania na środowisko dla projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Oskowo I z lutego 2024 r., na terenie opracowania występują przede wszystkim piaski i żwiry sandrowe. Jest to, zgodnie z opracowaniem "Surowce skalne Polski. Piaski i żwiry" Państwowego Instytutu Geologicznego Państwowo Instytut Badawczy, najczęściej wydobywana kopalina – luźna mieszanka materiału okruchowego. Kopalina wykorzystywana jest bezpośrednio lub po obróbce i znajduje zastosowanie przede wszystkim w budownictwie kubaturowym i infrastrukturalnym oraz do produkcji betonu (zob. www.pgi.gov.pl/dokumenty-pig-pib-all/aktualnosci-2023/bilans-zasobow-zloz-kopalin-w-polsce-2022/9836-piaski-i-zwiry-bilans-zasobow-zloz-kopalin-w-polsce-wg-stanu-na-31-12-2022-r/file.html). Tak więc udokumentowane w planie złoża są co do zasady złożami popularnymi, atrakcyjnymi do eksploatacji, lecz faktyczne możliwości wydobycia i rentowność takich działań są uzależnione od indywidualnych uwarunkowań danego złoża, których nie sposób przewidzieć na etapie dokumentowania złoża i uwzględniania go w planie miejscowym. Należy też zauważyć, że również dla samej eksploatacji złóż może być potrzebne zaplecze budowalne i infrastruktura techniczna – drogi dojazdowe, place składowe, magazyny, zaplecze socjalne, budynki związane z obsługą maszyn (warsztat, myjnia, garaże). Realizacja tych budynków powinna więc być usankcjonowania prawnie i temu może służyć planistyczne przeznaczenie terenu, na którym udokumentowano złoże, przewidujące możliwość zabudowy, które następnie umożliwi wydanie pozwolenia na ich budowę, a w dalszej kolejności służyć będzie wykorzystywaniu złoża. W zaskarżonej uchwale przewidziano możliwość zabudowy usługowej lub produkcyjnego, co w ocenie Sądu wpisuje się w pogląd, że nie każda zabudowa na terenie występowania udokumentowanych złóż kopalin uniemożliwia ich eksploatację. Jak już wskazano, może istnieć taka zabudowa, która będzie wręcz konieczna dla faktycznych możliwości wykorzystywania złoża. Taką zabudową jest zaś zabudowa usługowa bądź produkcyjna, przewidziane w przedmiotowym planie. Co więcej, wydobywanie kopalin – w szczególności przy użyciu maszyn - ze złóż traktowane jest jako szeroko pojęta produkcja surowców naturalnych. Działalność ta, zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2024 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (Dz.U. z 2024 r., poz. 1936), obejmuje nie tylko samo wydobycie, ale także procesy przygotowawcze, takie jak kruszenie, mielenie, płukanie, czyszczenie i sortowanie, mające na celu przygotowanie surowca do sprzedaży, na terenie kopalni. Z kolei zgodnie z pkt 3.4.1.3 - Zasady klasyfikowania specyficznych działalności gospodarczych: Outsourcing pozostałych procesów produkcyjnych i usługowych, ppkt 60 załącznika do rozporządzenia PKD, zleceniodawca zlecający część procesu produkcji produktów mieszczącego się w sekcjach: sekcji A "Rolnictwo, leśnictwo i rybactwo", sekcji B "Górnictwo i wydobywanie", sekcji D "Wytwarzanie i zaopatrywanie w energię elektryczną, gaz, parę wodną i powietrze do układów klimatyzacyjnych" oraz sekcji E "Dostawa wody; gospodarowanie ściekami i odpadami oraz działalność związana z rekultywacją", jest klasyfikowany tak, jakby wykonywał cały proces produkcji. W tym przypadku działalność zleceniobiorcy jest klasyfikowana tak, jak działalność podmiotów produkujących te same produkty na własny rachunek. Zleceniobiorca prowadzący również inną działalność, powinien być klasyfikowany zgodnie z zasadą wartości dodanej. Powyższe potwierdza, że górnictwo i wydobycie stanowi część szeroko rozumianej produkcji. Tak więc, zdaniem Sądu, przeznaczenie w planie miejscowym obszaru, na którym występują udokumentowane złoża kopalin, na usługi lub produkcję nie powoduje, że eksploatacja tych złóż nie będzie możliwa. Przeciwnie, takie przeznaczenie de facto służyć będzie wydobywaniu kopalin ze względu m.in. na możliwość realizacji budynków niezbędnych do obsługi złoża. Także, jak już wskazano za pośrednictwem odwołania do przepisów PKD, samo wydobywanie kopalin ze złóż stanowi produkcję, a więc wpisuje się w ustalone przeznaczenie spornego terenu w planie. Natomiast powołane przez Wojewodę przepisy art. 72 ust. 1 pkt 2, art. 125 p.o.ś. i art. 95 ust. 1 pkt 1 p.g.i.g. nie stanowią podstawy do tak dalekiego ograniczenia władztwa planistycznego gminy, z którego wynikałby obowiązek gminy uwzględnienia w planie natychmiastowej eksploatacji złoża, ani określania jak ma być prowadzona eksploatacja ze złoża, gdyż regulujący te kwestie art. 126 p.g.i.g. nie jest skierowany do uchwałodawcy lokalnego (por. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1425/18, CBOSA). Gmina ma wyłącznie uwzględnić istnienie na danym terenie udokumentowanych złóż kopalin i potrzeby eksploatacyjne tych złóż, co może być realizowane również przez dopuszczenie takiego przeznaczenia terenu, które umożliwi zabudowę związaną z prowadzeniem wydobycia surowców. Dodatkowo należy zauważyć, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r. (art. 67 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2025 r., poz. 1668), plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Obowiązujące zaś w dacie przystąpienia do sporządzenia niniejszego planu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Cewice, uchwalone uchwałą Rady nr XVIII/165/2020 z 18 czerwca 2020 r., przewidywało, że szczegółowe kierunki przekształceń w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczeniu terenów zostały przypisane do wyznaczonych 7 stref polityki przestrzennej, w tym strefy F – leśno-turystycznej. W ramach stref polityki przestrzennej wyznaczono obszary funkcjonalno-przestrzenne o charakterze inwestycyjnym i przyrodniczym, dla których sformułowano szczegółowe ustalenia dotyczące przeznaczenia, sposobu ich zabudowy, zagospodarowania lub użytkowania: obszary inwestycyjne: m.in. produkcyjne "P" o funkcji produkcyjnej związanej z przetwórstwem rolnym, hodowlą, a także składów, magazynów, obiektów handlu i usług. Zgodnie z wyrysem ze Studium, obszar objęty postanowieniami spornej uchwały planistycznej został zakwalifikowany do obszaru F.P5, a więc strefy leśno-rolnej, w obszarze inwestycyjnym produkcyjnym. Tak więc nie budzi wątpliwości Sądu, że ustalone w planie przeznaczenie terenu było zgodne ze Studium. Mając na uwadze całość powyższych rozważań, Sąd doszedł do przekonania, że uchwalając sporny plan miejscowy Rada Gminy nie nadużyła swoich uprawnień do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, przeznaczając teren, na którym znajdują się złoża kopalin, na usługi lub produkcję. Takie przeznaczenie terenu nie uniemożliwia bowiem przeznaczenia go w przyszłości na wydobycie kopalin, zaś przepisy prawa nie nakładają na gminę obowiązku takiego ukształtowania planu, który będzie umożliwiał eksploatację złoża, a jedynie takiego kształtowania polityki przestrzennej, która będzie uwzględniała istnienie udokumentowanych złóż kopalin i ich aktualne oraz przyszłe potrzeby eksploatacyjne, które tutaj uwzględnione zostały. Odnosząc się zaś do zarzutu, że w uchwale nie uwzględniono negatywnej opinii Marszałka Województwa Pomorskiego z 4 czerwca 2024 r. należy stwierdzić, że okoliczność ta nie stanowiła naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego określonego w art. 17 u.p.z.p., która powodowałaby nieważność aktu planistycznego. Należy bowiem zauważyć, ze zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o opinię o projekcie planu miejscowego do marszałka województwa w zakresie udokumentowanych złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 3 p.g.i.g., innych niż złoża strategiczne. Wskazany przepis posługuje się zwrotem "opinia", nie zaś pojęciem "uzgodnienie", które przewidziano w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. Tak więc ustawa wyraźnie rozróżnia "opiniowanie" i "uzgadnianie", a jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym opinie nie mają charakteru wiążącego, zatem choć ich uzyskanie jest obowiązkową częścią procedury planistycznej, to negatywna opinia nie wstrzymuje dalszej pracy nad projektem planu, bo kwestia czy rada gminy uwzględni treść opinii, czy też nie w postanowieniach opracowywanego planu pozostaje w jej wyłącznej gestii (por. wyrok NSA z 7 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2819/12, CBOSA). Tak więc, choć w rozważanym wypadku uprawniony organ negatywnie zaopiniował ustalone w przekazanym mu projekcie planu przeznaczenie terenu, na którym występują złoża kopalin, to brak uwzględnienia tej opinii, podobnie jak brak uzasadnienia nieuwzględnienia tej opinii w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, nie stanowią o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności tej uchwały. Jak bowiem wykazano powyżej, Rada miała prawo aby w taki a nie inny sposób uwzględnić złoża kopalin w uchwalanym planie miejscowym. Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie została wydana z naruszeniem art. 3, art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 15 ust. 2c i art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte u.p.z.p., ani art. 72 ust. 1 pkt 2 i art. 125 p.o.ś. oraz art. 95 ust. 1 p.g.i.g., wobec czego nie było podstaw do uznania, że zaistniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Z wyżej przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.