II SA/Gd 397/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze sprzeciwu Ż. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2025 r., nr SKO Gd/5321/24 w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.

Ż. K. i J. K. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z 9 kwietnia 2025 r., nr SKO Gd/5211/24, uchylającej decyzję Wójta Gminy Stegna (dalej jako: Wójt) z 30 września 2024 r., nr IGPN-P.6730.71.12.2023, w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Sprzeciw został wniesiony w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z 30 września 2024 r., po ponownym rozpoznaniu wniosku Ż. K. z 6 września 2023 roku, Wójt Gminy Stegna ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości R., gmina S. W celu przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół terenu inwestycji obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki (28 m), tj. w odległości 84 m wokół terenu inwestycji. Na tak wyznaczonym obszarze znalazły się zabudowane działki nr [...]-[...]. Teren inwestycji zlokalizowany jest w sąsiedztwie terenów zabudowanych przy drodze powiatowej (dz.nr [...]), na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna oraz zagrodowa. W skład działki o pow. 0,2250 ha wchodzą grunty orne klasy RIVa oraz grunty pod rowami klasy W- RIVa, teren działki jest niezabudowany. Wójt uznał, że wnioskowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji w obszarze analizowanym, wobec czego ustalił funkcję zabudowy - mieszkaniowa jednorodzinna - budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący o jednym mieszkaniu; wysokość kalenicy w przedziale 7,5-9 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku; nie więcej niż 2 kondygnacje nadziemne; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - 3 – 4 m; budynek bez podpiwniczenia; obowiązująca linia zabudowy od strony drogi powiatowej na przedłużeniu linii zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. [...] - zgodnie z załącznikiem do decyzji; wskaźnik powierzchni zabudowy do pow. terenu inwestycji nie większy niż 10,14 %; powierzchnia biologicznie czynna - nie mniej niż 70 %; szerokość elewacji frontowej 13,9 m z tolerancją 20 %; dach głównej bryły budynku dwuspadowy o kącie nachylenia 40-45°; układ kalenicy głównej równoległy do elewacji frontowej budynku; dopuszcza się stosowanie lukarn, facjat i okien połaciowych, przy czym łączna szerokość lukarn i facjat nie może przekroczyć 50% długości dachu. Określono warunki dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu wskazując, iż teren inwestycji położony jest w otulinie Parku Krajobrazowego "[...]", na terenie którego obowiązują nakazy i zakazy określone w Uchwale nr 148/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r . w sprawie Parku Krajobrazowego "Mierzeja Wiślana". Działka ma dostęp do drogi publicznej – powiatowej (dz.nr [...]), poprzez budowę nowego zjazdu; określono warunki ochrony interesów osób trzecich; wskazano, iż w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania: przepisy w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi; w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach zagrożonych osuwaniem mas ziemnych. Nie odniesiono się do zapisów art.61 ust. 1 pkt 6 lit. a-c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.". Odwołanie od tej decyzji wniósł M.H., zarzucając: obrazę przepisów postępowania - art. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.; obrazę przepisów postępowania - art. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia, poprzez niepełne przedstawienie wyników analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.; obrazę przepisów postępowania - § 9 rozporządzenia, poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób; obrazę przepisów postępowania - § 4 rozporządzenia, poprzez wyznaczenie linii zabudowy w nieprawidłowy sposób; obrazę prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w związku z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; obrazę przepisów postępowania - art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako k.p.a., poprzez odmowę przedłużenia terminu do zapoznania się z aktami sprawy. Stawiając te zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w zestawieniach analizy uwzględniono tylko całą zabudowę, podczas gdy brakuje tabelarycznego zestawienia zabudowy mieszkalnej, aby prawidłowo wyznaczyć średni, maksymalny i minimalny wskaźnik intensywności zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość do okapu, wysokość do kalenicy. Parametry nowej inwestycji powinny być ustalane w oparciu o obiekty pełniące funkcje, która ma być przez nowy obiekt kontynuowana. W związku tym budynek (dawnej szkoły podstawowej w R.), nie powinien być uwzględniany przy dokonywaniu analizy, gdyż jest to największy budynek w sąsiedztwie planowanej inwestycji, uprzednio wykorzystywany na cele użyteczności publicznej, następnie jako mieszkania. Tymczasem w decyzji ujęto parametry tego budynku, pomimo iż był budowany jako szkoła podstawowa, następnie na przestrzeni ostatnich lat sprzedany prywatnemu inwestorowi, który wyodrębnił z niego samodzielne mieszkania. Odwołujący się zauważył, że w analizie wskazano tylko wynik – procent zabudowy, której to wielkości nie można zweryfikować. Tymczasem należy podać pełne działanie, tj. podać wielkość powierzchni zabudowy i powierzchnię działki. Odwołujący się stwierdził również, że wyznaczenie obszaru analizowanego ponad trzykrotność szerokości frontu działki bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości, czyni sporządzoną na jego podstawie analizę, jak i samą decyzję, wadliwą. Odnośnie linii zabudowy wskazano, że z analizy nie wynika, jak przebiega linia zabudowy na działkach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki. Na mapie stanowiącej załącznik do analizy linia zabudowy przechodzi przez front budynku na działce [...], de facto organ ponowienie wyznaczył linię zabudowy w oparciu o budynek na działce [...] według drogi [...], zamiast w oparciu o linię zabudowy według drogi powiatowej, działki nr [...]. W ocenie odwołującego się, inwestycja powinna zostać przesunięta w stronę drogi powiatowej, działki nr [...]. W efekcie linia zabudowy ustalona została w sposób nieprawidłowy, w oparciu o niepełne informacje na temat zagospodarowania sąsiednich działek oraz z pominięciem nakazu, aby obowiązującą linię nowej zabudowy ustalić jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Końcowo wskazano, że w dniu 27 września 2024 r. do organu wpłynęło pismo odwołującego się o przedłużenie 7-dniowego terminu na wypowiedzenie się co do zebranego materiału. Decyzja wydana została 30 września 2024 r., a odpowiedzi na wniosek udzielono 1 października 2024 r., co oznacza, że przed wydaniem decyzji nie zapoznano się z wnioskiem strony. Także wyjaśnienie, że termin 7 dni był wystarczający jest zdawkowe, gdyż sam organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez 1,5 miesiąca zajmował się zbieraniem materiału dowodowego. W uzupełnieniu odwołania z 8 listopada 2024 r. odwołujący się zauważył, że obszar analizowany jest wielokątem, a zatem został wyznaczony niestandardowo, co nakłada na organ obowiązek uzasadnienia. Natomiast określenie, że obszar ten wyznaczono w odległości "nie mniej niż 84 m" oraz fakt, że wierzchołki obszaru leżą w różnych odległościach od granic działki, budzi wątpliwości co do rzetelności wyznaczenia, bowiem w niektórych miejscach zakres obszaru jest dwukrotnie większy, około 160 m, zasadą jest natomiast, aby ta odległość była równomierna. Analiza przeprowadzona w błędnym zakresie przyczyniła się następnie do wydania rozstrzygnięcia, które mogłoby być zupełnie inne, gdyby analiza została przeprowadzona w prawidłowym zakresie. Odwołujący się stanął też na stanowisku, że linia zabudowy powinna zostać wyznaczona zgodnie z usytuowaniem budynków znajdujących się naprzeciwko terenu inwestycji. Budynek na działce nr [...], który stał się podstawą wyznaczenia tej linii, zwrócony jest frontem w kierunku drogi wewnętrznej, a działka ta nie graniczy z drogą powiatową nr [...]. Ponownie też zarzucono błędne ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy zwracając uwagę na brak opisu metodologii, co rodzi podejrzenie, że dla poszczególnych działek uwzględniono także budynki niemieszkalne, które nie powinny być brane pod uwagę do wyliczania średniej dla zabudowy mieszkaniowej. Na skutek rozpoznania odwołania Kolegium - decyzją z 9 kwietnia 2025 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu stwierdzono, że niewystarczające jest określenie wskaźników i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu w wielkościach maksymalnych, w szczególności w sytuacji, gdy z wniosku wynika, iż dana wartość nie spełnia warunku dotyczącego średnich wartości ustalonych w obszarze analizowanym. W niniejszym przypadku we wniosku wskazano powierzchnię zabudowy 100 m2 – 150 m2, a jako teren inwestycji wskazano całą działkę nr [...], której powierzchnia wynosi 2550 m2.Wwskaźnik powierzchni planowanej zabudowy do powierzchni działki wynosi zatem 3,9 - 5,8. podczas gdy ustalony w obszarze analizowanym średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji wyniósł 10,14. Taki też wskaźnik, jako maksymalny, ustalono dla nowej inwestycji, chociaż wiadomym jest, że przy założeniu planowanej wielkości zabudowy, będzie on znacznie niższy od średniego wskaźnika; nie będzie zatem spełniał wymogu wynikającego z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Nie jest to prawidłowe wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji. Wskaźnik ten, co prawda, nie musi być bezwzględnie w tej samej wielkości co średni wskaźnik ustalony w obszarze analizowanym, jednak musi posiadać on wartość bardzo zbliżoną do wartości ustalonej w tym obszarze, a nadto ewentualne odstępstwo od średniej wartości musi zostać uzasadnione w sposób wyraźny i jednoznaczny zarówno w analizie jak i w decyzji. Uzasadnienie ewentualnego odstępstwa od wartości ustalonych w obszarze analizowanym dotyczy także innych wartości ustalanych dla nowej inwestycji. Dalej wskazano, że w analizie określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym nie jako średnią wartość ustaloną w tym obszarze, ale jako wartość zawierającą się w widełkach "od - do" dla każdego budynku i na tej podstawie ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej inwestycji. Jest to sprzeczne z wymogami § 7 ust. 1 rozporządzenia, który nakazuje ustalić wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej albo jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej na działkach sąsiednich albo jako średnią ustaloną w obszarze analizowanym i zgodnie z tak ustaloną wartością ustalić wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy. Decyzja nie spełnia ponadto, wynikających z dyspozycji art.53 ust.4 u.p.z.p. wymogów w zakresie uzgodnienia z właściwymi organami. Uprzednio dokonane przez organ uzgodnienia utraciły swoją ważność wraz z uchyleniem decyzji, która tym uzgodnieniom podlegała. W toku powtórzonego postępowania organ obowiązany był dopełnić wszystkich czynności, które są wymagane dla wydania nowej decyzji, w tym dokonać ponownych uzgodnień z właściwymi organami. W związku z tym, ponownie rozpatrując sprawę organ obowiązany będzie przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym obszarze, ustalając wskaźniki i parametry zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, dokonać ustalenia, czy zamierzona inwestycja spełnia warunki w zakresie ustalonych w obszarze analizowanym parametrów i wskaźników, ewentualnie wezwać inwestora do złożenia oświadczenia, czy podtrzymuje swój wniosek, jeżeli parametry i wskaźniki ustalone w obszarze analizowanym znacznie różniłyby się od wartości określonych we wniosku, dokonać uzgodnienia decyzji z właściwymi organami i na podstawie dokonanych ustaleń wydać stosowną decyzję. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że chociaż organ posłużył się określeniem "szerokość działki" zamiast "szerokość frontu" terenu inwestycji, to z mapy załączonej do akt sprawy wynika, iż działka nr [...] ma formę prostokąta o równej szerokości boków i bokiem o szerokości 28 m przylega do drogi publicznej, zatem bok ten należy uznać za front terenu inwestycji, w związku z czym obszar analizowany należało wyznaczyć w odległości 84 m wokół terenu inwestycji, jak uczynił to organ. Nie jest też niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego w formie innej niż okrąg, ponieważ obowiązujące przepisy nie określają, jaką formę geometryczną ma mieć obszar analizowany. Linię zabudowy wyznacza się w odniesieniu do pasa drogowego, przy którym usytuowany jest teren inwestycji, nie zaś w odniesieniu do innej drogi. Teren inwestycji zlokalizowany jest przy drodze powiatowej - dz.nr [...] i to w nawiązaniu do zabudowy usytuowanej przy tej drodze należy ustalić linię zabudowy dla nowej inwestycji. Z analizy wynika, iż na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji wzdłuż drogi powiatowej budynki posadowione są w odległości 62 m – 64 m oraz 69 m od granicy działki z pasem drogowym; tworzą zatem uskok i tym samym należało ustalić linię zabudowy w odległości 69 m według usytuowania budynku najdalej zlokalizowanego od pasa drogowego, tj. budynku zlokalizowanego na dz. nr [...], pośrednio poprzez drogę wewnętrzną położonego przy drodze powiatowej. W kwestii dotyczącej infrastruktury technicznej Kolegium wyjaśniło, iż to dysponenci sieci tej infrastruktury decydują, czy jest ona wystarczająca dla planowanego przedsięwzięcia, udzielając stosownego zapewnienia. Strona do wniosku załączyła stosowne zapewnienia. Natomiast przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym pod uwagę należy wziąć całą zabudowę znajdującą się na terenie danej działki, czego organ przeprowadzający analizę nie musi wyjaśniać. Ewentualnego wyjaśnienia (co do przyczyny) wymagałoby, gdyby organ nie uwzględnił powierzchni części zabudowy usytuowanej na danej działce. Kolegium ponadto wyjaśniło, iż nie jest organem właściwym o rozpatrzenia zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art.10 § 1 k.p.a. Organem właściwym do rozpatrzenia skargi na działalność wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, stosownie do art.229 pkt 3 k.p.a., jest rada gminy. W sprzeciwie od decyzji kasatoryjnej Ż. K. i J. K. zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Wójta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. błędne zastosowanie § 5 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w zw. z art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a. Ponadto uchylenie decyzji nastąpiło wskutek naruszenia normy art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., albowiem odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie posiadający statusu strony, który nie powinien być dopuszczony do udziału w postępowaniu w tymże charakterze. Wobec tego wnoszący sprzeciw domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podano, że M. H. jest jedynie zameldowany w jednym z sąsiednich budynków i osoba ta została niezgodnie z art. 28 k.p.a. uznana za stronę postępowania. Trudno bowiem wskazać, jaki interes prawny ma osoba będąca w istocie jedynie zameldowana w sąsiednim budynku. Ma ona jedynie interes osobisty, natomiast sądy administracyjne w ostatnich latach ograniczają krąg podmiotów mogących być uznanymi za stronę. Dalej stwierdzono, że w decyzji błędne powołano się na § 8 rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem geometria dachu nie była przedmiotem spornym, czy też w jakiś sposób Kolegium nie stwierdziło nieprawidłowości warunków zabudowy w tym zakresie. Ponadto Kolegium powołało się na przepisy § 5 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia, podczas, gdy bardziej prawidłowym byłoby w tej sytuacji zastosowanie analogicznie § 5 ust. 2 i § 7 ust. 3, albowiem działka inwestorów jest znacznie większa od sąsiednich działek, co sprawia, że ich budynek ma proporcje mniejsze w stosunku do działki, pomimo, iż jego gabaryty nie odbiegają od gabarytów sąsiednich budynków. Gdyby trzymać się proporcji: gabaryty budynku do powierzchni działki, wówczas ich dom wyróżniał by się mocno "in plus" rozmiarem, co byłoby sprzeczne z celem przepisów odnośnie warunków zabudowy. Nawet jak wynika z samej treści owego uzasadnienia budynek swoimi gabarytami nie odbiega od sąsiednich budynków. Przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia nie wymagają zaś stawiania budynków "pod sznurek". Zdaniem wnoszących sprzeciw, organ powinien więc był wydać ogólne warunki zabudowy i dopiero w toku procesu pozwolenia na budowę doprecyzowywać, nie zaś z góry ustalać bardzo szczegółowe warunki. Warunki zabudowy są ustalane w miarę precyzyjnie, ale jednocześnie winny pozostawiać inwestorowi pewną swobodę. Takie stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, Sąd oddal sprzeciw. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym - co do zasady - nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten z kolei stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej - oprócz wskazania w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji a orzeczeniem tego organu. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Organ powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, tj. wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że mogły kształtować lub współkształtować treść kwestionowanej w sprawie za pomocą odwołania decyzji. Dopiero stwierdzenie, że to naruszenie organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy daje możliwość wskazania, czy ten wpływ był istotny, czy też nie. Jeśli nie był istotny, to organ odwoławczy dysponuje narzędziem, w jakie wyposaża go art. 136 k.p.a. - w postaci uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi który wydał decyzję. Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie stosowania art. 138 § 2 k.p.a. i umożliwia wydanie rozstrzygnięcia bez konieczności ponownego kierowania sprawy do organu I instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się też, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, lecz tylko na tyle i w takim zakresie, w jakim ocena ta będzie uzasadniona i odniesiona do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z faktu, że nie sposób dokonać kontroli sprzeciwu według kryteriów z art. 64e p.p.s.a., nie oceniając wprzód kasatoryjnego rozstrzygnięcia także w świetle wywiązana się przez organ wyższej instancji z powinności z art. 138 § 2a k.p.a. Oznacza to, że poprawna interpretacja przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jest koniecznym warunkiem bezbłędnego określenia prawotwórczych okoliczności właściwych dla sprawy, z kolei których wyjaśnienie - według kryteriów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., warunkuje zasadne rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty, a zaniechania w tym zakresie (przynajmniej w znacznej części) uzasadniają rozstrzygnięcie po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Takie jest też stanowisko NSA, który w swych wyrokach stwierdzał, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (zob. m.in. wyroki z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17; por też wyroki NSA z: 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzecznia.nsa.gov.pl, CBOSA). Istotą zarzutów stawianych przez Kolegium decyzji organu I instancji w tej sprawie, które miały uzasadniać zastosowanie trybu kasatoryjnego, jest błędne (wyłącznie maksymalne) ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, który dodatkowo przekracza wartości wnioskowane przez inwestora; ustalenie wskaźnika wysokości górnej elewacji frontowej w obszarze w odniesieniu dla każdego budynku w widełkach "od-do", nie zaś jako przedłużenie tych krawędzi na działkach sąsiednich albo jako średnia w obszarze analizowanym; brak ponownych uzgodnień projektu decyzji z właściwymi organami po uchyleniu poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy. Oceniając ww. okoliczności w kontekście zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd doszedł do wniosku, że w tej sprawie konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania w znacznym zakresie dotyczącym istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii. Ponadto, Sąd z urzędu dostrzegł inną nieprawidłowość postępowania przed organem I instancji, która również uzasadniałaby uchylenie decyzji Wójta i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Na wstępie należy zauważyć, że kontrolowana decyzja wydana została w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, które to postępowanie uregulowano w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zmiana w zagospodarowaniu terenu uzależniona jest od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powyższy przepis u.p.z.p. wskazuje zaś kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego, których spełnienie bada organ w toku postępowania. Należy też wskazać, że narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną. Sporządzenie takiej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy architektoniczno-urbanistycznej jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (zob. m.in. wyrok NSA z 7 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2211/21, CBOSA). Ustalając parametry i wskaźniki dla nowej zabudowy organ powinien mieć na względzie średnie ich wartości ustalone w obszarze analizowanym i w odniesieniu do tak ustalonych parametrów dokonać ustalenia tych wartości dla nowej zabudowy, co wynika z przepisów § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie". W przepisach § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszczono możliwość odstąpienia od tych wartości, pod tym jednak warunkiem, że musi to wynikać z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zaś w samej analizie odstępstwa te powinny zostać uzasadnione w sposób jasny i nie budzący wątpliwości co do ich zasadności. Podkreślenia też wymaga, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, co oznacza, że to strona określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania. To treść wniosku determinuje zakres obowiązków spoczywających na organie właściwym w sprawie. Powyższa okoliczność powinna być również uwzględniona przez orzekający organ, bowiem parametry planowanej zabudowy powinny zostać ustalone nie tylko zgodnie z wytycznymi rozporządzenia, ale także zgodnie z wnioskiem. Organ nie może więc orzec ponad to, czego żąda wnioskodawca, wyłącznie zgodnie z wartościami uśrednionymi z obszaru analizowanego danego parametru, bowiem jego rolą jest ustalenie, czy inwestycja w kształcie zaproponowanym przez inwestora jest możliwa na danym terenie, wpisuje się w zastany ład przestrzenny. Przekroczenie tego uprawnienia orzeczniczego należy uznać zaś za istotne naruszenie, które może uzasadniać uchylenie wydanej decyzji określającej parametry odbiegające znacznie od parametrów przedstawionych przez inwestora. W niniejszej sprawie wnioskodawca zaplanował budowę wolnostojącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego o jednym lokalu mieszkalnym, wskazując we wniosku, że budynek ten będzie miał powierzchnię zabudowy minimalną 100 m2, a maksymalną 150 m2. Mając na uwadze, że powierzchnia działki inwestycyjnej wynosi 2550 m2, taka zabudowa daje wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu od 3,9 do 5,9. Tymczasem, jak słusznie zauważyło Kolegium, w decyzji I-instancyjnej ustalono ten wskaźnik na poziomie "do 10,14", zgodnie ze średnim wskaźnikiem w obszarze analizowanym, co daje możliwość zabudowy aż do 258,57 m2. Tak więc, o ile omawiany wskaźnik został ustalony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to jednocześnie organ orzekł ponad żądanie wniosku strony. Co więcej, wskaźnik ten ustalono jedynie w wartości maksymalnej, co stoi w sprzeczności z funkcją określenia warunków zabudowy polegającą na zachowaniu ładu przestrzennego na określonym obszarze. Praktyka orzecznicza dopuszcza bowiem wyznaczanie parametrów zabudowy w tzw. "widełkach" pomiędzy krańcowymi wysokościami spośród występujących, a więc poprzez określenie wartości minimalnej oraz maksymalnej, nie zaś tylko jednego krańca widełek. Ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki wyłącznie w wartości maksymalnej, i to znacznie przekraczającej sam wniosek i założenia inwestora, pozostawia mu zbyt dużą swobodę w kształtowaniu nowej zabudowy, co może doprowadzić do naruszenia ładu przestrzennego. Wprawdzie w analizie funkcji uzasadniono, że przyjęcie wskaźnika zgodnego z maksymalnym żądaniem wniosku (150 m2), tj. 5,9, będzie mniejsze niż średni wskaźnik powierzchni zabudowy na terenie objętym analizą, to jednak nie dostrzeżono możliwości, jakie daje zapis § 5 ust. 2 rozporządzenia. Dopuszcza on wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Natomiast z danych ujawnionych w analizie wynika, że zabudowa mieszkalna jednorodzinna na działce nr [...] ma wskaźnik 4,3, co umożliwiałoby zastosowanie reguły § 5 ust. 2 rozporządzenia i wyznaczenie przedmiotowego wskaźnika tak, jak wnioskował inwestor. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że pełna ocena w tym zakresie nie jest możliwa, bowiem w analizie urbanista podał wyłącznie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, bez podania powierzchni działek i powierzchni budynków na nich posadowionych, co uniemożliwia kontrolę tego, czy w podanych wskaźnikach uwzględniono wszystkie budynki na działkach. Z załącznika graficznego do analizy wynika bowiem, że na niektórych działkach znajduje się kilka budynków. Podanie pełnych danych w tym zakresie ma zaś istotne znaczenie dla sprawy, bowiem na podstawie wskaźników wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni terenu zabudowy zastanej w obszarze analizowanym wyznacza się średni wskaźnik, a w jego oparciu (lub zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia) organ określa ten wskaźnik dla nowej zabudowy. Zatem, bez kompletności analizy w omawianym zakresie nie jest możliwe zbadanie, czy prawidłowo ustalono średni wskaźnik w obszarze, a także, czy możliwe jest ustalenie tego wskaźnika zgodnie z którąś z wartości występujących w obszarze, a odpowiadającą wnioskowi inwestora. Sąd dostrzegł również, że w analizie nie uwzględniono działki nr [...], przez którą przebiega linia wyznaczająca obszar analizowany. Działka ta wprawdzie tylko częściowo znajduje się w obszarze analizowanym, lecz w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że w przypadku, gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie urbanistycznej należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym (por. wyroki NSA z 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2726/15; z 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2359/18, CBOSA). Wobec tego również zabudowa na działce nr [...] powinna zostać uwzględniona przy ustalaniu parametrów w obszarze analizowanym, na podstawie których wyznaczane są wskaźniki nowej zabudowy, tym bardziej, że na samym załączniku graficznym do analizy urbanista oznaczył tę działkę symbolem "MN", a więc zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Powyższe oznacza po pierwsze, że urbanista miał wiedzę o tej działce i zabudowie na niej, a po drugie, że jest to zabudowa o funkcji tożsamej z planowaną, zatem tym bardziej jej uwzględnienie ma istotne znaczenie dla sprawy. Niewątpliwe jest natomiast, że powyższego uchybienia nie mógł konwalidować organ odwoławczy, bowiem wymaga to, po pierwsze, uzyskania danych o powierzchni działki nr [...] i powierzchni znajdującej się na niej zabudowy, które to dane pozyskuje urbanista. Następnie konieczna jest zmiana analizy - poprzez uwzględnienie tej działki przy ustalaniu wskaźników opisanych w § 5- § 7 rozporządzenia. Dodatkowo należy zauważyć, że kwestia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy wymaga dalszej, pogłębione analizy organu, bowiem w obszarze znajduje się zabudowa MW (wielorodzinna) na działce nr [...], której wskaźnik zabudowy wynosi 23,4, co wpływa niewątpliwie na podwyższenie średniego wskaźnika w obszarze. Sąd zgadza się również z zarzutem decyzji kasatoryjnej, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji nie dokonywał uzgodnień, o których mowa w art. 51 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., mimo że w ponownym postępowaniu doszło do zmiany wniosku w zakresie wysokości kalenicy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W tym zakresie Sąd zgadza się z poglądem, że uzgodnieniu w trybie art. 53 ust. 4 w zw. art. 64 ust. 1 u.p.z.p. podlega projekt decyzji w kształcie, w jakim ma ona zostać wydana. Nieprawidłowe jest zatem dokonanie uzgodnień wyłącznie w odniesieniu do projektu decyzji, który następnie podlegał zmianom wynikającym np. z faktu zmiany bądź uszczegółowienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ocena, czy wprowadzone zmiany mają wpływ na dokonane wcześniej uzgodnienia, należy do organu uzgadniającego, jako posiadającego niezbędną wiedzę do wypowiedzenia się w uzgadnianym zakresie. Tym samym wydanie decyzji bez przeprowadzenia ponownych konsultacji w sytuacji, w której projekt planowanej inwestycji uległ zmianom bądź uszczegółowieniu należy uznać za istotne uchybienie skutkujące wadliwością tak wydanej decyzji (zob. wyrok NSA z 24 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1865/19, CBOSA). Nie ulega też wątpliwości, że dokonanie takich uzgodnień powinno zostać przeprowadzone na etapie postępowania I-instancyjnego, bowiem organ odwoławczy bada również to, czy decyzja o warunkach zabudowy uwzględniła ewentualne wytyczne uzgodnień. Wobec tego należało zgodzić się, że brak przeprowadzenia uzgodnień nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy, zawierającego ustalenia odmienne od wcześniej uzgadnianego projektu, stanowił przesłankę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium nie dostrzegło również, a zdaniem Sądu ma to istotne znaczenie dla sprawy, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób naruszający regułę art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że obszar analizowany wyznacza się w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak niemniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m. Zatem zasadą jest wyznaczenie obszaru, jako trzykrotności szerokości frontu terenu z zachowaniem minimalnego obszaru 50 m (jeżeli trzykrotna szerokość frontu terenu byłaby mniejsza niż 50 m) i maksymalnego 200 m (gdyby trzykrotna szerokość frontu terenu byłaby większa niż 200 m). Tymczasem, w niniejszej sprawie szerokość frontu terenu ustalono na 28 m, zatem trzykrotność tej wartości daje obszar analizowany w odległości 84 m, zaś urbanista wyznaczył obszar analizowany jako "nie mniej niż 84 m". Z załącznika graficznego wynika, że od strony wschodniej działki (granica oznaczona literami A-B) obszar przekracza odległość 84 m od tych granic, aż do drogi wojewódzkiej nr [...]. Takie powiększenie obszaru spowodowało z jednej strony objęcie nim całości działek nr [...] i [...], przez które przebiegała granica 84 m, co jak wyjaśniono było zasadne, a z drugiej skutkowało włączeniem działki nr [...]. Z mapy nie wynika przy tym, jaki rodzaj zabudowy znajduje się na działce nr [...], natomiast w części tekstowej odnoszącej się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu wskazano, że znajduje się tam "dom 2-kondygnacyjny". Uwzględnienie zaś działki w wyniku poszerzenia obszaru analizowanego miało niewątpliwie wpływ na ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy. W związku z tym, że powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego, uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 17 września 2025 r., sygn. akt II OSK 2288/24, CBOSA), czego w tej sprawie zabrakło. Jednocześnie takiego uzasadnienia nie mógł uzupełnić organ odwoławczy, szczególnie, że w konkretnym wypadku należało również dokonać zmian w części graficznej analizy poprzez oznaczenie rodzaju zabudowy na dodatkowo uwzględnionej działce nr [...]. Jednocześnie Sąd uznał, że podstawą do wydania decyzji kasatoryjnej nie mogło być stwierdzenie przez Kolegium, że błędnie ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Kolegium zarzuciło, że wysokość tę ustalono jako wartość zawierającą się w widełkach "od –do" dla każdego budynku w obszarze i na tej podstawie ustalono wysokość dla inwestycji, gdy tymczasem wysokość górnej elewacji frontowej należy wyznaczyć jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich albo jako średnią w obszarze. Z analizy funkcji wynika, że tylko na jednej działce sąsiedniej znajduje się zabudowa – na działce nr [...], gdzie wysokość ustalono na "około 6 m". Inwestor wnioskował natomiast o wysokość od 7,5 m do 9 m. Przy czym, z danych analizy wynika, że zabudowa na działce nr [...] posiada dach płaski, zaś inwestor planuje dach o kącie nachylenia połaci 40°-45°, zatem zasadne było w tym wypadku zastosowanie wyjątku z § 7 ust. 4 rozporządzenia, tj. wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Z przedmiotowej analizy wynikało zaś, że budynki o dachach z kątami nachylenia połaci 40°-45° osiągają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej minimalnie 7,5 m a maksymalnie 9 m. Tym samym nie sposób było zarzucać organowi I instancji, że ustalenie dla przedmiotowej inwestycji parametru górnej krawędzi elewacji frontowej naruszyło § 7 ust. 1 rozporządzenia. Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że co do zasady, dostrzeżone przez Kolegium uchybienia organu I instancji uzasadniały zastosowanie trybu kasatoryjnego. Jak bowiem wskazano, decyzja Wójta została wydana bez uzgodnienia z właściwymi organami, mimo że w toku ponownie prowadzonego postępowania doszło do zmian w projekcie decyzji. Ponadto ani w analizie, ani w akceptującej jej wyniki decyzji I instancji nie uzasadniono wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki wyłącznie w zakresie maksymalnym i to dającym inwestorowi prawo do zabudowy w większym wymiarze, niż wnioskował. Wyjście poza wniosek inicjujący postępowanie oraz brak określenia wartości minimalnej widełek parametru stanowi o tym, że decyzja Wójta naruszała prawo. Dodatkowo również Sąd dostrzegł naruszenia w zakresie wyznaczania obszaru analizowanego, poprzez jego powiększenie i nieuzasadnienie takiego działania, co doprowadziło do uwzględnienia zabudowy, która znajduje się poza obszarem obejmującym trzykrotność szerokości frontu działki oraz nieuwzględnienie w wyliczeniach poszczególnych wskaźników zabudowy na działce nr [...] o typie MN, która z kolei znajdowała się w "podstawowym" obszarze analizowanym. Takie uchybienia również nie mogły zostać naprawione w dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym organu odwoławczego, a wymagały przeprowadzenia analizy funkcji od nowa, począwszy od wyznaczenia obszaru analizowanego. To z kolei wymaga przygotowania nowego projektu decyzji, który podlegać winien uzgodnieniom. Taki zakres działań nie mieści się natomiast w kompetencjach organu odwoławczego określonych w art. 136 k.p.a. i godziłby w sformułowaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.). Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium, co do zasady była prawidłowa, choć - jak wskazano, kwestia wskaźnika górnej wysokości elewacji frontowej nie mogła stanowić podstawy kasatoryjnej. W związku z tym zarzuty sprzeciwu należało uznać za niezasadne. Analizując zarzuty sprzeciwu, należy dodatkowo wyjaśnić, że Kolegium nie zakwestionowało możliwości ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w widełkach, co dawać będzie inwestorowi pewną swobodę, lecz zauważyło, że taka swoboda musi mieć pewne ramy, a więc powinna obejmować zarówno wartości maksymalne, jak i minimalne. Z kolei odwoływanie się do przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest niezrozumiałe, bowiem w tej sprawie organ nie procedował w tym trybie, który zmierza do wstrzymania użytkowania terenu albo przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, gdy doszło do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Odnośnie zaś zarzutu uznania za stronę tego postępowania M. H. i rozpoznania jego odwołania, które doprowadziło do wydania decyzji kasatoryjnej należy wskazać, że z materiału zgromadzonego w sprawie (rejestr gruntów) wynika, że M. H. jest współwłaścicielem działki nr [...], tj. działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Organ zatem był uprawniony do uwzględnienia tej osoby, jako strony, a także do rozpoznania jego odwołania. Organy nie procedowały także na podstawie wskazywanych w sprzeciwie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ stosowały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako niezasadny. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.