II SA/Gd 519/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Wojciech Wycichowski (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. L. i S. L. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 13 maja 2025 r., nr WOP.7721.9.2022.MK w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 19 listopada 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", nakazał J. L. i S. L. (dalej: "Skarżący") rozbiórkę budynku - domku holenderskiego o konstrukcji stalowej, trwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 3,10 m x 10,30 m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] (w części działki oznaczonej literą "[...]" na mapie stanowiącej załącznik do decyzji) położonej w O., gmina W. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że na podstawie zebranych materiałów dowodowych ustalił, iż w 2014 r. J. L. i S. L. posadowili bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] (w części działki oznaczonej literą "[...]" na mapie stanowiącej załącznik do decyzji) w O. budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania. Zdaniem PINB skoro ww. budynek jest zlokalizowany na ww. działce od 2014 r. i oparł się czynnikom zewnętrznym, to należy uznać, że jest on trwale związany z gruntem. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ pierwszej instancji podniósł, że w kwestii związania z gruntem obiektu budowlanego nie ma znaczenia rodzaj zakotwienia fundamentów w gruncie i ich głębokość posadowienia, tylko fakt jego stabilności i oparcie się czynnikom zewnętrznym mogącym zniszczyć jego konstrukcję. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia budynku na tyle trwale, aby zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. A zatem, o trwałości połączenia budynku z gruntem decyduje konstrukcja techniczna budynku, posadowiona na gruncie na tyle trwale w sensie fizycznym, że pozwala na pobyt ludzi i opiera się czynnikom np. atmosferycznym. PINB wskazał następnie, że postępowanie jest prowadzone w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego, z uwagi na to, iż przedmiotem sprawy jest budynek trwale związany z gruntem pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy poniżej 35 m2, a w myśl obowiązujących przepisów ww. ustawy na jego realizację było i jest wymagane zgłoszenie. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że działka nr [...] jest zlokalizowana na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") przyjęty uchwałą nr XLV/515/2006 Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 13 września 2006 r. Zgodnie z tym planem ww. działka leży na obszarze oznaczonym symbolem [...] - teren trwałych użytków zielonych, na którym ustalono 100 % powierzchni biologicznie czynnej, co oznacza, że teren tej działki nie jest przeznaczony pod jakąkolwiek zabudowę. W wyniku odwołania wniesionego od ww. decyzji przez J. L. i S. L. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z 13 maja 2025 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu PWINB opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że w toku postępowania odwoławczego zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowych oględzin w celu wykonania szczegółowego opisu obiektu i sposobu jego posadowienia na gruncie z opisaną dokumentacją fotograficzną oraz ustalenia, czy obiekt posiada wewnętrzne instalacje. PWINB podał, że 14 września 2022 r. inspektorzy PINB przeprowadzili oględziny działki nr [...], podczas których ustalili, że na jej części (oznaczonej literą "B" na załączniku graficznym do protokołu), będącej własnością J. L. i S. L., znajduje się pełniący funkcję rekreacji indywidualnej budynek - parterowy domek holenderski o konstrukcji stalowej, obłożony sidingiem, posadowiony na luźno ułożonych (bez zaprawy klejowej) bloczkach betonowych ustawionych na gruncie rodzimym, o wymiarach 3,10 m x 10,30 m. Budynek posiada instalację elektroenergetyczną zasilaną z paneli fotowoltaicznych umieszczonych na dachu. Podczas oględzin nie udało się ustalić, czy budynek posiada instalację wodno-kanalizacyjną z uwagi na nieobecność prawidłowo zawiadomionych właścicieli działki bądź ich pełnomocnika. W protokole odnotowano, że na ww. części działki znajdowała się również wiata o wymiarach 8,00 m x 4,20 m o konstrukcji drewnianej, nie połączona konstrukcyjnie z domkiem holenderskim, której elementy konstrukcyjne są zakotwione do ułożonej kostki brukowej. Przechodząc do kwalifikacji przedmiotowego obiektu organ odwoławczy odwołał się do treści art. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego uznając go za budynek, albowiem jest on trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Odwołując się do judykatury PWINB podniósł, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Organ odwoławczy zaznaczył, że nie ma znaczenia rodzaj zastosowanego fundamentu (wylewany, murowany, bloczki betonowe), trwałe związanie z gruntem to po prostu posadowienie obiektu stabilnie tak, że opiera się warunkom zewnętrznym. PWINB wyjaśnił, że fundament może być wykonany z różnych materiałów, technologie budowlane umożliwiają zaś stosowanie alternatywnych rozwiązań konstrukcyjnych, które pełnią równoważne funkcje. Fundamentem są więc też fundamenty punktowe pozwalające na swobodne oparcie obiektu na cegłach, kamieniach, kostkach lub bloczkach betonowych. Istotna jest trwałość, stabilność całej konstrukcji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przedmiotowy obiekt budowlany jest posadowiony na fundamentach punktowych - bloczkach betonowych ułożonych na gruncie, które zapewniają trwałość i stabilność całej konstrukcji. Zatem obiekt ten spełnia definicję budynku z art. 3 pkt 2 Prawa budowalnego - jest trwale związany z gruntem, posiada ściany, dach i fundamenty. Odwołując się do treści przepisów art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 2a i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego PWINB podniósł, że budowa przedmiotowego budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o powierzchni zabudowy 31,93 m2, wymagała dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, zaś brak tego zgłoszenia obligował organ nadzoru budowlanego do zastosowania procedury z art. 49b Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zaznaczył, że organ nadzoru budowlanego może odstąpić od wydania postanowienia w trybie art. 49b ust. 2 ww. ustawy, jeżeli samowolna budowa jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W powyższym zakresie PWINB wskazał, że działka, na której znajduje się przedmiot postępowania jest zlokalizowana na terenie, dla którego obowiązują ustalenia m.p.z.p. oznaczonego symbolem [...] dla obrębu O., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Władysławowa nr XLV/515/2006 z dnia 13 września 2006 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka wchodzi w skład terenu oznaczonego symbolem: [...] - teren trwałych użytków zielonych. Zgodnie z kartą terenu obowiązującą dla tej działki, dla tego obszaru ustala się 100 % powierzchni biologicznie czynnej oraz zakaz zabudowy. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podniósł, że niecelowe było prowadzenie postępowania legalizacyjnego (wydanie postanowienia), ponieważ m.p.z.p. nie przewiduje żadnych odstępstw w tym zakresie. Z tego powodu za prawidłowe uznano postępowanie PINB, który od razu wydał decyzję nakazującą rozbiórkę. W skardze na decyzję organu odwoławczego J.L. i S. L., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucili jej naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1. art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z przepisów wynika, że nie wymaga pozwolenia na budowę budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2; 2. art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy obiekty na działce nr [...] spełniają wszelkie kryteria wyrażone w tym przepisie; 3. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego polegające na zaliczeniu obiektu do kategorii domku letniskowego, podczas gdy obiekt nie jest trwale związany z gruntem, nie został na gruncie wybudowany czy wzniesiony, a brak jakichkolwiek fundamentów świadczy o tym, że jest to obiekt ruchomy i nie może być uznany ani za obiekt budowlany, ani też obiekt budowlany o charakterze tymczasowym; 4. art. 3 pkt 5 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego polegające na zaliczeniu obiektu do kategorii domku letniskowego, podczas gdy jest to przyczepa kempingowa, stojąca aktualnie częściowo na kołach; 5. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego - obiekt nie jest trwale związany z gruntem, nie został na gruncie wybudowany czy wzniesiony, a brak jakichkolwiek fundamentów świadczy o tym, że jest to obiekt ruchomy i nie może być uznany ani za obiekt budowlany, ani też obiekt budowlany o charakterze tymczasowym. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", polegające na wydaniu decyzji na niekorzyść odwołującego i art. 15 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji po dokonaniu własnych ustaleń opartych na zebraniu materiału dowodowego, czym pozbawiono Skarżących możliwości poddania tej decyzji kontroli instancyjnej; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, tj. niezweryfikowaniu przez organ właściciela działki i powiadomienie go o wszczętym postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego; 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, tj. niezweryfikowaniu okoliczności kwestionowanej przez Skarżących, a polegającą na poczynieniu ustaleń, czy w gminie prowadzone są prace zmierzające do zmiany uchwalonego m.p.z.p. i oparciu się wyłącznie na stanowisku organu pierwszej instancji, pomimo że Skarżący wskazywali, że prace takie są prowadzone, a są one warunkiem sine qua non dla wszczęcia procedury legalizacji w przedmiotowej sprawie; 4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, tj. brak określenia sposobu związania z gruntem obiektów będących przedmiotem decyzji; 5. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wskazania, na podstawie jakiego dokumentu naniesiony został podział literowy działek i czy zostało to wykonane w sposób prawidłowy; 6. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji sprzecznej ze zgromadzonym materiałem dowodowym z naruszeniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli; 7. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na braku wyjaśnienia przez organ, czy Rada Miejska W. przystąpiła do zmiany studium oraz m.p.z.p.; 8. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w przedmiocie postępowania dotyczącego sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. na podstawie uchwały Rady Miejskiej W. nr XVIII/209/2016 z dnia 27 stycznia 2016 r. i tym samym m.p.z.p. m.in. dla należącej do Skarżących działki położonej w obrębie ewidencyjnym O. gmina W. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, względnie zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., oraz zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że obiekt, którego dotyczy postępowanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2. Zdaniem Skarżących organ niesłusznie zaliczył obiekt do kategorii domku letniskowego, podczas gdy obiekt nie jest trwale związany z gruntem, nie został na gruncie wybudowany czy wzniesiony, a brak jakichkolwiek fundamentów świadczy o tym, że jest to obiekt ruchomy i nie może być uznany ani za obiekt budowlany, ani też obiekt budowlany o charakterze tymczasowym. Zarzucono, że organ odwoławczy orzekł na niekorzyść strony skarżącej, gdyż na skutek złożonego odwołania wydał decyzję w rzeczywistości pogarszającą jej sytuację w postępowaniu. PINB ograniczył się jedynie do wskazania, że przedmiotowy obiekt jest nietrwale związany z gruntem i nie ustalił dokładnego sposobu posadowienia go w gruncie. Natomiast PWINB ustalił, że budynek jest trwale związany z gruntem. W konsekwencji swoim działaniem organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania. Ustalenia dokonane przez PWINB, a przede wszystkim zgromadzony przez ten organ dodatkowy materiał dowodowy, są domeną organu pierwszej instancji i powinny być dokonane przez ten właśnie organ. To z kolei powinno zostać poddane ocenie organu drugiej instancji. Skarżący podnieśli, że sposób prowadzenia postępowania, w szczególności brak zlecenia dokonania określonych czynności dowodowych, a następnie wydanie decyzji na podstawie zgromadzonego materiału w istocie pozbawiło ich prawa żądania kontroli instancyjnej. Zdaniem Skarżących organ odwoławczy w sposób niedopuszczalny i zbyt daleko idący ingerował w postępowanie dowodowe, czym w sposób nieuzasadniony przejął dużą część uprawnień i obowiązków przynależnych organowi pierwszej instancji. Tym samym, PWINB rozstrzygnął merytorycznie i to jedynie na podstawie ustaleń i przesłanek dokonanych w postępowaniu odwoławczym, które w ogóle nie były przedmiotem ustaleń i rozważań PINB. Tak więc doszło do naruszenia art. 139 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy w ogóle nie rozpatrywał tego, czy decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo lub interes społeczny w rozumieniu art. 139 k.p.a. W dalszej części wskazano, że zgodnie z ustaleniami obecnie obowiązującego m.p.z.p. przeznaczenie działki nr [...] określono jako "Tereny trwałych użytków zielonych" - jednostka urbanistyczna oznaczona symbolem [...]. Skarżący podkreślili, że obecne przeznaczenie ww. działki oraz innych działek, określonych w m.p.z.p., w żaden sposób nie uwzględnia rzeczywistego stanu rzeczy. W związku z tym Rada Miejska W. uchwałą z 27 stycznia 2016 r. przystąpiła do sporządzenia nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. w tym terenu działki nr [...]. Obecnie trwają prace nad studium. Wobec tego Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na braku zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w przedmiocie postępowania dotyczącego sporządzenia studium. Zdaniem Skarżących podjęcie przez Radę Miejską W. uchwały z 27 stycznia 2016 r. w sprawie sporządzania zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. jest niewątpliwie zagadnieniem wstępnym, które pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z przedmiotowym postępowaniem w sprawie legalności budowy i usytuowania budynku, co ma wpływ na wynik niniejszego postępowania. Podkreślono przy tym, że obowiązywanie m.p.z.p. z 2006 r. nie stanowi negatywnej przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Istnienie bowiem w obrocie prawnym dwóch uchwał dotyczących zmiany planu miejscowego wskazuje, że wejdzie w życie nowy m.p.z.p., którego treść wpłynie na prawa i obowiązki Skarżących oraz przebieg postępowania legalizacyjnego. Budynek Skarżących położony jest na terenie objętym zmianą planu miejscowego. PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 13 maja 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 19 listopada 2021 r. nakazującą J. L. i S.L. rozbiórkę budynku - domku holenderskiego o konstrukcji stalowej, trwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 3,10 m x 10,30 m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] (w części działki oznaczonej literą "[...]" na mapie stanowiącej załącznik do decyzji) położonej w O., gmina W. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r., poz. 524), w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), ze względu na art. 25 tej ustawy, który nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej noweli. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte 10 lipca 2018 r. Zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W ustępie 2 ww. artykułu postanowiono, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że jeżeli według wstępnej oceny organu nadzoru budowlanego nielegalna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, organ wydaje postanowienie na podstawie art. 49b ust. 2, w którym: wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, gdy budowa nie została zakończona, i nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów (tak: A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 49(b), wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 207/11, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mówiąc o zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy mieć na uwadze ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r., poz. 538), a w szczególności zgodność ta musi wynikać z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo - w przypadku braku takiego planu dla terenu, na którym jest zlokalizowany obiekt budowlany - z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Orzekające w sprawie organy słusznie zwróciły uwagę, że działka nr [...] jest położona na obszarze obowiązywania planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Władysławowa nr XLV/515/2006 z dnia 13 września 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2007 r. Nr 60, poz. 883). Zgodnie z ustaleniami planu ww. działka leży na obszarze oznaczonym symbolem [...] ("teren trwałych użytków zielonych"), na którym ustalono 100 % powierzchni biologicznej czynnej (§ 10, karta terenu nr 1.5. pkt 8). Sąd podziela stanowisko PWINB uznające za niecelowe prowadzenie postępowania legalizacyjnego w sytuacji, gdy analizowana zabudowa pozostaje w jednoznacznej sprzeczności z ww. przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na wynikającą z ww. planu konieczność zachowania 100 % powierzchni biologicznie czynnej (czyli zakaz wszelkiej zabudowy) nie jest możliwe jej zalegalizowanie, co wynika z powołanego wyżej art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Bezsporne jest przy tym, co w toku postępowania organy ustaliły, że posadowienie w 2014 r. obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania nie zostało poprzedzone zgłoszeniem zamiaru jego wybudowania. W konsekwencji, z uwagi na brak możliwości zalegalizowania obiektu, należało nakazać jego rozbiórkę na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. W dalszej kolejności należy wskazać, że regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyroki NSA: z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, z 29 września 2018 r. sygn. akt II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17). Powyższe oznacza, że ustalenia, czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. Dla sprawy, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują warunki legalizacji, w tym wysokość opłaty legalizacyjnej stanowiącej warunek sine qua non skutecznego procesu legalizacji oraz uwarunkowania ewentualnej rozbiórki. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego usytuowania na nieruchomości, wskazanie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, obiektu małej architektury, bądź tymczasowego obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że jednym z obiektów zrealizowanych na działce nr [...] w O. jest budynek (typu domek holenderski) rekreacji indywidualnej (oznaczony literą "[...]" na mapie stanowiącej załącznik do protokołu oględzin z 14 września 2022 r.), którego posadowienie wymagało zgłoszenia. Stanowisko to należy uznać za prawidłowe. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Budynek został zaś zdefiniowany w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jako taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z przytoczonej powyżej legalnej definicji budynku wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Nie ulega wątpliwości, że najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi właśnie poprzez wykonanie fundamentów. Jednakże nie można wykluczyć pełnienia funkcji fundamentu przez inny sposób związania niż zagłębienie w ziemi. A zatem, musi istnieć taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jej obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie - pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku, przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2120/22). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika, w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Istnienie fundamentów nie jest aktualnie jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ dostępne są środki techniczne, które pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem (zob. wyrok NSA z 20 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 770/22 i przytoczone tam orzecznictwo). Co więcej, obecnie fundament nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu, któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (zob. wyroki NSA: z 16 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2859/21 i z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1327/17). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd podziela stanowisko organów, że będący przedmiotem postępowania budynek rekreacji indywidualnej, posadowiony na bloczkach betonowych ustawionych na gruncie rodzimym, poprzez opieranie się czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć, jest trwale związany z gruntem. Rolę fundamentu pełnią bloczki betonowe, na których umieszczono konstrukcję obiektu, co w konsekwencji oznacza, że obiekt ten spełnia definicję budynku określoną w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Taki sposób związania obiektu z gruntem został opisany w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 14 września 2022 r. i potwierdza go dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas tej czynności. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania kwalifikacji prawnej obiektu, jaką przyjęły organy w niniejszej sprawie. Okoliczność, że obiekt na terenie działki nr [...] nie jest posadowiony na "klasycznym" fundamencie zagłębionym w gruncie, lecz jest posadowiony na betonowych bloczkach, na których umieszczono konstrukcję obiektu, nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie tego obiektu jako budynku. Skoro jest on posadowiony na betonowych bloczkach to oznacza to, że jest to fundament stanowiący element konstrukcyjny obiektu przekazujący obciążenie na podłoże. Tym samym, za pomocą betonowych bloczków sporny obiekt jest związany z gruntem w sposób zapewniający trwałość konstrukcji i uniemożliwiający jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Betonowe bloczki stanowią ów "nieklasyczny" fundament utrzymując obiekt, nie pozwalając na jego swobodne przemieszczenie i jednocześnie chroniąc go przed działaniami sił natury (zob. wyrok NSA z 11 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 1829/22). W konsekwencji zarzuty skargi dotyczące braku trwałego związania z gruntem przedmiotowego obiektu okazały się niezasadne. Podobnie jak pogląd, że w sprawie mamy do czynienia z przyczepą kempingową. Odnosząc się do tego stanowiska należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przy ocenie obiektów takich jak np. przyczepy kempingowe czy domki holenderskie konieczne jest zastosowanie dodatkowego kryterium, tj. celu, w jakim dany obiekt został umieszczony na nieruchomości oraz okresu jego funkcjonowania na tej nieruchomości (zob. wyroki NSA: z 13 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 348/08, z 29 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 423/11, z 10 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 39/12). Ponadto, zgodnie z aktualną linią orzeczniczą, domki holenderskie (i podobne obiekty kontenerowe, np. barakowozy) są traktowane jako obiekty budowlane. W judykaturze przesądzono, że ustawione na gruncie przyczepy kempingowe, niespełniające w danej chwili swojej pierwotnej funkcji transportowo-komunikacyjnej, stanowią obiekty budowlane (zob. wyrok NSA z 24 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 384/11). A zatem, jeżeli domek holenderski został ustawiony na działce i mimo kół nie został dopuszczony do ruchu drogowego, oznacza to, że jest to obiekt budowlany służący celom rekreacyjno-wypoczynkowym (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1774/07). Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w 2014 r.) nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagała zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2 - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Mając na uwadze brzmienie powyższych regulacji należy stwierdzić, że w dacie budowy (2014 r.) posadowienie na działce nr [...] parterowego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 31,93 m2 wymagało zgłoszenia, którego Skarżący jako inwestorzy nie dokonali. Odnosząc się do zarzucanego w skardze naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) należy wskazać, że zgodnie z tą regulacją organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie Skarżących rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w przedmiocie postępowania dotyczącego sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. na podstawie uchwały nr XVIII/209/2016 Rady Miejskiej W. z dnia 27 stycznia 2016 r. i tym samym m.p.z.p. m.in. dla należącej do Skarżących działki. Odnosząc się do powyższej argumentacji należy wskazać, że w judykaturze wskazuje się, iż przez zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ. Od zagadnienia wstępnego zależy zatem sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2025 r. sygn. akt I OSK 11/24). Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej a rozstrzygnięciem postępowania głównego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. istnieje bezpośredni związek przyczynowy wyrażający się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydani w ogóle decyzji, a zatem zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 107/23). Od zagadnienia wstępnego zależy zatem sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2660/19). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że toczące się od 2018 r. postępowanie administracyjne zakończone decyzją PWINB z 13 maja 2025 r. opierało się na obowiązującym m.p.z.p. z 2006 r. Tamowanie postępowań administracyjnych tylko z uwagi na planowane, czy nawet zapoczątkowane prace nad zmianą studium i planu miejscowego nie mogą stanowić zagadnienia wstępnego dla postępowań takich jak niniejsze. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) organy działają na podstawie przepisów prawa. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i dopóki obowiązuje będzie wywoływał skutki prawne. Zatem sprzeczne z prawem byłoby każdorazowe zawieszanie toczącego się postępowania administracyjnego tylko dlatego, że być może dojdzie do zmiany przepisów. Jako niezrozumiały należy ocenić zarzut skargi, że PWINB orzekł na niekorzyść strony skarżącej, gdyż na skutek złożonego odwołania wydał decyzję w rzeczywistości pogarszającą jej sytuację w postępowaniu. Należy zauważyć, że organy obu instancji zastosowały tę samą kwalifikację budowlaną przedmiotowego obiektu budowlanego, uznając go za budynek, zaś PWINB utrzymał w mocy decyzję PINB. Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają żadnych przepisów Prawa budowlanego. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący. Uzyskane dowody poddano wnikliwej i poprawnej ocenie. Zaskarżona decyzja została prawidłowo uzasadniona, zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Należy zatem stwierdzić, że organy w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadziły postępowanie dowodowe, którego wyniki bez przekroczenia granic ustawowych poddały rzetelnej analizie i ocenie wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]