II SA/Gd 520/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Wojciech Wycichowski (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. L. i S. L. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 13 maja 2025 r., nr WOP.7721.10.2022.MK w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 19 listopada 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", nakazał J. L. i S. L. (dalej: "Skarżący") rozbiórkę zadaszenia - wiaty o konstrukcji drewnianej, trwale związanej z gruntem, nie połączonej konstrukcyjnie z domkiem holenderskim, pełniącej funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 8,00 m x 4,20 m, posadowionej bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] (w części działki oznaczonej literą [...] na mapie stanowiącej załącznik do decyzji) położonej w O., gmina W. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że na podstawie zebranych materiałów dowodowych ustalił, iż w 2014 r. J.L. i S.L. posadowili bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] (w części działki oznaczonej literą [...] na mapie stanowiącej załącznik do decyzji) w O. obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania. Zdaniem PINB skoro ww. obiekt jest zlokalizowany na ww. działce od 2014 r. i oparł się czynnikom zewnętrznym, to należy uznać, że jest on trwale związany z gruntem. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ pierwszej instancji podniósł, że w kwestii związania z gruntem obiektu budowlanego nie ma znaczenia rodzaj zakotwienia fundamentów w gruncie i ich głębokość posadowienia, tylko fakt jego stabilności i oparcie się czynnikom zewnętrznym mogącym zniszczyć jego konstrukcję. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia budynku na tyle trwale, aby zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. A zatem, o trwałości połączenia budynku z gruntem decyduje konstrukcja techniczna budynku, posadowiona na gruncie na tyle trwale w sensie fizycznym, że pozwala na pobyt ludzi i opiera się czynnikom np. atmosferycznym. PINB wskazał następnie, że postępowanie jest prowadzone w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego, z uwagi na to, iż przedmiotem sprawy jest zadaszenie - wiata trwale związana z gruntem pełniąca funkcję rekreacji indywidualnej, o powierzchni zabudowy poniżej 35 m2, a w myśl obowiązujących przepisów ww. ustawy na jej realizację było i jest wymagane zgłoszenie. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że działka nr [...] jest zlokalizowana na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") przyjęty uchwałą nr XLV/515/2006 Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 13 września 2006 r. Zgodnie z tym planem ww. działka leży na obszarze oznaczonym symbolem [...]- teren trwałych użytków zielonych, na którym ustalono 100 % powierzchni biologicznie czynnej, co oznacza, że teren tej działki nie jest przeznaczony pod jakąkolwiek zabudowę. W wyniku odwołania wniesionego od ww. decyzji przez J. L. i S.L. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z 13 maja 2025 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu PWINB opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że w toku postępowania odwoławczego zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowych oględzin w celu wykonania szczegółowego opisu obiektu i sposobu jego posadowienia na gruncie z opisaną dokumentacją fotograficzną oraz ustalenia, czy obiekt posiada wewnętrzne instalacje. PWINB podał, że 14 września 2022 r. inspektorzy PINB przeprowadzili oględziny działki nr [...], podczas których ustalili, że na jej części (oznaczonej literą [...] na załączniku graficznym do protokołu), będącej własnością J. L. i S. L., znajduje się pełniący funkcję rekreacji indywidualnej budynek - parterowy domek holenderski o konstrukcji stalowej, obłożony sidingiem, posadowiony na luźno ułożonych (bez zaprawy klejowej) bloczkach betonowych ustawionych na gruncie rodzimym, o wymiarach 3,10 m x 10,30 m. Budynek posiada instalację elektroenergetyczną zasilaną z paneli fotowoltaicznych umieszczonych na dachu. Podczas oględzin nie udało się ustalić, czy budynek posiada instalację wodno-kanalizacyjną z uwagi na nieobecność prawidłowo zawiadomionych właścicieli działki bądź ich pełnomocnika. W protokole odnotowano, że na ww. części działki znajdowała się również wiata o wymiarach 8,00 m x 4,20 m o konstrukcji drewnianej, nie połączona konstrukcyjnie z domkiem holenderskim, której elementy konstrukcyjne są zakotwione do ułożonej kostki brukowej. Przechodząc do kwalifikacji przedmiotowego obiektu organ odwoławczy odwołał się do treści art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego uznając go za budowlę, albowiem nie jest on budynkiem ani obiektem małej architektury. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych PWINB podał, że przez pojęcie "wiaty" należy rozumieć lekką, zadaszoną konstrukcję, wspartą na słupach, częściowo lub zupełnie pozbawioną ścian. Zaznaczono, że z uwagi na brak wiążącej definicji legalnej wiaty kwalifikacji takiego obiektu należy dokonywać z uwzględnieniem jego formy, funkcji oraz gabarytów, mając przy tym na uwadze definicję przyjętą w języku codziennym, przy uwzględnieniu również wykładni systemowej. Brak ustawowej definicji takiego obiektu oznacza, że jego kwalifikacja wymaga każdorazowo uwzględnienia m.in. jego funkcji. W judykaturze przyjmuje się, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian. Przenosząc powyższe uwag na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wskazał, że nie ma wątpliwości, iż przedmiotowa budowla jest wiatą, gdyż ze zdjęć załączonych do protokołu z oględzin z 14 września 2022 r. wynika, że budowla ta wsparta jest na słupach, posiada dach, nie posiada pełnych ścian i pełni funkcję rekreacji indywidualnej (na fotografiach nr 5 i 6 pod wiatą widoczny jest stół oraz ławy). Odwołując się do treści przepisów art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego PWINB podniósł, że w dacie budowy wiaty wymagała ona uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w momencie orzekania budowa takiej wiaty wymaga dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, zaś brak takiego zgłoszenia obligował organ nadzoru budowlanego do zastosowania procedury z art. 49b Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zaznaczył, że organ nadzoru budowlanego może odstąpić od wydania postanowienia w trybie art. 49b ust. 2, jeżeli samowolna budowa jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W powyższym zakresie PWINB wskazał, że działka, na której znajduje się przedmiot postępowania jest zlokalizowana na terenie, dla którego obowiązują ustalenia m.p.z.p. oznaczonego symbolem [...] dla obrębu O., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej W. nr XLV/515/2006 z dnia 13 września 2006 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka wchodzi w skład terenu oznaczonego symbolem: [...]- teren trwałych użytków zielonych. Zgodnie z kartą terenu obowiązującą dla tej działki, dla tego obszaru ustala się 100 % powierzchni biologicznie czynnej oraz zakaz zabudowy. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podniósł, że niecelowe było prowadzenie postępowania legalizacyjnego (wydanie postanowienia), ponieważ m.p.z.p. nie przewiduje żadnych odstępstw w tym zakresie. Z tego powodu za prawidłowe uznano postępowanie PINB, który od razu wydał decyzję nakazującą rozbiórkę. W skardze na decyzję organu odwoławczego J. L. i S. L., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucili jej naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1. art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z przepisów wynika, że nie wymaga pozwolenia na budowę budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2; 2. art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy obiekty na działce nr [...] spełniają wszelkie kryteria wyrażone w tym przepisie; 3. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego polegające na zaliczeniu obiektu do kategorii domku letniskowego, podczas gdy obiekt nie jest trwale związany z gruntem, nie został na gruncie wybudowany czy wzniesiony, a brak jakichkolwiek fundamentów świadczy o tym, że jest to obiekt ruchomy i nie może być uznany ani za obiekt budowlany, ani też obiekt budowlany o charakterze tymczasowym; 4. art. 3 pkt 5 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego polegające na zaliczeniu obiektu do kategorii domku letniskowego, podczas gdy jest to przyczepa kempingowa, stojąca aktualnie częściowo na kołach; 5. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego - obiekt nie jest trwale związany z gruntem, nie został na gruncie wybudowany czy wzniesiony, a brak jakichkolwiek fundamentów świadczy o tym, że jest to obiekt ruchomy i nie może być uznany ani za obiekt budowlany, ani też obiekt budowlany o charakterze tymczasowym. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", polegające na wydaniu decyzji na niekorzyść odwołującego i art. 15 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji po dokonaniu własnych ustaleń opartych na zebraniu materiału dowodowego, czym pozbawiono Skarżących możliwości poddania tej decyzji kontroli instancyjnej; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, tj. niezweryfikowaniu przez organ właściciela działki i powiadomienie go o wszczętym postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego; 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, tj. niezweryfikowaniu okoliczności kwestionowanej przez Skarżących, a polegającą na poczynieniu ustaleń, czy w gminie prowadzone są prace zmierzające do zmiany uchwalonego m.p.z.p. i oparciu się wyłącznie na stanowisku organu pierwszej instancji, pomimo że Skarżący wskazywali, że prace takie są prowadzone, a są one warunkiem sine qua non dla wszczęcia procedury legalizacji w przedmiotowej sprawie; 4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, tj. brak określenia sposobu związania z gruntem obiektów będących przedmiotem decyzji; 5. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wskazania, na podstawie jakiego dokumentu naniesiony został podział literowy działek i czy zostało to wykonane w sposób prawidłowy; 6. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji sprzecznej ze zgromadzonym materiałem dowodowym z naruszeniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli; 7. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na braku wyjaśnienia przez organ, czy Rada Miejska W. przystąpiła do zmiany studium oraz m.p.z.p.; 8. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w przedmiocie postępowania dotyczącego sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Władysławowo na podstawie uchwały Rady Miejskiej W. nr XVIII/209/2016 z dnia 27 stycznia 2016 r. i tym samym m.p.z.p. m.in. dla należącej do Skarżących działki położonej w obrębie ewidencyjnym [...] gmina W. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, względnie zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., oraz zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że obiekt, którego dotyczy postępowanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2. Zdaniem Skarżących organ niesłusznie zaliczył obiekt do kategorii domku letniskowego, podczas gdy obiekt nie jest trwale związany z gruntem, nie został na gruncie wybudowany czy wzniesiony, a brak jakichkolwiek fundamentów świadczy o tym, że jest to obiekt ruchomy i nie może być uznany ani za obiekt budowlany, ani też obiekt budowlany o charakterze tymczasowym. Zarzucono, że organ odwoławczy orzekł na niekorzyść strony skarżącej, gdyż na skutek złożonego odwołania wydał decyzję w rzeczywistości pogarszającą jej sytuację w postępowaniu. PINB ograniczył się jedynie do wskazania, że przedmiotowy obiekt jest nietrwale związany z gruntem i nie ustalił dokładnego sposobu posadowienia go w gruncie. Natomiast PWINB ustalił, że budynek jest trwale związany z gruntem. W konsekwencji swoim działaniem organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania. Ustalenia dokonane przez PWINB, a przede wszystkim zgromadzony przez ten organ dodatkowy materiał dowodowy, są domeną organu pierwszej instancji i powinny być dokonane przez ten właśnie organ. To z kolei powinno zostać poddane ocenie organu drugiej instancji. Skarżący podnieśli, że sposób prowadzenia postępowania, w szczególności brak zlecenia dokonania określonych czynności dowodowych, a następnie wydanie decyzji na podstawie zgromadzonego materiału w istocie pozbawiło ich prawa żądania kontroli instancyjnej. Zdaniem Skarżących organ odwoławczy w sposób niedopuszczalny i zbyt daleko idący ingerował w postępowanie dowodowe, czym w sposób nieuzasadniony przejął dużą część uprawnień i obowiązków przynależnych organowi pierwszej instancji. Tym samym, PWINB rozstrzygnął merytorycznie i to jedynie na podstawie ustaleń i przesłanek dokonanych w postępowaniu odwoławczym, które w ogóle nie były przedmiotem ustaleń i rozważań PINB. Tak więc doszło do naruszenia art. 139 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy w ogóle nie rozpatrywał tego, czy decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo lub interes społeczny w rozumieniu art. 139 k.p.a. W dalszej części wskazano, że zgodnie z ustaleniami obecnie obowiązującego m.p.z.p. przeznaczenie działki nr [...] określono jako "Tereny trwałych użytków zielonych" - jednostka urbanistyczna oznaczona symbolem [...]. Skarżący podkreślili, że obecne przeznaczenie ww. działki oraz innych działek, określonych w m.p.z.p., w żaden sposób nie uwzględnia rzeczywistego stanu rzeczy. W związku z tym Rada Miejska W. uchwałą z 27 stycznia 2016 r. przystąpiła do sporządzenia nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., w tym terenu działki nr [...]. Obecnie trwają prace nad studium. Wobec tego Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na braku zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w przedmiocie postępowania dotyczącego sporządzenia studium. Zdaniem Skarżących podjęcie przez Radę Miejską W. uchwały z 27 stycznia 2016 r. w sprawie sporządzania zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. jest niewątpliwie zagadnieniem wstępnym, które pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z przedmiotowym postępowaniem w sprawie legalności budowy i usytuowania budynku, co ma wpływ na wynik niniejszego postępowania. Podkreślono przy tym, że obowiązywanie m.p.z.p. z 2006 r. nie stanowi negatywnej przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Istnienie bowiem w obrocie prawnym dwóch uchwał dotyczących zmiany planu miejscowego wskazuje, że wejdzie w życie nowy m.p.z.p., którego treść wpłynie na prawa i obowiązki Skarżących oraz przebieg postępowania legalizacyjnego. Budynek Skarżących położony jest na terenie objętym zmianą planu miejscowego. PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 13 maja 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 19 listopada 2021 r. nakazującą J.L. i S. L. rozbiórkę zadaszenia - wiaty o konstrukcji drewnianej, trwale związanej z gruntem, nie połączonej konstrukcyjnie z domkiem holenderskim, pełniącej funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 8,00 m x 4,20 m, posadowionej bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] (w części działki oznaczonej literą [...] na mapie stanowiącej załącznik do decyzji) położonej w O., gmina W. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r., poz. 524), w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), ze względu na art. 25 tej ustawy, który nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej noweli. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte 10 lipca 2018 r. Zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W ustępie 2 ww. artykułu postanowiono, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że jeżeli według wstępnej oceny organu nadzoru budowlanego nielegalna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, organ wydaje postanowienie na podstawie art. 49b ust. 2, w którym: wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, gdy budowa nie została zakończona, i nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów (tak: A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 49(b), wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 207/11, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mówiąc o zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy mieć na uwadze ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r., poz. 538), a w szczególności zgodność ta musi wynikać z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo - w przypadku braku takiego planu dla terenu, na którym jest zlokalizowany obiekt budowlany - z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Orzekające w sprawie organy słusznie zwróciły uwagę, że działka nr [...] jest położona na obszarze obowiązywania planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Władysławowa nr XLV/515/2006 z dnia 13 września 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2007 r. Nr 60, poz. 883). Zgodnie z ustaleniami planu ww. działka leży na obszarze oznaczonym symbolem [...] ("teren trwałych użytków zielonych"), na którym ustalono 100 % powierzchni biologicznej czynnej (§ 10, karta terenu nr 1.5. pkt 8). Sąd podziela stanowisko PWINB uznające za niecelowe prowadzenie postępowania legalizacyjnego w sytuacji, gdy analizowana zabudowa pozostaje w jednoznacznej sprzeczności z ww. przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na wynikającą z ww. planu konieczność zachowania 100 % powierzchni biologicznie czynnej (czyli zakaz wszelkiej zabudowy) nie jest możliwe jej zalegalizowanie, co wynika z powołanego wyżej art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Bezsporne jest przy tym, co w toku postępowania organy ustaliły, że posadowienie w 2014 r. obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania nie zostało poprzedzone zgłoszeniem zamiaru jego wybudowania. W konsekwencji, z uwagi na brak możliwości zalegalizowania obiektu, należało nakazać jego rozbiórkę na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. W dalszej kolejności należy wskazać, że regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyroki NSA: z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, z 29 września 2018 r. sygn. akt II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17). Powyższe oznacza, że ustalenia, czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. Dla sprawy, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują warunki legalizacji, w tym wysokość opłaty legalizacyjnej stanowiącej warunek sine qua non skutecznego procesu legalizacji oraz uwarunkowania ewentualnej rozbiórki. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego usytuowania na nieruchomości, wskazanie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, obiektu małej architektury, bądź tymczasowego obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że jednym z obiektów zrealizowanych na działce nr [...] w O. jest zadaszenie - wiata o konstrukcji drewnianej, trwale związana z gruntem, nie połączona konstrukcyjnie z budynkiem (domkiem holenderski) pełniącym funkcję rekreacji indywidualnej (oznaczona literą [...] na mapie stanowiącej załącznik do protokołu oględzin z 14 września 2022 r.), której posadowienie wymagało zgłoszenia. W tym miejscu należy zauważyć, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest kopią skargi wniesionej w sprawie II SA/Gd 519/25, dotyczącej decyzji nakazującej rozbiórkę znajdującego się obok wiaty domku holenderskiego. Zarzuty skargi nie zostały dostosowane do obiektu będącego przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, tj. wiaty, a dotyczą znajdującego się obok domku holenderskiego. Stąd też zawarty w skardze zarzut, że "organ niesłusznie zaliczył obiekt do kategorii domku letniskowego, podczas gdy obiekt nie jest trwale związany z gruntem, nie został na gruncie wybudowany czy wzniesiony, a brak jakichkolwiek fundamentów świadczy o tym, że są to obiekty ruchome i nie mogą być uznane ani za obiekty budowlane, ani też obiekty budowlane o charakterze tymczasowym" (s. 4 in fine skargi) - nie przystaje do okoliczności sprawy. Należy wskazać, że w niniejszej sprawie jej przedmiotem jest obiekt zakwalifikowany jako wiata, a nie domek letniskowy. Sąd nie będąc jednak związany zarzutami skargi zobowiązany był skontrolować legalność decyzji niezależnie od tych zarzutów. Zdaniem Sądu kwalifikacja prawnobudowlana przedmiotowego obiektu jako wiaty jest prawidłowa. Z uwagi na brak wiążącej definicji legalnej wiaty (na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy) kwalifikacji takiego obiektu należy dokonywać z uwzględnieniem jego formy, funkcji oraz gabarytów, mając przy tym na uwadze definicję przyjętą w języku codziennym, przy uwzględnieniu również wykładni systemowej. W języku potocznym przyjmuje się najczęściej, że wiata to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, niekiedy ze ściankami z boku, wzniesiona np. nad peronem kolejowym, parkingiem, hangarem, czy przystankiem tramwajowym (Uniwersalny słownik języka polskiego, Tom 4, red. prof. S. Dubisz, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 404). Z kolei w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.) za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi "pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się natomiast, że brak ustawowej definicji takiego obiektu oznacza, że jego kwalifikacja wymaga każdorazowo uwzględnienia m.in. jego funkcji. Przyjmuje się, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (zob. wyroki NSA: z 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1707/15, z 21 września 2015 r. sygn. akt II OSK 1393/09, czy z 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 794/10). Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 3465/18). Z protokołu oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 14 września 2022 r. wynika m.in., że na działce nr [...] (obręb ewidencyjny [...], gmina W.) w 2014 r. została posadowiona wiata o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 8 m x 4,20 m, nie połączona konstrukcyjnie z domkiem holenderskim, której elementy są konstrukcyjnie zakotwione do ułożonej na gruncie kostki brukowej. Ustalenia organów, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania jest wiatą, potwierdza dokumentacja zdjęciowa załączona do protokołu oględzin. Ze zdjęć tych wynika, że jest to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, która pełni funkcję tarasu przy domku holenderskim, zaś jej celem jest ochrona znajdujących się tam rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. W myśl tego, co podniesiono wyżej, to stan prawny z daty budowy obiektu jest istotny dla ustalenia istnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na jego budowę lub dokonania zgłoszenia. W okolicznościach tej sprawy jest to zatem stan prawny obowiązujący w 2014 r. Rozważania organu odwoławczego na temat treści art. 29 Prawa budowlanego obowiązującej w momencie orzekania są w tej sytuacji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Dla oceny tego, czy na wzniesienie przedmiotowej wiaty konieczne było uzyskanie zgody budowlanej i jakiej (uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia), decydujące znaczenie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w 2014 r., kiedy to miały miejsce roboty budowlane. Natomiast sama procedura legalizacyjna toczy się na podstawie przepisów aktualnie obowiązujących. Przepisy dotyczące wymogów związanych z budową wiat podlegały zmianom w trakcie obowiązywania Prawa budowlanego. Do dnia 27 czerwca 2015 r. wymogi te wynikały z art. 29 ust. 1 pkt 2, który stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z dniem 28 czerwca 2015 r. regulacja dotycząca budowy wiat została przeniesiona do przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2c (dodanego przez art. 1 pkt 7 lit. a tiret trzecie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r.), stanowiącego, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1.000 m2 powierzchni działki. Organ pierwszej instancji błędnie stwierdził, bez analizy przepisów, że wiata trwale związana z gruntem pełniąca funkcję rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy poniżej 35 m2 wymagała i nadal wymaga dokonania zgłoszenia. Takie stwierdzenie nie uwzględnia stanu prawnego obowiązującego w 2014 r. PWINB z kolei błędnie powołał się na art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, również zatem nie przeanalizował przepisów obowiązujących w 2014 r. Powyższe naruszenia nie miały jednak wpływu na wynik sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w 2014 r. budowa wiaty podlegała reglamentacji prawa budowlanego i wymagała bądź dokonania zgłoszenia bądź uzyskania pozwolenia na budowę, a żadnego z tych wymogów inwestorzy nie dopełnili. Ponadto, niezależnie od tego, czy inwestorom zarzucić brak uzyskania pozwolenia na budowę, czy też brak dokonania zgłoszenia, w okolicznościach tej sprawy, ze względu na wynikający z m.p.z.p. zakaz zabudowy, jedynym dopuszczalnym sposobem zakończenia postępowania jest orzeczenie nakazu rozbiórki. Odnosząc się do zarzucanego w skardze naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) należy wskazać, że zgodnie z tą regulacją organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie Skarżących rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w przedmiocie postępowania dotyczącego sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. na podstawie uchwały nr XVIII/209/2016 Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 27 stycznia 2016 r. i tym samym m.p.z.p. m.in. dla należącej do Skarżących działki. Odnosząc się do powyższej argumentacji należy wskazać, że w judykaturze wskazuje się, iż przez zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ. Od zagadnienia wstępnego zależy zatem sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2025 r. sygn. akt I OSK 11/24). Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej a rozstrzygnięciem postępowania głównego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. istnieje bezpośredni związek przyczynowy wyrażający się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydani w ogóle decyzji, a zatem zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 107/23). Od zagadnienia wstępnego zależy zatem sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2660/19). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że toczące się od 2018 r. postępowanie administracyjne zakończone decyzją PWINB z 13 maja 2025 r. opierało się na obowiązującym m.p.z.p. z 2006 r. Tamowanie postępowań administracyjnych tylko z uwagi na planowane, czy nawet zapoczątkowane prace nad zmianą studium i planu miejscowego nie mogą stanowić zagadnienia wstępnego dla postępowań takich jak niniejsze. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) organy działają na podstawie przepisów prawa. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i dopóki obowiązuje będzie wywoływał skutki prawne. Zatem sprzeczne z prawem byłoby każdorazowe zawieszanie toczącego się postępowania administracyjnego tylko dlatego, że być może dojdzie do zmiany przepisów. Jako niezrozumiały należy ocenić zarzut skargi, że PWINB orzekł na niekorzyść strony skarżącej, gdyż na skutek złożonego odwołania wydał decyzję w rzeczywistości pogarszającą jej sytuację w postępowaniu. Należy zauważyć, że organy obu instancji zastosowały tę samą kwalifikację budowlaną przedmiotowego obiektu budowlanego, uznając go za budynek, zaś PWINB utrzymał w mocy decyzję PINB. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]