II SA/Gd 735/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (sprawozdawca) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2025 r. nr SKO Gd/6828/23 w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej E. M. kwotę 200 (dwustu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

E. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 28 lutego 2023 r. Wójt Gminy Zblewo (dalej jako: "Wójt", "organ I instancji") stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia pn.: "Budowa farmy fotowoltaicznej wolnostojącej o mocy 6 MW wraz z 3 kontenerowymi stacjami transformatorowymi nn/SN oraz infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek [...] i [...] obręb [...] S., gmina Z.". W piśmie z dnia 1 grudnia 2023 r. E. M. (dalej jako: "strona", "skarżąca") wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazując, że została wydana z naruszeniem art. 74 ust. 3 i ust. 3a w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.: dalej jako: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku", "ustawa"). Alternatywnie wniosła o wznowienie postępowania z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 145 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), a także, z ostrożności procesowej, wniosła odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Zawiadomieniem z dnia 14 maja 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako: "Kolegium", "SKO") wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Zblewo z dnia 28 lutego 2023 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia pn.: "Budowa farmy fotowoltaicznej wolnostojącej o mocy 6 MW wraz z 3 kontenerowymi stacjami transformatorowymi nn/SN oraz infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek [...] i [...] obręb [...] S., gmina Z.". Decyzją z dnia 30 czerwca 2025 r., Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Zblewo z dnia 28 lutego 2023 r. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że rozpoznając sprawę dotyczącą wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji należało rozważyć, czy jest ona dotknięta przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Następnie, szczegółowo przedstawiając stan faktyczny sprawy i przebieg postępowania SKO wyjaśniło, że celem postępowania środowiskowego jest zidentyfikowanie źródeł oddziaływania przedsięwzięcia, jego analiza i ocena w zakresie wynikającym z art. 62 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W ramach oceny oddziaływania na środowisko analizuje się i ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia m. in. na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, krajobraz, w tym krajobraz kulturowy oraz wzajemne oddziaływanie wskazanych wyżej elementów pomiędzy sobą. Z treści art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika natomiast, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może wynikać wprost z przepisów prawa materialnego (przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko), albo może zostać stwierdzony przez uprawniony organ na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy (przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko). Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo zasięgnął, na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 oraz art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich - Zarząd Zlewni w Tczewie oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starogardzie Gdańskim w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ewentualnego zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku w postanowieniu z dnia 5 stycznia 2023 r. oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Zarząd Zlewni w Tczewie w opinii z dnia 12 stycznia 2023 r. nie stwierdziły potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Starogardzie Gdańskim w opinii z dnia 11 stycznia 2023 r. uznał potrzebę przeprowadzenia oceny środowiskowej. Kolegium zauważyło jednak, że organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji środowiskowej nie jest związany stanowiskami organów współdziałających, pozyskanymi na podstawie art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku; mają one bowiem postać opinii, a zatem najsłabszej postaci współdziałania. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 84 ust. 1 i 2 art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, decyzja ta wydawana jest po uzyskaniu opinii, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 1a ustawy. Zdaniem SKO przy wydawaniu przedmiotowej decyzji nie zostały naruszone przepisy o właściwości, jak również nie stwierdzono, by decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie i nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powyższa decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. Nie zawiera ona również żadnej wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Za niezasadne uznało także Kolegium zarzuty dotyczące wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania. Reasumując Kolegium uznało, że decyzja Wójta Gminy Zblewo z dnia 28 lutego 2023 r. nie jest dotknięta żadną wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i dokonanie jej weryfikacji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W jej ocenie Wójt, stwierdzając brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w przedmiotowej sprawie, w sposób oczywisty naruszył przepisy art. 74 ust. 3 i ust. 3a w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów innych niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W jej wyniku decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2025 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Zblewo z dnia 28 lutego 2023 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z akt sprawy wynika, że skarżąca zwróciła się do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Zblewo z dnia 28 lutego 2023 r. oraz o wznowienie postępowania. Dodatkowo, w tym samym piśmie skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. A zatem uznać należy, że przedmiotowe pismo obejmuje wnioski dotyczące różnych trybów postępowania administracyjnego: trybu odwoławczego oraz trybów nadzwyczajnych (wznowienie postępowania oraz stwierdzenie nieważności). W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U z 2025 r., poz. 1691; dalej jako: "k.p.a.") ustawodawca zawarł przepisy dotyczące postępowań przed organami administracji publicznej. Wśród nich odróżnić należy przepisy dotyczące trybu zwykłego rozpoznawania spraw i nadzwyczajnych trybów postępowań, umożliwiających zmianę bądź wzruszenie decyzji ostatecznych. W ramach trybu zwyczajnego organ administracji załatwia sprawę administracyjną wydając decyzję w pierwszej lub (jeśli skutecznie wniesiono odwołania) drugiej instancji. Kończąca to postępowanie decyzja ma charakter decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. i może stanowić przedmiot weryfikacji w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania (wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji bądź trybu uchylenia/zmiany decyzji - por. R. Kędziora, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 2008, s. 301 i s. 345). Z uwagi na szerszy zakres postępowania odwoławczego (obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w całokształcie jej wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych) pierwszeństwo w weryfikacji decyzji ma tryb odwoławczy przed trybami nadzwyczajnymi (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt III SA 920/02; wszystkie przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kompetencje odwoławcze i kompetencje nadzorcze skierowane do decyzji administracyjnych mają całkowicie inny cel i inny charakter i choć pozostają najczęściej w ręku jednego organu (właśnie w ręku "organu wyższego stopnia") to organ ten nie może dowolnie ich wybierać. Powinna istnieć ich stała kolejność i sekwencja czasowa ich stosowania: tok instancji gwarantujący ponowne pełne rozpatrzenie sprawy administracyjnej ma pierwszeństwo przed nadzorem w ramach którego można osiągnąć jedynie weryfikację dotychczasowej decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 8 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 2148/00). Z tego też względu pismo zatytułowane «wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji», ale wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu do złożenia odwołania, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie (zob.: wyrok NSA z 1 kwietnia 1988 r., IV SA 1001/87, GAP 1989/18, s. 75; wyrok NSA z 7 maja 1984 r., II SA 225/84, GAP 1987/5, s. 43). Tok instancyjny jest, zgodnie z art. 15 k.p.a., logicznym następstwem organizacji postępowania administracyjnego. Wobec tego, do czasu jego wyczerpania nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w decyzji środkami pozainstancyjnymi. Także w nauce prawa przyjmuje się, że tryb zainicjowany odwołaniem ma zawsze pierwszeństwo przed środkami nadzwyczajnymi zawierającymi tożsame co do przedmiotu zarzuty (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2024, s. 752). Powyższe oznacza, że pismo złożone w terminie do wniesienia odwołania (czy też, jak w niniejszej sprawie, odwołanie złożone wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia) powinno być rozpoznane zgodnie z przepisami dotyczącymi trybu odwoławczego, a przed zakończeniem postępowania odwoławczego nie może nastąpić uruchomienie żadnego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ naruszył wskazane wyżej reguły postępowania, w tym wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadę praworządności oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Rozpoznając wnioski strony zawarte w piśmie z dnia 1 grudnia 2023 r. Kolegium w pierwszej kolejności powinno rozważyć, czy możliwe jest przeprowadzenie postępowania odwoławczego (strona złożyła bowiem wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania). Dopiero po ustaleniu, że postępowanie odwoławcze się zakończyło lub, że postępowanie takie w ogóle się nie toczyło (termin do wniesienia odwołania nie został przywrócony), a zatem dopiero po ustaleniu, że decyzja, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, jest decyzją ostateczną, można było wszcząć postępowanie nadzwyczajne. W przedmiotowej sprawie Kolegium błędnie uruchomiło tryb nadzwyczajny wobec decyzji, co do której nie ustalono, czy jest ona ostateczna. Na marginesie należy zauważyć, że wszczynając postępowanie o stwierdzenie nieważności na wniosek strony organ powinien w pierwszej kolejności dokonać analizy m. in. tego, czy pochodzi on od uprawnionego podmiotu. W zaskarżonej do Sądu decyzji organ uchylił się od takich rozważań. Działanie organu, jako uchybiające art. 6 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając na względzie dostrzeżone i omówione powyżej uchybienia procesowe, przedwczesnym jest na obecnym etapie postępowania sądowego odnoszenie się do zarzutów podnoszonych w treści skargi. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobligowany będzie do rozpoznania sprawy z uwzględnieniem zaprezentowanych rozważań. Z uwagi na powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania.