II SA/Gd 748/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 lipca 2025 r., nr SKO Gd/518/25 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie warunków zabudowy w następującym stanie sprawy: Skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wnosząc o zmianę sposobu użytkowania domu znajdującego się na działce nr [...], obręb S., gm. L. - z rekreacji na mieszkalny. Decyzją z 23 grudnia 2024 r. Wójt Gminy Liniewo odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny, na działce nr [...], obręb S., gm. L. wskazując, że w wyznaczonym w odległości 54 m a także w obszarze 108 m od granicy terenu objętego wnioskiem, obszarze analizowanym, nie zlokalizowano zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (występuje jedynie zabudowa letniskowa). Zatem nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z 22 lipca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji wyznaczył granicę obszaru analizowanego w odległości 54 m wokół terenu inwestycji, powołując się na art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 24 września 2023 r. Tym samym organ naruszył art. 59 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 78 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw. Zdaniem Kolegium nie miało to jednak wpływu na prawidłowość wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Organ odwoławczy wskazał, że w wyznaczonym obszarze zabudowy znajduje się wyłącznie zabudowa rekreacji indywidualnej, zatem planowana funkcja mieszkaniowa nie stanowi kontynuacji istniejącej funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Kolegium podkreśliło, że w sprawie brak jest kontynuacji funkcji planowanej zabudowy z podstawową funkcją terenu istniejącą w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium bowiem funkcja mieszkaniowa i letniskowa nie są tożsame. Ta pierwsza służy przede wszystkim zapewnieniu ludziom realizacji ich podstawowej potrzeby życiowej jaka jest posiadanie swojego centrum życiowego, w którym na co dzień się gospodaruje i zamieszkuje. Funkcja letniskowa ma przede wszystkim charakter rekreacyjny. Zapewnia możliwość wypoczynku, z reguły sezonowego, weekendowego, najczęściej w mało zamieszkanych terenach leśnych, górskich, w okolicy jezior, rzek. Funkcja letniskowa i funkcja mieszkaniowa nie kolidują z sobą, mogą ze sobą sąsiadować, a w pewnych sytuacjach nawet się ze sobą przenikać. Jednak w ocenie Kolegium co do zasady nie są/to funkcje tożsame i w sytuacji, gdy na danym terenie występuje tylko jedna z tych funkcji (tak jak w niniejszej sprawie) brak jest podstaw prawnych, aby w świetle treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dopuścić możliwość realizacji tej drugiej funkcji. Funkcja mieszkaniowa nie stanowi kontynuacji funkcji letniskowej, ani też odwrotnie. Skoro na terenie analizowanym w występuje tylko funkcja letniskowa, to wprowadzenie w tym terenie nowej funkcji mieszkaniowej nie stanowi kontynuacji tej funkcji (letniskowej) i jest sprzeczne z warunkiem określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz interesu prawnego skarżącego wyrażonego w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię art. 61 ust. 1 ustawy, polegającą na uznaniu, że: 1) w sytuacji, gdy na danym terenie występuje tylko funkcja letniskowa, pomimo, iż nie koliduje ona z funkcją mieszkaniową i mogą one ze sobą sąsiadować, a nawet się przenikać, brak jest podstaw, aby dopuścić możliwość realizacji funkcji mieszkaniowej - według skarżącego teza ta wyrażona wprost w skarżonej decyzji, jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż: - według organu - zabudowa mieszkaniowa nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy letniskowej i jest sprzeczna z warunkiem określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, podczas gdy warunek ten nie może być rozumiany jako dopuszczenie mechanicznego powielania funkcji, a funkcja uzupełniająca jest dopuszczalna, jeżeli można ją pogodzić z zabudową istniejącą na obszarze analizowanym oraz według organu - wprowadzenie w terenie, będącym przedmiotem skarżonej decyzji innej funkcji jaką jest funkcja mieszkaniowa nie stanowi kontynuacji funkcji letniskowej, podczas gdy przy szerszej wykładni pojęcia "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" realizacja funkcji mieszkalnej w żadnym stopniu nie koliduje z zabudową letniskową, jak sam organ zresztą przyznaje, dodając przy tym, że oba typy zabudowy mogą ze sobą sąsiadować (a więc innymi słowy stanowić dla siebie nawzajem sąsiedztwo), a nawet się z sobą przenikać. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie skarżonego orzeczenia wraz z poprzedzającą je decyzją I instancji oraz ze zobowiązaniem, o którym mowa w art. 145a § 1 p.p.s.a. Skarżący podkreślił, że nie ulegną zmianie parametry budynku, nie ma zatem mowy o zaburzeniu ładu przestrzennego W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Okoliczności niniejszej sprawy nie budzą wątpliwości i są niesporne. Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...], obr. S, gm. L. - jest brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 538), dalej u.p.z.p. Organy obu instancji ustaliły bowiem zgodnie, czego nie kwestionuje też skarżący, że w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest zabudowy zgodnej z planowaną przez skarżącego, tj. mieszkaniowej jednorodzinnej. Wszystkie budynki w tym obszarze mają charakter letniskowy. W takich okolicznościach, wnioskowana funkcja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym i skutkuje odmową uwzględnienia wniosku inwestycyjnego. W ocenie Sądu wykładnia powołanego wyżej przepisu prawa, dokonana przez organy obu instancji w stanie faktycznym sprawy, jest prawidłowa. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.zp. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. 1a. W orzecznictwie sądowym jest niesporne, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, tzn. jest wydawana zgodnie z wnioskiem, jeżeli spełnione są wszystkie ww. przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. łącznie. W takiej sytuacji organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Jednakże, brak spełnienia chociażby jednego z tych warunków skutkuje odmową ustalenia tych warunków i takie rozstrzygnięcie wówczas ma charakter obligatoryjny. Jak wynika z analizy urbanistycznej, stanowiącej złącznik do decyzji organu I instancji, wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie powołane wyżej warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – poza przesłanką z punktu 1, tj. tzw. warunkiem dobrego sąsiedztwa, którego ocena spełnienia stanowi oś sporu pomiędzy skarżącym a organami. W ocenie Sądu, co do zasady nie ma kolizji pomiędzy zabudową realizującą funkcje mieszkaniowe i zabudową określaną mianem letniskowej. Nie oznacza to jednak, że są to funkcje tożsame - budynek rekreacji indywidualnej nie jest tożsamy z budynkiem jednorodzinnym. Wbrew argumentacji skarżącego, również ustawodawca odróżnia obiekty przeznaczone na cele mieszkalne od obiektów rekreacji indywidualnej. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) te dwa rodzaje zabudowy zostały osobno zdefiniowane. Zgodnie z § 3 pkt 7 tego rozporządzenia budynkiem rekreacji indywidualnej jest budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Stosownie natomiast do § 3 pkt 4 lit. b tego rozporządzenia budynek jednorodzinny jest budynkiem mieszkalnym. Różne są zatem funkcje obu obiektów: rekreacyjna (wypoczynkowa) oraz mieszkaniowa. Podstawowym celem zabudowy rekreacji indywidualnej jest możliwość okresowego wypoczynku, a nie stałe zamieszkanie. Z brzmienia powołanych przepisów wynika zatem, że podstawowym celem zabudowy letniskowej, realizowanej w postaci budynku rekreacji indywidualnej, jest możliwość okresowego wypoczynku, a nie zamieszkania. Przebywanie w takim obiekcie budowlanym stanowi jedynie dodatkowy i niesamodzielny cel takiego obiektu budowlanego, funkcjonalnie związany z wypoczywaniem. Uwagi te potwierdza również § 3 pkt 4 ww. rozporządzenia, w myśl którego budynkiem mieszkalnym jest budynek mieszkalny wielorodzinny oraz budynek mieszkalny jednorodzinny. Tym samym, a contrario należy uznać, że budynek rekreacji indywidualnej nie stanowi budynku mieszkalnego. Co więcej, owo odróżnienie nie ma przy tym charakteru wyłącznie definicyjnego, gdyż w szeregu szczegółowych przepisach powołanego rozporządzenia prawodawca w odmienny sposób ukształtował warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki rekreacji indywidualnej i budynki mieszkalne. I tak, poglądowo, zgodnie z § 26 ust. 1 ww. rozporządzenia, działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Spełnienie tego wymogu nie jest jednak konieczne na mocy § 26 ust. 5 ww. rozporządzenia w przypadku działek przeznaczonych pod budowę budynków rekreacji indywidualnej oraz budynków inwentarskich i gospodarczych na wsi, jeżeli właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określił takich wymagań. Jednocześnie, jak wynika z § 27 wymienionego rozporządzenia, dopuszcza się wykorzystanie pod zabudowę zagrodową lub rekreacji indywidualnej działki budowlanej, która nie może być zaopatrzona w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi z sieci lub z własnego ujęcia, pod warunkiem zapewnienia możliwości czerpania lub dostawy wody z ujęć położonych poza granicami działki. Ponadto, zgodnie z § 46 powołanego rozporządzenia, budynek mieszkalny, zamieszkania zbiorowego, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, oświaty, nauki, zakładu żywienia, produkcji i handlu żywnością, a także inne budynki, jeżeli są wyposażone w wanny, natryski lub umywalki, powinny mieć indywidualną lub centralną instalację ciepłej wody. Niemniej w § 46 in fine rozporządzenie stwierdza się, że warunek doprowadzenia ciepłej wody do umywalek nie dotyczy budynków zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej. Jak wynika z kolei z § 49 cytowanego rozporządzenia, budynek i pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz inne budynki, jeżeli wynika to z ich przeznaczenia, powinny być wyposażone w instalacje (urządzenia) do ogrzewania pomieszczeń w okresie obniżonych temperatur, umożliwiające utrzymanie temperatury powietrza wewnętrznego odpowiedniej do ich przeznaczenia. Ponownie jednak wymaganie to w myśl § 49 in fine tego rozporządzenia nie dotyczy budynków rekreacyjnych, użytkowanych wyłącznie w sezonie letnim. Dalej, w § 64 rozporządzenia nakazano, by wejście do budynku i do każdej klatki schodowej miało elektryczne oświetlenie zewnętrzne. Prawodawca zastrzega jednak, że wspomniany wymóg nie dotyczy budownictwa zagrodowego i rekreacyjnego. Wprawdzie przytoczone powyżej przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, znajdują zastosowanie na etapie budowy, nie zaś ubiegania się o zmianę sposobu użytkowania obiektu, niemniej jednak ze względu na bezpośredni związek pomiędzy przepisami o planowaniu przestrzennym i przepisami budowlanymi, stanowią one posiłkowy argument na rzecz wniosku o braku tożsamości funkcji realizowanej przez zabudowę letniskową i zabudowę mieszkaniową. Skoro tak, to w sytuacji, gdy na podstawie analizy obszaru analizowanego organ ustali, że brak w nim choćby jednej działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym, a występuje w nim wyłącznie zabudowa letniskowa – brak jest podstaw, by uznać, że zabudowa mieszkaniowa spełnia warunek kontynuacji funkcji letniskowej. Brak kolizji pomiędzy analizowanymi funkcjami należy rozumieć w ten sposób, że oczywiście mogą one współistnieć, pod warunkiem, że taki wzorzec jest utrwalony w obszarze analizowanym. Gdyby więc istniał w obszarze analizowanym wzorzec dla funkcji mieszkaniowej w postaci choć jednej działki tak zabudowanej – to byłyby podstawy dla uwzględnienia wniosku skarżącego. Byłyby wówczas podstawy do uzupełnienia zabudowy o funkcję występującą w obszarze analizowanym. Z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd podziela tym samym pogląd Kolegium, że choć zabudowa mieszkaniowa i letniskowa co do zasady się nie wykluczają, to w sytuacji, gdy na danym terenie występuje tylko jedna z tych funkcji, to brak jest podstaw, by dopuścić możliwość realizacji na tym samym terenie drugiej z tych funkcji. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawi art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), Sąd skargę oddalił.