II SA/Gd 762/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania kwartalnego dotyczącego opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oddala skargę.

A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. (dalej jako "Zakład") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "Kolegium") z dnia 7 października 2019 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta (dalej jako "Burmistrz") z dnia 2 lipca 2019 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 11 kwietnia 2019 r. Burmistrz wezwał Zakład, jako podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, do złożenia w terminie 14 dniu sprawozdania za IV kwartał 2018 r. Sprawozdanie to podmiot złożył w dniu 29 kwietnia 2019 r. Decyzją z dnia 2 lipca 2019 r. organ nałożył na Zakład administracyjną karę pieniężną w wysokości 8.800 zł, z tytułu przekazania sprawozdania z prowadzonej działalności po upływie 88 dni od ustawowego terminu. Na skutek rozpoznania odwołania, w którym zakwestionowano konieczność składania sprawozdań za okres, w którym podmiot nie wykonuje działalności, a więc sprawozdań zerowych, Kolegium decyzją z dnia 7 października 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Zakład w dziale III KRS wpisał jako przedmiot działalności między innymi: zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, wywóz śmieci i odpadów, unieszkodliwianie odpadów, usługi sanitarne i pokrewne. Ponadto, na mocy umowy zawartej na czas określony od dnia 19 czerwca 2018 r. do 20 sierpnia 2018 r., podmiot ten miał odbierać ścieki gromadzone w zbiorniku bezodpływowym na nieruchomości przy ul. [...] w P. i wprowadzać do stacji zlewnej Oczyszczalni ścieków " [...]" w S. lub "SZOP" w N. i tam je unieszkodliwiać. W związku z tym Zakład był zobowiązany do terminowej realizacjo obowiązku sprawozdawczego, któremu uchybił składając je dopiero 29 kwietnia 2019 r. W tej sytuacji prawidłowo zastosowano karę administracyjną w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, łącznie 27.200 zł. W skardze do sądu Zakład zarzucił naruszenie art. 11 k.p.a. oraz z art. 107 § 1 pkt 6 i art. 140 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej otwarta do podpisu w Nowym Jorku dnia 7 marca 1966 r. poprzez faktyczne zaniechanie rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zaniechanie rozpatrzenia podniesionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Zdaniem skarżącego uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest szczątkowe, ogranicza się do referatu z przebiegu postępowania i nie zawiera w ogóle analizy prawnej sprawy. Ponadto, rozstrzygnięcie organu narusza art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 9o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.), dalej jako u.c.p.g., gdyż nie zawiera informacji o tym, za jaki kwartał i jaki rok strona nie złożyła sprawozdania i braku tego nie można konwalidować w uzasadnieniu, gdyż skutki prawne wywiera wyłącznie rozstrzygnięcie, a nie uzasadnienie decyzji. Zdaniem skarżącego organ dokonał też błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 9o ust. 1 i art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. poprzez uznanie, że podmiot posiadający zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest zobowiązany do wykonywania obowiązku sprawozdawczego nawet wówczas, gdy faktycznie nie prowadzi działalności określonej w zezwoleniu w okresie sprawozdawczym, w sytuacji gdy obowiązek ten nie wynika wprost z treści przepisu, a więc, że posiadanie takiego zezwolenia jest tożsame z prowadzeniem ww. działalności, i w konsekwencji przyjęcie, że niezłożenie w terminie sprawozdania za okres, w którym podmiot nie prowadzi działalności uzasadnia nałożenie administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w tych przepisach. W ocenie strony skarżącej treść art. 9o ust. 1 u.c.p.g. świadczy o tym, że obowiązek sprawozdawczy dotyczy tylko sytuacji, gdy przedsiębiorca w danym kwartale świadczy usługi, zatem egzekwowanie obowiązku przedkładania sprawozdań, za okresy, w których przedsiębiorca nie świadczy usług, a więc obowiązku nie wynikającego z przepisów prawa, stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. Natomiast rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych dotyczących wykładni i zasadności subsumpcji art. 9o ust. 1 u.c.p.g. w sposób niekorzystny dla strony narusza art. 7a k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontroli sądowej, dokonywanej pod względem zgodności z prawem, poddano w niniejszej sprawie decyzję Kolegium z dnia 7 października 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za przekazanie temu organowi po terminie sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za IV kwartał roku 2018, wydaną w oparciu o przepisy art. 9xb pkt 2 w związku z art. 9o ust. 2 u.c.p.g. Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonego aktu doprowadziła do wniosku, że decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Z tego też powodu sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że w odniesieniu do podmiotów prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych ustawodawca w art. 9o ust. 1 u.c.p.g. nałożył obowiązek sporządzania kwartalnych sprawozdań które są przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy (art. 9o ust. 2). Zgodnie z ust. 3 omawianego przepisu sprawozdanie takie zawiera: 1) informacje o ilości i rodzaju nieczystości ciekłych odebranych z obszaru danej gminy; 2) informacje o sposobach zagospodarowania nieczystości ciekłych, wraz ze wskazaniem stacji zlewnej, do której zostały przekazane odebrane nieczystości ciekłe; 3) liczbę właścicieli nieruchomości, od których zostały odebrane nieczystości ciekłe. Przedmiotem regulacji art. 9o u.c.p.g. jest więc sporządzanie przez podmioty prowadzące działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych kwartalnych sprawozdań, które są przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminach: do 30 kwietnia danego roku za pierwszy kwartał, do 31 lipca danego roku za drugi kwartał, do 31 października danego roku za trzeci kwartał, do 31 stycznia następnego roku za czwarty kwartał. Dla powstania owego obowiązku kluczowe jest ustalenie, czy dany podmiot jest podmiotem "prowadzącym" działalność w określonym tym przepisem zakresie, co w ocenie sądu wojewódzkiego należy rozumieć jako prawną możliwość odbioru nieczystości ciekłych. Taka zaś działalność jest możliwa zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. na podstawie stosownego zezwolenia. Natomiast kwestią drugorzędną w ocenie sądu jest to, ile umów na odbiór nieczystości podmiot podpisze w danym roku, czyli w jakim okresie będzie faktycznie wykonywał tę działalność, gdyż ustawodawca nie uzależnił omawianego obowiązku od tej okoliczności. Za wyżej przedstawioną koncepcją przemawia także wykładnia literalna i systemowa przepisów u.c.p.g. Sąd nie podziela zatem w tej kwestii stanowiska strony skarżącej ani też poglądów judykatury takie stanowisko akceptujących (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn akt II SA/Kr 1331/19, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 marca 2018 r., sygn akt II SA/Gl 131/18, dostępne w CBOSA) Trzeba przy tym zwrócić uwagę na odmienność art. 9o u.c.p.g. od często powoływanej jako porównanie regulacji z art. 9n tej ustawy. Ten ostatni przepis przewiduje, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań, przy czym, zgodnie z ust. 6, jeżeli podmiot ten w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, nadal ma obowiązek przekazania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy sprawozdanie zerowe. Zdaniem sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, wskazane przepisy różnią się od siebie zasadniczo, zaś różnice te spowodowały wprowadzenie do art. 9n ustępu 6, ażeby rozwiać wątpliwości co do tego, że wynikający z art. 9n u.c.p.g. obowiązek dotyczy każdego podmiotu, który generalnie odbiera na terenie gminy odpady komunalne, lecz z jakiegoś powodu nie uczynił tego w kolejnym półroczu, nie zaś podmiotu, który takiej działalności w ogóle nie podjął. Brak natomiast podobnej do art. 9n ust. 6 regulacji w przepisie art. 9o u.c.p.g. pozwala przyjąć, że w wypadku odbioru nieczystości ciekłych obowiązek sprawozdawczy wynika generalnie z samego faktu uzyskania zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności, niezależnie od faktu podjęcia czynności faktycznych składających się na ową działalność, i w każdej sytuacji obowiązkiem takiego podmiotu jest złożenie sprawozdania, niezależnie od wykazanych w nim wartości wynikających z rzeczywistej działalności. Trzeba zauważyć, że pojęcie "prowadzenia działalności" jest szersze niż "opróżnianie zbiorników i transport nieczystości", czy – jak w przypadku podmiotów wskazanych w art. 9n u.c.p.g., "odbieranie odpadów komunalnych" – i obejmuje nie tylko faktyczne opróżnianie zbiorników, ale także oczekiwanie na zlecenia czy okresy przestoju wynikające z innych okoliczności. Chodzi zatem zdaniem sądu wojewódzkiego o prawną możliwość dokonywania czynności związanych z przedmiotem danej działalności, która istnieje od momentu uzyskania zezwolenia na jej prowadzenie. Zatem na mocy rozważanego przepisu możliwe jest złożenie sprawozdania, w którym wskazane zostaną wartości zerowe ilości odebranych nieczystości i przekazanych do stacji zlewnej, choć stan ten nie musi wynikać z braku podjęcia ww. działalności, lecz po prostu braku zleceń na odbiory i transport nieczystości. Niewątpliwie złożenie wniosku o cofnięcie zezwolenia można by uznać za skuteczne powiadomienie organu, że podmiot nie prowadzi działalności, a zatem nie dotyczy go obowiązek, o którym mowa w art. 9o (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2057/19, dostępny w CBOSA). Taka jednak sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Dodatkowym argumentem zdaniem sądu jest to, że obowiązek sprawozdawczy ma też na celu ochronę środowiska naturalnego, gdyż stanowi on element informacji gromadzonych przez odpowiednie organy administracji publicznej, na podstawie których tworzy się opracowywane na poziomie krajowym i wojewódzkim plany gospodarki odpadami, o których mowa w art. 34 i 35 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm.). Obowiązek sprawozdawczy nie jest zatem obowiązkiem o wyłącznie formalnym charakterze, ale służy ściśle określonym celom, finalnie związanym z ochroną środowiska (zob. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Go 854/19; WSA w Opolu z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 149/19, dostępne w CBOSA). Reasumując, podmiot posiadający zezwolenie na działalność w zakresie opróżniania zbiorników i transport nieczystości ciekłych od dnia wydania zezwolenia, czyli prowadzący działalność w tym zakresie, jest w gotowości do podjęcia tych czynności i bez znaczenia pozostaje, czy ze względu na niepodpisanie stosownych umów na odbiór nieczystości w danym kwartale faktycznie nie dokonywał ich odbioru i transportu. Jak zaś wynika z "Ewidencji udzielonych i cofniętych zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy Miasta", pod pozycją znajduje się zezwolenie z dnia 1 lutego 2011 r., nr [...] dla A. Sp. z o.o. w N. i brak jest wpisów o jego cofnięciu. Natomiast zgodnie z uchwałą nr XXXII/277/09 Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca posiadający lub ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych o właścicieli nieruchomości i opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, liczba i stan techniczny posiadanych przez tych przedsiębiorców pojazdów musi zapewniać ciągłości nieprzerywalność usług odbioru odpadów (§ 2 ust. 3 uchwały). Ponadto, zgodnie z "Wymaganiami, jakie powinien spełniać przedsiębiorca posiadający lub ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych na terenie gminy", przedsiębiorca powinien udokumentować gotowość odbioru nieczystości przez stacje zlewna (§ 5 ust. 3 warunków). Także informacja obejmująca aktualny odpis z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, który strona dołączyła do akt wskazuje, że przedmiotem działalności zakładu są usługi sanitarne i pokrewne oraz odprowadzanie ścieków (vide: informacja odpowiadająca odpisowi pełnemu z rejestru przedsiębiorców, Dział 3 "Przedmiot działalności", pkt 3 i pkt 4, k. 7-13 akt sądowych). Tak sformułowany przedmiot działalności Zakładu obejmuje działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, co potwierdza treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r. nr 251, poz. 1885). Podklasa dotycząca odprowadzania i oczyszczania ścieków obejmuje m.in. gromadzenie i transport ścieków przemysłowych lub pochodzących z gospodarstw domowych od jednego lub wielu użytkowników oraz wody deszczowej za pomocą sieci kanalizacyjnej, kolektorów, zbiorników oraz pozostałych środków transportu (wagonów-cystern itp.). W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości sądu, że Zakład był zobowiązany do terminowego realizowania obowiązków sprawozdawczych, gdyż w IV kwartale 2018 r. miał on podstawy prawne, ażeby prowadzić działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Z akt sprawy wynika zaś w sposób bezsporny, że obowiązkowi złożenia sprawozdania z prowadzonej w powyższym zakresie działalności za okres IV kwartału 2018 r. w ustawowym terminie, strona skarżąca uchybiła. Dopiero na skutek interwencji organu Zakład złożył sprawozdanie zerowe, lecz miało to miejsce dopiero w dniu 29 kwietnia 2019 r., gdy ustawowy termin na dokonanie tej czynności upływał z dniem 31 stycznia 2019 r. Okoliczność ta stanowiła zaś przesłankę do zastosowania sankcji z art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. Stosownie bowiem do tej regulacji, podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Wymierzenie kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania nie zostało przez ustawodawcę ukształtowane jako oparte na zasadzie winy. Kara ma przymusić do terminowego sporządzania i przekazywania sprawozdań, a decyzja o jej nałożeniu ma charakter decyzji związanej. To zaś oznacza, że wobec stwierdzenia naruszenia obowiązku z art. 9o ust. 1 u.c.p.g., organ jest zobowiązany do ukarania na podstawie art. 9xb pkt 2 tej ustawy niezależnie od stopnia zawinienia strony, jak też niezależnie od tego, czy przypominał stronie o obowiązku sprawozdawczym i czy wezwał przed ukaraniem do złożenia sprawozdania, choć ustawa nie nakłada na organ takiego obowiązku. Przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych jest bowiem profesjonalistą, z czym wiążą się określone konsekwencje, w tym świadomość obowiązku sprawozdawczego i podlegania ukaraniu za jego nieterminowe wykonanie. Ryzyko bycia podmiotem ukaranym karą pieniężną na podstawie art. 9xb pkt 2 ustawy, jak i ryzyko związane z wysokością tej kary, obciążają przedsiębiorcę w sposób czytelny. Ustawodawca zaś nie uzależnia ukarania od jakichkolwiek działań organu wydającego decyzję w tym przedmiocie. (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 548/19, dostępny w CBOSA). Organ pierwszej instancji prawidłowo też ustalił, że opóźnienie Zakładu w przekazaniu sprawozdania kwartalnego za objęty postępowaniem okres wynosiło 88 dni i nałożył karę pieniężną w wysokości odpowiadającej kwocie 100 zł za każdy dzień opóźnienia, co dało łączną wysokość orzeczonej kary 8.800 zł. Należy też zwrócić uwagę, że wprawdzie w sentencji decyzji Burmistrz nie wskazał, za jak okres wymierza ową karę, lecz z treści decyzji bezspornie wynika, że jest to sankcja za niewywiązanie się z obowiązku, o którym mowa w art. 9o u.c.p.g. za IV kwartał 2018 r. Zatem nie ulega wątpliwości co do przedmiotu i zakresu nałożonej kary, jak również wątpliwości takich nie miała sama strona, bowiem w odwołaniu wyraźnie wskazała, że kwestionuje rozstrzygnięcie organu wymierzające jej karę za nieterminowe złożenie sprawozdania "za IV kwartał 2018 r.". Zatem mimo braku takiego zapisu w samej sentencji decyzji, jej adresat prawidłowo odczytał skutki prawne orzeczenia, identyfikując ich zakres. Wskazane uchybienie nie ma więc wpływu na wynik kontrolowanego postępowania. Także zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. nie mógł wywołać skutków zamierzonych przez stronę skarżącą. Przepis ten zezwala organom administracji publicznej do rozstrzygania na korzyść strony niedających się rozstrzygnąć wątpliwości co do treści normy prawnej. Tymczasem takie wątpliwości w niniejszej sprawie nie wystąpiły ani po stronie organów administracji, ani orzekającego sądu. Jak bowiem wykazano, treść normy wynikająca z art. 9o u.c.p.g. jest jasna i dotyczy podmiotu, który został wpisany na swój wniosek do rejestru działalności gospodarczej polegającej na opróżnianiu zbiorników i transporcie nieczystości ciekłych, i dotyczy także sytuacji, gdy w danym okresie sprawozdawczym w rzeczywistości nie odebrał żadnych nieczystości i nie zawarł umowy na tego rodzaju usługi na terenie gminy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.