II SA/Gd 903/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. S. i J. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 września 2025 r., nr WOP.7722.175.2025.MJ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.

M. S. i J. S., reprezentowani przez adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Zawiadomieniem z 31 stycznia 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej jako PINB) poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 7 maja 2025 r. PINB ustalił, że na ww. nieruchomości w części działki ozn. nr [...], M. i J. S. posadowili bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia we wrześniu 2024 r. domek holenderski - parterowy, posadowiony na kołach i bloczkach betonowych ustawionych na gruncie rodzimym. Obiekt posiada instalacje: wodociągową (studnia), kanalizacyjną (zbiornik na ścieki) i elektroenergetyczną (agregat prądotwórczy). Pełni on funkcję rekreacji indywidulanej. Wymiary obiektu wynoszą 10,90 x 3,68 m. Połączony jest on z tarasem o konstrukcji drewnianej posadowionym na legarach drewnianych ustawionych na bloczkach betonowych, usytuowanych na gruncie rodzimym o wymiarach 8,40 x 3,05 m. Innego obiektu w dniu oględzin na przedmiotowej działce nr [...] nie było. Postanowieniem z 16 maja 2025 r. nr PINB.5140.9.2025.PO PINB: 1) wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu budynku - domku holenderskiego parterowego trwale związanego z gruntem - posadowionego na kołach i bloczkach betonowych ustawionych na gruncie rodzimym, posiadający instalacje wodociągową (studnia głębinowa) i kanalizacyjną (zbiornik na ścieki) oraz elektroenergetyczną (agregat prądotwórczy), pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 10,90 m x 3,68 m wraz z tarasem o konstrukcji drewnianej posadowionym na legarach drewnianych ustawionych na bloczkach betonowych usytuowanych na gruncie rodzimym o wymiarach 8,40 m x 3,05 m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K.; 2) poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Wniosek o legalizację można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizacji. Należy wykonać niezbędne zabezpieczenia budowy, a teren budowy należy zabezpieczyć przed dostępem osób niepowołanych. W uzasadnieniu PINB przypomniał definicję budynku z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako P.b.) i przypomniał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Przy czym nie ma znaczenia rodzaj zastosowanego fundamentu czy wylewany, czy murowany fundament czy bloczki betonowe. Trwałe związanie z gruntem to po prostu posadowienie obiektu stabilnie tak, że opiera się warunkom zewnętrznym. Fundament ma zapewnić trwałość konstrukcji uniemożliwić jej przesunięcie. Fundament może być wykonany z różnych materiałów. Technologie budowlane umożliwiają zaś stosowanie alternatywnych rozwiązań konstrukcyjnych, które pełnią równoważne funkcje. Fundamentem są więc też fundamenty punktowe pozwalające na swobodne oparcie obiektu na cegłach, kamieniach, kostkach lub bloczkach betonowych. Istotna jest trwałość, stabilność całej konstrukcji. O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje zasadniczo metoda związania go z nim, przy czym ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia, ale przez techniczne właściwości danego obiektu, które zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia). Cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana w kontekście regulacji prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych wymagających, by taki obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na niego, a nie na płaszczyźnie przyjmowanego jej znaczenia w prawie cywilnym. Powyższego pojęcia nie powinno się odnosić do rzeczy i jej części składowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Przepisy prawa budowlanego kształtujące ww. pojęcie nie odwołują się do przepisów Kodeksu cywilnego. Zasadniczym celem tych ostatnich jest ustalenie statusu prawnego rzeczy, natomiast prawo budowlane, mówiąc o trwałym związaniu z gruntem, wskazuje na pewną charakterystykę faktyczną (technicznobudowlaną) obiektu budowlanego, która determinuje stosowanie lub nie w odniesieniu do tego właśnie obiektu budowlanego poszczególnych norm prawa budowlanego, w tym kształtuje sposób reglamentacji robót budowlanych prowadzących do jego powstania. Bloczki betonowe zapewniają trwałość konstrukcji, uniemożliwiają jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody, zatem pełnią funkcję fundamentu. Przy czym istnienie fundamentów nie jest aktualnie jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ dostępne są środki techniczne, które pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem. Skoro przedmiotowy obiekt budowlany o wymiarach 10,90 m x 3,68 m + taras 3,05 m x 8,40 m posadowiony jest na betonowych fundamentach punktowych - betonowych bloczkach, to obiekt ten spełnia definicję budynku w rozumieniu w art. 3 pkt 2 P.b., gdyż jest trwale związany z gruntem, posiada ściany, dach i fundamenty. Dalej PINB wskazał, że samowola budowlana jest naruszeniem konkretnych przepisów Prawa budowlanego i jako taka winna być sankcjonowana w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a należy zauważyć iż wyżej wymieniona inwestycja realizowana jest na terenach objętych całkowitym zakazem zabudowy. Tak więc osoby, które dopuściły się aktu samowoli budowlanej muszą się liczyć z konsekwencjami wynikającymi z ustawy Prawo budowlane przewidzianymi dla sprawców tego czynu i dlatego jest prowadzone przedmiotowe postępowanie. Zgodnie zaś z art. 28 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 P.b., który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30, określający sposób w jaki należy zgłosić rozpoczęcie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. PINB przeanalizował art. 28, 29 i 30 P.b. i stwierdził, że posadowienie przedmiotowego budynku wymagało dokonania skutecznego zgłoszenia budowy. Brak ww. zgłoszenia obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 P.b. Z przywołanego przepisu wynika, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Organ nie ma obowiązku dokonać legalizacji samowoli budowlanej wbrew woli strony. Nie ma też prawnej możliwości dokonania legalizacji w sytuacji, gdy inwestor nie wykonuje swoich obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej. Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie składając ww. wniosku w terminie przewidzianym w ustawie lub wycofując wniosek o legalizację do dnia wydania decyzji o legalizacji uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, rezygnując tym samym ze swoich uprawnień co w konsekwencji zobliguje organ nadzoru budowlanego do wydania zgodnie z art. 49e P.b. decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Dodatkowo PINB wymienił, jakie dokumenty należy złożyć w procedurze legalizacyjnej oraz wskazał, że dla budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania wysokość opłaty legalizacyjnej wynosi 5.000,00 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia Inwestorów postanowieniem z 16 września 2025 r. nr WOP.7722.175.2025.MJ Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako WINB): 1) uchylił zaskarżone postanowienie PINB i 2) wstrzymał Inwestorom – M. S. i J. S. roboty budowlane przy posadowieniu budynku - domku holenderskiego pełniącego funkcję rekreacji indywidulanej o wymiarach 10,90 x 3,68 m wraz z tarasem o konstrukcji drewnianej o wymiarach 8,40 x 3,05 m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K.; 3) poinformował Inwestorów budynku oraz pozostałych współwłaścicieli działki o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia, tj. od dnia 16 września 2025 r. oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, zgodnie z przepisem określonym w art. 49d ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego. Wniosek o legalizację można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizacji. Należy wykonać niezbędne zabezpieczenia budowy, a teren budowy należy zabezpieczyć przed dostępem osób niepowołanych. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wobec argumentacji zażalenia podważającej kwalifikację spornego obiektu przypomniał, że jak wynika z definicji zawartej w art. 3 pkt 2 P.b., aby obiekt został zakwalifikowany jako budynek musi posiadać cechy takie jak: trwałe związanie-z gruntem, wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadanie fundamentów i dachu. Przedmiotowy obiekt budowlany wydzielony jest z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada dach. Kolejną cechą, która charakteryzuje budynek jest posiadanie fundamentów. Jak wynika z protokołu oględzin, obiekt ten jest bowiem posadowiony na kołach oraz bloczkach betonowych. Następnie WINB zauważył, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym bez znaczenia jest rodzaj fundamentu - bloczki betonowe czy też wylewany czy murowany fundament. Trwałe związanie z gruntem to po prostu posadowienie obiektu stabilnie, tak że opiera się on czynnikom zewnętrznym np. atmosferycznym. Fundament ma zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie. Ponadto, fundament może być wykonany z różnych materiałów. Technologie budowlane umożliwiają zaś stosowanie alternatywnych rozwiązań konstrukcyjnych, które pełnią równoważne funkcje. Fundamentem są więc też fundamenty punktowe pozwalające na swobodne oparcie obiektu na cegłach, kamieniach, kostkach lub bloczkach betonowych. Istotna jest trwałość, stabilność całej konstrukcji. O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje zasadniczo metoda związania go z nim, przy czym ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia, ale przez techniczne właściwości danego obiektu, które zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia). Cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana w kontekście regulacji prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych wymagających, by taki obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na niego, a nie na płaszczyźnie przyjmowanego jej znaczenia w prawie cywilnym. Organ II instancji wskazał, że bloczki betonowe zapewniają trwałość konstrukcji, uniemożliwiają jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody, zatem pełnią funkcję fundamentu. Przy czym istnienie fundamentów nie jest aktualnie jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ dostępne są środki techniczne, które pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem. O tym, czy obiekt jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób związania go z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem. Połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Ponadto, o trwałości związania obiektu z gruntem świadczy także to, że jego odłączenie spowodowałoby zasadniczą zmianę w sensie technicznym uniemożliwiającą np. ponowne posadowienie danego obiektu w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża. Sama więc tylko techniczna możliwość przeniesienia obiektu na inne miejsce nie ma istotnego znaczenia. Przedmiotowy obiekt budowlany usytuowany jest na działce nr [...] od września 2024 r. Posadowiony jest na bloczkach betonowych ułożonych na gruncie - stanowiących fundament punktowy. Posiada instalację wodociągową (studnia głębinowa) i kanalizacyjną (zbiornik na ścieki) oraz elektroenergetyczną (agregat prądotwórczy). Taki sposób posadowienia zapewnia trwałość i stabilność całej konstrukcji czyli jest trwale związany z gruntem. Koła które posiada przedmiotowy obiekt są częścią jego wyposażenia, wmontowane fabrycznie świadczą o możliwości przestawienia obiektu jednakże, pod kryterium oceny winien być cel w jakim dany obiekt został posadowiony na nieruchomości. Jak wynika z ustaleń PINB poczynionych podczas oględzin w dniu 7 maja 2025 r. przedmiotowy budynek pełni funkcję rekreacji indywidulanej. Podsumowując, WINB stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem, a PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji tego obiektu. Następnie WINB przypomniał, że budynek jest połączony funkcjonalnie z tarasem, a taras pełni funkcję wejścia do budynku. WINB powołał się na orzecznictwo i wskazał, że przy wyznaczaniu powierzchni zabudowy istotne znaczenie ma rzut pionowy wymiarów zewnętrznych budynku na powierzchnię terenu. Pojęcie "budynku" zostało ustawowo zdefiniowane w art. 3 pkt 2 P.b. Istotę parametru "powierzchni zabudowy" można więc ująć jako rzut pionowy na powierzchnię terenu tej przestrzeni, która jest wydzielona przegrodami budowlanymi. Słusznie zatem w orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie "powierzchni zabudowy" należy wiązać z zabudową kubaturową. Definicja powierzchni zabudowy mieści się w Polskiej Normie PN-ISO 9836:2015-12. Zgodnie z pkt. 5.1.2 poprzez powierzchnię zabudowy należy rozumieć powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut wymiarów zewnętrznych budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni: elementów budynku ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; elementów drugorzędnych budynku, np. schodów zewnętrznych, ramp i pochylni zewnętrznych, daszków, markiz, okapów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; zewnętrznych obiektów pomocniczych, np. szklarni i przybudówek. Wobec powyższego WINB stwierdził, że taras jest drugorzędnym elementem przedmiotowego budynku. Podsumowując, powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku wynosi ok. 40,11 m2. Zgodnie z art. 28 pkt 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b) P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m, przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Zatem budowa przedmiotowego budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy ok. 40,11 m2 posadowionego na działce o powierzchni 0,4866 ha, zgodnie z ww. przepisem wymagała skutecznego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Po stwierdzeniu, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia (co zostało ustalone podczas oględzin w dniu 7 maja 2025 r. w obecności M. S. i J. S.), PINB był zobligowany do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu zlikwidowania stanu niezgodnego z prawem. PINB prawidłowo zastosował zatem art. 48 P.b. wstrzymując wykonanie robót budowlanych oraz informując o możliwości legalizacji przedmiotowego budynku i konieczności dokonania opłaty legalizacyjnej. Jednakże WINB zauważył, że organ I instancji nie wskazał adresata wstrzymania robót budowlanych jak i tego, kto może złożyć wniosek o legalizację. WINB przypomniał treść art. 52 ust. 1 P.b. stwierdzając, że obowiązek wstrzymania robót budowlanych przy posadowieniu przedmiotowego budynku powinien zostać nałożony na inwestorów, którymi są M. S. i J. S. Zgodnie z informacją z rejestru gruntów sporządzoną w dniu 31 stycznia 2025 r. są oni również współwłaścicielami działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. Dodatkowo, zgodnie z art. 48a ust. 1 P.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Współwłaścicielami przedmiotowej działki są zaś: W. J., Z. M., R. R., I. R. oraz J. S. i M. S., zatem WINB podjął rozstrzygnięcie reformatoryjne, tzn. rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym doprecyzował, kto powinien mieć wstrzymane roboty budowlane oraz kto może złożyć wniosek o legalizację. Poza tym, PINB prawidłowo poinformował o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej wskazując jej wysokość. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w zażaleniu organ II instancji wskazał, że zostały one wzięte pod uwagę przed wydaniem niniejszego postanowienia. W odniesieniu zaś do dowodów zebranych w trakcie postępowania organu I instancji WINB poinformował, że w dniu 7 maja 2025 r. PINB przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku, na których obecny był inwestor. Według protokołu nie podważał on ustaleń dokonanych przez organ nadzoru, co więcej protokół został przez niego podpisany, co oznacza, że zgodził się z nim. W skardze na powyższe postanowienie WINB Inwestorzy, reprezentowani przez adwokata, zarzucili naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że postanowienie o wstrzymaniu robót zostało wydane wobec obiektu niepodlegającego regulacjom Prawa budowlanego, a nadto, nawet przy błędnym przyjęciu innej kwalifikacji - postanowienie było niewykonalne w dacie jego wydania i jego niewykonalność miała charakter trwały, co obligowało organ do stwierdzenia nieważności tego aktu; 2) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, 2 i 6 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie do obiektu, który w świetle dostępnych ustaleń nie stanowi obiektu budowlanego, lecz pojazd (w szczególności przyczepę lub podobną konstrukcję techniczną), który nie został zlokalizowany w drodze robót budowlanych i nie wymagał ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, wobec czego organ nie był uprawniony do zastosowania reżimu przewidzianego w art. 48 ust. 1 P.b.; 3) art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1251) poprzez pominięcie, że przedmiotowy obiekt posiada cechy pojazdu i jako taki podlega wyłącznie reżimowi tej ustawy, a nie przepisom ustawy Prawo budowlane; 4) art. 139 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego na niekorzyść strony w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie nie naruszało rażąco prawa ani nie godziło w interes społeczny. Organ winien uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi 1 instancji zamiast samodzielnie stosować art. 48 P.b. i wydawać nowe postanowienie, którego treść była mniej korzystna dla strony niż pierwotne rozstrzygnięcie; 5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 124 § 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w zakresie kwalifikacji prawnej spornego obiektu, bez zebrania i oceny materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania ustaleń, czy obiekt stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia WINB oraz poprzedzającego je postanowienia PINB, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu Skarżący wskazali, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z zastosowaniem art. 48 ust. 1 P.b., mimo że w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, iż przedmiotowy obiekt posiada cechy wymagane do jego zakwalifikowania jako "obiekt budowlany" w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b. Pojęcie to, będące kluczowe dla zastosowania reżimu art. 48 ust. 1 P.b., wymaga zatem spełnienia łącznie przesłanek konstrukcyjnych (powstanie w wyniku robót budowlanych, z użyciem materiałów budowlanych), funkcjonalnych (związek z przeznaczeniem) oraz technicznych (np. trwałe posadowienie na gruncie). Zdaniem Skarżących, w analizowanym stanie faktycznym przedmiotem postępowania nie jest budynek, budowla ani obiekt małej architektury. Obiekt będący przedmiotem rozstrzygnięcia to obiekt techniczny o cechach pojazdu, niepowiązany trwale z gruntem i pozbawiony cech konstrukcyjnych typowych dla obiektów budowlanych w rozumieniu ustawy. Nie został on wzniesiony w rozumieniu P.b., lecz jedynie ustawiony na działce, bez prowadzenia robót budowlanych, bez ingerencji w grunt, bez użycia fundamentów lub innego rodzaju zakotwień. Brak trwałego związania z gruntem oraz możliwość przemieszczenia obiektu w całości, bez konieczności jego rozbiórki, potwierdzają jego nietrwale zlokalizowany i tymczasowy charakter. Kluczowym elementem definicji obiektu budowlanego jest więc jego trwałe osadzenie na gruncie, rozumiane jako niemożność przemieszczania bez ingerencji technicznej. Obiekty możliwe do przemieszczenia bez demontażu lub rozbiórki nie spełniają tej przesłanki, niezależnie od ich gabarytów czy funkcji użytkowej. W konsekwencji, błędna kwalifikacja obiektu jako "obiektu budowlanego" doprowadziła do bezpodstawnego zastosowania art. 48 ust. 1 P.b., który odnosi się wyłącznie do przypadków samowolnej budowy obiektów budowlanych. Skoro w świetle ustaleń faktycznych brak jest cech pozwalających na przyjęcie, że mamy do czynienia z obiektem budowlanym, to zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane odnoszących się do samowoli budowlanej narusza podstawowe reguły wykładni prawa oraz prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia zakresu zastosowania przepisów administracyjnobudowlanych. Działanie organu, polegające na bezrefleksyjnym przyjęciu, że jakakolwiek konstrukcja techniczna ustawiona na działce stanowi obiekt budowlany, skutkuje nie tylko błędnym rozstrzygnięciem, ale również narusza konstytucyjne gwarancje prawa własności i proporcjonalności ingerencji administracyjnej. Takie podejście nie znajduje oparcia w treści ustawy ani w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych i powinno zostać ocenione jako istotne naruszenie prawa materialnego. Następnie Skarżący wskazali, że zgodnie z art. 2 pkt 31 ustawy Prawo o ruchu drogowym pojazdem jest środek transportu przeznaczony do poruszania się po drodze oraz maszyna lub urządzenie do tego przystosowane, z wyjątkiem urządzenia wspomagającego ruch. Definicja ta ma charakter normatywny i została skonstruowana jako definicja legalna, wykluczająca uznaniowość w zakresie oceny, czy dany obiekt mieści się w jej ramach. Przedmiotowy obiekt spełnia przesłanki ustawowe uznania go za pojazd w rozumieniu ww. przepisu. Posiada koła, dyszel oraz konstrukcję techniczną umożliwiającą jego transport. Może być przemieszczany bez użycia specjalistycznych urządzeń budowlanych, bez ingerencji w grunt, bez uprzedniego demontażu. Ustawienie go na działce nie wymagało wykonania żadnych robót budowlanych ani fundamentów. Obiekt ten zachowuje swoją funkcję techniczną środka transportu, może zostać ponownie sprzęgnięty z pojazdem silnikowym i usunięty z działki w niezmienionej formie. Konstrukcja, o której mowa, posiada cechy typowe dla pojazdów rekreacyjnych i nie została zaprojektowana ani wykonana jako budynek lub budowla. W szczególności nie spełnia wymagań wynikających z art. 3 pkt 1 P.b., ponieważ nie została wzniesiona z użyciem wyrobów budowlanych, nie posiada trwałego związania z gruntem i nie zawiera instalacji niezbędnych do trwałego użytkowania zgodnie z funkcją budynku lub budowli. W ocenie Skarżących, zastosowanie reżimu P.b. wobec pojazdu pozostaje w sprzeczności z zasadą prymatu przepisów szczególnych nad ogólnymi. W tym kontekście niedopuszczalne jest pominięcie legalnej definicji "pojazdu" zawartej w ustawie Prawo o ruchu drogowym, która precyzyjnie określa cechy konstrukcyjne i funkcjonalne przedmiotowego obiektu. Praktyka organu polegająca na arbitralnym pominięciu kwalifikacji technicznej wynikającej z innej ustawy i zastąpieniu jej definicją "obiektu budowlanego" stanowi naruszenie zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz wykładni systemowej, której celem jest zapewnienie spójności porządku prawnego. W świetle powyższego nie można uznać, że ustawienie pojazdu na gruncie, bez jego trwałego związania i bez utraty jego podstawowych cech funkcjonalnych, stanowi realizację obiektu budowlanego lub robót budowlanych w rozumieniu P.b. Pominięcie tej kwalifikacji przez organy nadzoru budowlanego prowadzi do całkowicie błędnej subsumpcji i bezpodstawnego zastosowania art. 48 ust. 1 P.b. Dalej Skarżący zarzucili, że zaskarżone postanowienie wydane wobec obiektu, który nie mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy Prawo budowlane, obarczone jest wadą prawną o charakterze kwalifikowanym skutkującą jego nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydane bez podstawy prawnej. Brak przesłanek do zastosowania przepisów P.b. czyni bowiem cały tok rozumowania organu nieuprawnionym, a w konsekwencji pozbawionym legitymizacji materialnoprawnej. W przedmiotowej sprawie, organ zastosował reżim art. 48 ust. 1 P.b., mimo że zakwalifikowany przez niego obiekt nie spełniał ustawowych cech obiektu budowlanego. Brak trwałego związania z gruntem, brak fundamentów, możliwość przemieszczenia obiektu bez jego demontażu, a także charakter użytkowy przyczepy jako pojazdu rekreacyjnego - wszystko to wyklucza, zdaniem Skarżących, zakwalifikowanie obiektu jako budynku, budowli bądź obiektu małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b. Zastosowanie w tym stanie faktycznym przepisów ustawy, która nie znajduje zastosowania do danego obiektu, stanowi rażące przekroczenie granic kompetencji administracyjnej i skutkuje wydaniem aktu w warunkach braku podstawy prawnej. Niezależnie od powyższego, nawet przy przyjęciu, że obiekt ten podlega pod regulacje P.b. Skarżący zauważyli, że w chwili wydania zaskarżonego postanowienia nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Obiekt był już posadowiony na gruncie, a jego ustawienie w braku cech obiektu budowlanego, nie wymagało ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Nie zaistniał zatem żaden z elementów warunkujących możliwość zastosowania art. 48 ust. 1 P.b., którego ratio legis odnosi się do samowolnego przystąpienia do robót budowlanych wymagających uprzedniego aktu legalizującego (pozwolenia lub zgłoszenia). Postanowienie organu ma zatem charakter niewykonalny, gdyż nie odnosi się do stanu faktycznego, który mógłby wywołać skutki prawne na gruncie przepisów prawa materialnego. Jest to akt pozbawiony normatywnej podstawy oraz funkcji w porządku prawnym, co wypełnia także przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Wydanie postanowienia w tych okolicznościach świadczy o instrumentalnym potraktowaniu przepisów i prowadzi do sytuacji, w której strona zostaje obciążona skutkami aktu administracyjnego, mimo że brak jest ku temu podstaw normatywnych. Tego rodzaju wadliwości mają charakter nienaprawialny i powinny skutkować stwierdzeniem nieważności z urzędu niezależnie od dalszych konsekwencji postępowania wyjaśniającego. W odniesieniu do zarzutu naruszenie art. 139 k.p.a. Skarżący zauważyli, że rozpoznając zażalenie na postanowienie PINB organ II instancji uchylił to postanowienie i wydał nowe, formalnie tożsame w zakresie zastosowania art. 48 ust. 1 P.b., lecz uzupełnione o wskazanie inwestora, tj. konkretnego podmiotu, wobec którego nałożono obowiązki wynikające z tego przepisu. Wprowadzenie tej zmiany istotnie pogorszyło sytuację prawną strony skarżącej, ponieważ dopiero to wskazanie inwestora nadaje zaskarżonemu aktowi realny walor wykonalności oraz otwiera drogę do wydania decyzji legalizacyjnej bądź nakazującej rozbiórkę obiektu. W konsekwencji, o ile pierwotne postanowienie PINB miało charakter ogólny i niedookreślony, przez co było w istocie pozbawione skutków wobec konkretnej osoby, to postanowienie WINB zyskało wymiar władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków Skarżących. Wydając nowe postanowienie z oznaczeniem inwestora organ II instancji nadał aktowi wykonawczy charakter i przesądził o odpowiedzialności administracyjnej Skarżących nie pozostawiając tej kwestii do dalszego wyjaśnienia w odrębnym postępowaniu. Tym samym, sytuacja Skarżących uległa jednoznacznemu pogorszeniu. Jednocześnie organ II instancji nie wykazał, że postanowienie organu I instancji rażąco narusza prawo lub interes społeczny, co warunkowałoby dopuszczalność zastosowania wyjątku z art. 139 k.p.a. W uzasadnieniu brak jest jakiejkolwiek analizy tej przesłanki ani odniesienia się do konsekwencji takiej zmiany dla strony. W szczególności nie wskazano, z jakiego powodu uchybienie polegające na braku oznaczenia inwestora przez PINB miałoby stanowić naruszenie o charakterze rażącym, uzasadniające wydanie mniej korzystnego rozstrzygnięcia. Wyjście poza granice zażalenia i zastąpienie niedookreślonego aktu władczym rozstrzygnięciem wobec konkretnego podmiotu, bez zapewnienia stronie prawa do odniesienia się do nowej kwalifikacji i skutków prawnych, stanowi rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności, prawa do obrony oraz zaufania do organów administracji publicznej. Z tych względów należy uznać, że zaskarżone postanowienie WINB zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 139 k.p.a., a przez to podlega uchyleniu jako wydane z przekroczeniem granic dopuszczalnej ingerencji organu odwoławczego. Ponadto, w ocenie Skarżących, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie nierzetelnej i niepełnej analizy stanu faktycznego. Choć organ odwoławczy odniósł się do zagadnienia posadowienia obiektu, w tym do obecności bloczków betonowych, jego ocena została przeprowadzona w sposób wybiórczy i niespójny z ustaleniami faktycznymi oraz definicjami legalnymi zawartymi w ustawie Prawo budowlane. Organ przyjął, że obecność betonowych bloczków stabilizujących konstrukcję świadczy o trwałym związaniu obiektu z gruntem i czyni z niego obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b., jednak nie przeanalizował ani technicznych, ani funkcjonalnych cech tego rozwiązania. Z dokumentacji sprawy nie wynika, aby bloczki były w jakikolwiek sposób zakotwione w podłożu, zintegrowane z gruntem, połączone z obiektem przy użyciu trwałych łączników ani pełniły funkcję nośną. Nie przeprowadzono oceny, czy przemieszczenie obiektu wymagałoby jego rozbiórki oraz czy możliwe jest jego podniesienie i przestawienie w całości bez naruszenia konstrukcji i bez ingerencji w grunt. Organ nie pozyskał dokumentacji technicznej obiektu, nie ustalił jego funkcji użytkowej, nie ocenił, czy został zaprojektowany i wykonany jako budowla w rozumieniu P.b., czy też mamy do czynienia z pojazdem lub obiektem o funkcji rekreacyjno-tymczasowej. W szczególności nie odniósł się do przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, mimo że obiekt posiada elementy charakterystyczne dla przyczep kempingowych, takie jak koła i dyszel, a jego forma, gabaryty i sposób użytkowania nie odpowiadają konstrukcjom budowlanym podlegającym reżimowi P.b. Pomimo formalnego przeprowadzenia oględzin organ ograniczył się do wybiórczego wskazania jednego elementu posadowienia pomijając przy tym kluczowe cechy konstrukcji decydujące o możliwości zakwalifikowania jej jako obiektu budowlanego. Brak pogłębionej, kompleksowej analizy stanu faktycznego oraz jego zestawienia z definicjami ustawowymi skutkuje naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Organ nie wykazał, że spełnione zostały ustawowe przesłanki zastosowania art. 48 ust. 1 P.b., a tym samym postanowienie obarczone jest istotną wadą prawną. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 2 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 903/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z 25 lutego 2026 r. sygn. akt II OZ 143/26 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na powyższe postanowienie Sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 16 września 2025 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418) – dalej jako P.b. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które wskazują budowa jakich obiektów i wykonywanie jakich robót budowlanych nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, a których nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani ww. zgłoszenia. Natomiast w przypadku tzw. samowoli budowlanej stosownie do art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Przy czym postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 P.b. ust. 5 P.b.) – zatem pogląd Skarżących, że "w chwili wydania zaskarżonego postanowienia nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Obiekt był już posadowiony na gruncie [...]" (s. 6 skargi) jest bez znaczenia w przypadku stosowania procedury z art. 48 P.b. Powyższe oznacza, że przesłanką wszczęcia postępowania z art. 48 P.b. jest w każdym przypadku brak ważnego i wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia albo wniesiony sprzeciw do zgłoszenia – zarówno w trakcie trwania budowy, jak i po jej zakończeniu. Wobec tego, postępowanie w tym trybie będzie prowadzone w sytuacji, w której inwestor całkowicie zignorował władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody lub braku sprzeciwu na jego realizację. W konsekwencji, poczynienie ustaleń, iż trwa budowa bądź został posadowiony obiekt w sposób sprzeczny z zasadami wynikającymi z art. 28-30 P.b. obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 ust. 1 lub ust. 5 P.b. Pierwszym etapem tego postępowania jest zaś wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy (art. 48 ust. 1 P.b.). W myśl art. 48 ust. 3 P.b. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 P.b.). Natomiast brak legalizacji samowoli budowlanej prowadzi do obligatoryjnego orzeczenia nakazu rozbiórki (art. 49e P.b.). Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy obiekt został zlokalizowany na działce nr [...] w części oznaczonej "[...]" w K., gmina K., i stanowi współwłasność sześciu osób, w tym Skarżących (vide: Informacja z operatu ewidencyjnego w zakresie gruntów sporządzona w dniu 31 stycznia 2024 r., akta organu I instancji). Na wskazanej działce znajduje się sporny obiekt – tzw. domek holenderski, którego inwestorami są Skarżący, którzy posadowili go na tej działce we wrześniu 2024 r. (vide: protokół oględzin nieruchomości z 7 maja 2025 r., akta organu I instancji). Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest kwalifikacja przedmiotowego obiektu, gdyż Skarżący zarzucają organom nadzoru budowlanego poczynienie błędnych ustaleń co do jego charakteru. Organy obu instancji stanęły bowiem na stanowisku, że mamy do czynienia z budynkiem, natomiast w ocenie Skarżących sporny obiekt stanowi pojazd (przyczepę), do którego nie mają zastosowania przepisy P.b., a więc jego posadowienie nie wymagało ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Kwalifikacja charakteru obiektu budowlanego na działce jest kluczowa, bowiem w zależności od tego, z jakim rodzajem obiektu mamy do czynienia w danej sprawie inne będą wymogi związane z jego legalnym posadowieniem (tj. brak konieczności dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę, konieczność dokonania zgłoszenia albo konieczność uzyskania pozwolenia na budowę). Przy czym warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji przepisów P.b., w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 1 P.b. przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 P.b.). Z przytoczonych przepisów wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Nie ulega wątpliwości, że najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi właśnie poprzez wykonanie fundamentów. Jednakże nie można wykluczyć pełnienia funkcji fundamentu przez inny sposób związania niż zagłębienie w ziemi. A zatem, musi istnieć taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jej obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie - pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku, przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2120/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika, w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Istnienie fundamentów nie jest aktualnie jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ dostępne są środki techniczne, które pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem (zob. wyrok NSA z 20 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 770/22, orzeczenia.nsa.gov.pl i przytoczone tam orzecznictwo). Co więcej, obecnie fundament nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu, któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (zob. wyroki NSA: z 16 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2859/21 i z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1327/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo dokonały oceny prawnobudowlanej spornego obiektu. Fakt, iż jest on posadowiony na działce od września 2024 r. i od tego czasu opiera się czynnikom zewnętrznym świadczy o trwałości jego połączenia z gruntem. Powyższego stanowiska nie zmienia to, że jest on posadowiony na bloczkach betonowych i kołach. Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przy ocenie obiektów takich jak np. przyczepy kempingowe czy domki holenderskie konieczne jest zastosowanie dodatkowego kryterium, tj. celu, w jakim dany obiekt został umieszczony na nieruchomości oraz okresu jego funkcjonowania na tej nieruchomości (por. np. wyroki NSA: z 13 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 348/08; z 29 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 423/11 oraz z 10 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 39/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Domki holenderskie (i podobne obiekty kontenerowe, np. barakowozy) są traktowane jako obiekty budowlane. W orzecznictwie przesądzono już, że ustawione na gruncie przyczepy kempingowe, niespełniające w danej chwili swojej pierwotnej funkcji transportowo - komunikacyjnej, stanowią obiekty budowlane (zob. wyrok NSA z 24 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 384/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe prowadzi do wniosku, że organy zasadnie wskazały, iż sporny budynek rekreacji indywidualnej w momencie jego posadowienia na przedmiotowej działce w 2024 r. wymagał uprzedniego dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b) P.b. (zarówno w brzmieniu na wrzesień 2024 r., jak i na dzień orzekania przez organy obu instancji) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Wobec bezspornego dokonania zgłoszenia w przedmiotowej sprawie organ I instancji zasadnie wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy zauważyć, że część z nich stanowi w istocie polemikę z oceną prawnobudowlaną dokonaną przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, która to ocena odzwierciedla aktualne, przytoczone powyżej (oraz w decyzji organu II instancji) poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego na temat obiektów, które choć bezspornie stanowią pojazdy, a nawet są wyposażone w koła i mogłyby zostać przemieszczone, to dopóty stoją unieruchomione (np. na bloczkach czy innych wspornikach pod ramę), pełnią funkcję obiektów rekreacji budowlanej i w tym celu są podłączone do różnego rodzaju instalacji (co ma również miejsce w niniejszej sprawie) – stanowią obiekty budowlane i mają do nich zastosowanie regulacje wynikające z ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji zarzuty Skarżących dotyczące niezasadnego zastosowania art. 48 ust. 1 P.b. w postępowaniu poprowadzonym z naruszeniem reguł postępowania wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego okazały się bezzasadne. W rezultacie również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że postanowienie o wstrzymaniu robót zostało wydane wobec obiektu niepodlegającego regulacjom P.b., co (w ocenie Skarżących) czyni zaskarżone postanowienie niewykonalnym, jest pozbawiony podstaw prawnych. Niezrozumiały jest ponadto zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. przez WINB, który (zdaniem Skarżących) wydał postanowienie, którego treść była mniej korzystna dla strony niż pierwotne rozstrzygnięcie. Należy więc zauważyć, że jedynym powodem uchylenie postanowienia organu I instancji i orzeczenia reformatoryjnego przez organ II instancji była chęć doprecyzowania. Faktycznie bowiem w sentencji postanowienia PINB nie wskazano, że postanowienie skierowano do Skarżących, a możliwość legalizacji zarówno do Skarżących, jak i do pozostałych współwłaścicieli działki. Jednakże wniosek taki należy wysnuć z uzasadnienia tego postanowienia - już w pierwszym akapicie wskazano Skarżących jako inwestorów przedmiotowego obiektu. Natomiast organ II instancji w istocie stwierdził expressis verbis, komu wstrzymuje roboty budowlane i kto może złożyć wniosek o legalizację. Jednakże wbrew stanowisku Skarżących takie rozwiązanie nie zmienia ich sytuacji prawnej, ani tym bardziej jej nie pogarsza. Zarówno bowiem po postanowieniu organu I, jak i II instancji, jako inwestorzy obiektu (co zostało ustalone podczas oględzin 7 maja 2025 r.), jak i współwłaściciele działki (co ustalono w styczniu 2025 r.) – wobec nielegalnego (albowiem bez dokonania zgłoszenia) posadowienia spornego obiektu musieli liczyć się z konsekwencjami takiego działania. Przypomnieć należy również art. 52 ust. 1 P.b., zgodnie z którym obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Tak więc nawet, gdyby WINB nie doprecyzował w sentencji swojego postanowienia, do kogo jest ono skierowane, to i tak nie byłoby sporne, kto jest adresatem zaskarżonego postanowienia. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.