II SA/Gd 918/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 25 września 2025 r., nr NSP-VIII.7581.1.10.2025.BB w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję.

K.D. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej jako: Wojewoda) z 25 września 2025 r., nr NSP-VIII.7581.1.10.2025.BB, sprostowaną postanowieniem z 7 listopada 2025 r., nr NSP-VIII.7581.1.10.2025.AK - którą uchylono decyzję Starosty Kartuskiego (dalej jako: Starosta Kartuski), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 31 grudnia 2024 r., nr GN.6821.200.2024.AW, i orzeczono o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z 11 października 2024 r. skarżący wystąpił do Starosty o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], obręb T., gmina Ż., w celu zezwolenia na przeprowadzenie sieci wodociągowej PE DN/OD 110 i przyłącza wodociągowego PE DN/OD 40 przez teren tej działki wraz ze zgodą na wykonanie prac związanych z remontami i właściwą eksploatacją sieci wodociągowej i przyłącza wodociągowego. Do wniosku załączono pisma z 11 września 2023 r. i 5 lipca 2024 r. świadczące o przeprowadzonych rokowaniach z właścicielką nieruchomości – S.B. Pismem z 25 października 2024 r. Starosta wezwał inwestora m.in. o złożenie oryginału lub potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii: decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dnia 5 listopada 2024 r., inwestor uzupełnił materiał dowodowy, przesyłając ostateczną decyzję Burmistrza Gminy Ż. z 12 stycznia 2023 r., nr UN-Z.6733.119.2022.KG o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy sieci wodociągowej PE DN/OD 110 i przyłącza wodociągowego PE DN/OD 40. Dnia 12 listopada 2024 r. do organu wpłynęły do wiadomości pisma inwestora skierowane do S. Sp. z o.o., z których wynika, iż zwraca się z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie odpłatnej służebności przesyłu, jak również o zajęcie stanowiska w kwestii wskazanej przez Starostę w piśmie z dnia 25 października 2024 r. Pismem z 13 listopada 2024 r. inwestor wyjaśnił, iż strefa kontrolowana oraz strefa zajęcia na czas budowy przyłącza wodociągowego znajduje się w obszarze strefy kontrolowanej oraz strefy zajęcia na czas budowy. Z kolei w wiadomości mailowej inwestor przesłał wyjaśnienia odnośnie celu publicznego oraz wyjaśnił kwestie związane z koniecznością przeprowadzenia inwestycji. W piśmie z 18 listopada 2024 r. S. Sp. z o.o., przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Natomiast w piśmie z 18 grudnia 2024 r. pełnomocnik właścicielki nieruchomości stwierdził, że planowana inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego, oraz że kwestie dotyczące rokowań nie zostały wyczerpane, a właścicielka wyraża wolę udostępnienia nieruchomości, jednakże za wynagrodzeniem. Decyzją z 31 grudnia 2024 r. Starosta ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], obręb T., gmina Ż., poprzez udzielenie skarżącemu zezwolenia na przeprowadzenie sieci wodociągowej PE DN/OD 110 o długości 11,80 m i przyłącza wodociągowego PE DN/OD 40 o długości 0,70 m; wskazał, że całkowita powierzchnia zajęcia działki wynosi 47,19 m2; ustalił strefę kontrolowaną na działce wzdłuż projektowanej sieci wodociągowej o powierzchni 47,19 m2. W uzasadnieniu organ zauważył, że dla przedmiotowego zamierzenia została wydana ostateczna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, co oznacza, że realizowane przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego. Natomiast przepisy prawa nie zawierają ograniczeń co do formy prawnej inwestora składającego wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z cudzej nieruchomości. Inwestorem takim może być więc osoba fizyczna. Inwestor przedłożył także dokumenty świadczące o tym, że podjął czynności mające na celu uzyskanie od właścicielki przedmiotowej działki zgody na przeprowadzenie planowanej inwestycji. Rokowania objęły czynności zmierzające do uzyskania porozumienia z właścicielka działki w przedmiotowej sprawie. Dalej Starosta wskazał, że dokonał analizy ewentualnej uciążliwości przeprowadzenia planowanej inwestycji celu publicznego dla właścicielki działki numer [...] i z uwagi na to, że przedmiotowa działka stanowi w rzeczywistości grunt wydzielony pod drogę, uznał, że planowane prace nie powinny stanowić dla właścicielki działki szczególnej przeszkody do dalszego prawidłowego korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej aktualnym przeznaczeniem. W odwołaniu od tej decyzji S.B. zarzuciła naruszenie: art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), dalej: "u.g.n.", poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie objawiające się w uznaniu, że zachodzą ustawowe przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej należącej do strony oraz w braku określenia przez Starostę okresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a w konsekwencji ograniczenie korzystania z nieruchomości w sposób zbyt uciążliwy dla właściciela; art. 7, art, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej "k.p.a.", poprzez ich niezastosowanie objawiające się w braku podjęcia przez Starostę wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; wadliwym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym wadliwym przeprowadzeniu środków dowodowych - uchylanie się przez organ administracji od obowiązku zebrania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób pozwalający na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia, zwłaszcza w zakresie ustalenia okresu i powierzchni ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz niewystarczające wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu niniejszej sprawy. Stawiając te zarzuty odwołująca się wniosła o orzeczenie co do istoty sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu strona stwierdziła, że planowane zamierzenie nie stanowi celu publicznego. Zauważyła, że nie można automatycznie przyjmować, iż każda inwestycja związana z budową i utrzymaniem przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów oraz wody, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń służy celom publicznym - interesowi publicznemu. Natomiast ze zgromadzonego materiału dowodowego przedmiotowej inwestycji nie sposób wywieść znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, skoro ma zaspakajać potrzeby samego inwestora. Ponadto, zdaniem skarżącej, w niniejszej decyzji należało określić w sposób niebudzący wątpliwości przedział czasu, na jaki ograniczono sposób korzystania z jej nieruchomości. Właścicielka nie może być bowiem ograniczona w prawie wykonywania własności ponad proporcjonalny zakres. Takie ograniczenie powinno następować na czas konieczny do wykonania celowych robót budowlanych, a niezwłocznie po wykonaniu tych robót stan nieruchomości powinien być przywrócony. Organ dokonał też niedostatecznej oceny w kontekście oceny przebiegu planowanej inwestycji przy zagwarantowaniu jak najmniejszej uciążliwości dla nieruchomości skarżącej i określenia zakresu ingerencji inwestora w jej prawa właściciela nieruchomości, jako niezbędnego minimum. Organ oparł się wyłącznie na załączniku nr 1 do decyzji – dostarczonym przez samego inwestora, bez skorzystania ze środków dowodowych, np. możliwości przeprowadzenia oględzin. Decyzją z 25 września 2025 r. Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zdaniem Wojewody, choć planowane zamierzenie należy do katalogu celów publicznych, to w sprawie błędnie przyjęto, iż spełnia przesłanki celu publicznego – lokalnego lub ponadlokalnego. Z pisma inwestora z 5 listopada 2024 r. wynika, że proces projektowania i uzgadniania inwestycji został przeprowadzony w sposób ukierunkowany wyłącznie na zaspokojenie potrzeb właściciela tej nieruchomości. Dodatkowo, z treści pełnomocnictwa udzielonego inwestorowi przez właściciela nieruchomości jednoznacznie wynika, że jego zakres obowiązuje wyłącznie do momentu uzyskania zaświadczenia lub decyzji umożliwiającej budowę sieci wodociągowej i przyłącza wodociągowego. Oznacza to, że planowana inwestycja służy wyłącznie zaspokojeniu interesu prywatnego - indywidualnego interesu właściciela nieruchomości - i nie ma charakteru publicznego. Natomiast o spełnieniu przesłanki celu publicznego nie może przemawiać sam fakt wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przedłożenie warunków technicznych przyłączenia do sieci czy uzgodnień ze spółką komunalną. Kluczowe znaczenie ma bowiem funkcjonalna dostępność infrastruktury i jej przeznaczenie, a nie jedynie formalna procedura jej zatwierdzania. Nie można bowiem uznać za urządzenia o publicznej funkcjonalności takich urządzeń, które mają służyć potrzebom tylko określonego podmiotu lub osoby, albo mających z natury charakter indywidualny, jak np. wszystkie przyłącza do urządzeń sieciowych. Także fakt, że sieć ma zostać niezwłocznie przekazana na rzecz eksploatatora i właściciela sieci wodno-kanalizacyjnej, nie oznacza automatycznie, iż jej realizacja służy interesowi publicznemu. Przekazanie sieci może bowiem wynikać z obowiązujących przepisów porządkowych lub z warunków technicznych funkcjonowania sieci komunalnej, a nie z rzeczywistego charakteru inwestycji jako celu publicznego. Odnosząc się do kwestii zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego Wojewoda stwierdził, że przedmiotowe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest zgodne z decyzją lokalizacyjną. Zauważono, że jeżeli akt ten precyzuje lokalizację danego przedsięwzięcia, organ rozstrzygający w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, z uwagi na wymóg zgodności ograniczenia z tym aktem, nie ma możliwości rozważania w tym zakresie alternatywnych rozwiązań, ani kwestionować tych, które zostały przyjęte. Odnośnie obowiązku rokowań organ odwoławczy zauważył, że przedmiotem rokowań jest ustalenie wszystkich istotnych elementów przyszłej umowy w zakresie dysponowania przez inwestora nieruchomością, a jednym z takich elementów jest niewątpliwie wysokość wynagrodzenia lub odszkodowania, które inwestor zobowiązuje się wypłacić właścicielowi. Tymczasem, w mających stanowić potwierdzenie rokowań pismach z 10 sierpnia 2023 r., 11 września 2023 r. oraz 5 lipca 2024 r. inwestor prosił o wyrażenie zgody na realizację inwestycji poprzez podpisanie oświadczenia o akceptacji umieszczenia urządzeń wodociągowych na jej gruncie, jak i prowadzenie związanych z nimi prac budowlanych, eksploatacyjnych, ze wskazaniem, że przesył wody za pośrednictwem planowanej infrastruktury będzie odbywał się nieodpłatnie. Zdaniem organu pisma te miały charakter jednostronny i sprowadzały się wyłącznie do przedstawienia oczekiwań inwestora. Nie zawierały żadnej propozycji wynagrodzenia ani odszkodowania za korzystanie z nieruchomości, jak też nie informowały o możliwości złożenia propozycji w tym zakresie przez właścicielkę. Zdaniem organu, przedłożone właścicielce oświadczenia nie mają cech umowy cywilnoprawnej, lecz jednostronnego przyzwolenia właścicielki na ingerencję w jej prawo własności bez jakiegokolwiek świadczenia zwrotnego ze strony inwestora. Co więcej, na propozycję pełnomocnika właścicielki co do ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu na rzecz przedsiębiorcy wraz z zaproponowaną kwotą wynagrodzenia za obciążenie nieruchomości, inwestor poinformował tylko, że w przypadku przejęcia sieci przez spółkę komunalną, właścicielka będzie mogła w przyszłości wystąpić do tej spółki o ustanowienie służebności. Tak więc nie została spełniona także przesłanka formalna do wydania decyzji ograniczającej, w zakresie prowadzenia rokowań. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K.D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i utrzymanie w mocy poprzedzającej ją decyzji Starosty, zarzucając: naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji zamiast merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego art. 6, art. 8, art. 9 k.p.a., w szczególności zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. podanie w sentencji decyzji błędnej wartości długości przyłącza wodociągowego - jest "0,70 mm", czyli siedem dziesiątych milimetra, a powinno być 0,70 m, tj. siedem dziesiątych metra, błędne podanie nazwiska pełnomocnika, brak przeanalizowania sprawy w kontekście ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2024 r., poz. 757), dalej jako: " u.z.z.w.". W uzasadnieniu skarżący powołał się na rezolucję Zgromadzenia Ogólnego ONZ z 28 lipca 2010 r. uznającą prawo do wody i urządzeń sanitarnych za podstawowe prawo człowieka oraz rezolucję Rady Praw Człowieka ONZ potwierdzającą prawo do wody jako podstawowe prawo człowieka. Z kolei w art. 5 Konstytucji RP wskazano na zasadę zrównoważonego rozwoju. W świetle powyższego zarzucono, że Wojewoda nie wziął pod uwagę całego procesu budowlanego i nie uszanował trudu inwestora, jaki poniósł on w związku z całą dokumentacją projektową budynku znajdującego się na działach nr [...] i [...] w T., gm. Ż., opracowaną na podstawie obowiązującego prawa w tamtym okresie, a następnie z jego budową i zagospodarowaniem terenów przyległych. Od rozpoczęcia budowy do chwili obecnej inwestor korzysta z własnego indywidualnego ujęcia wody, lecz w ostatnich latach studnia ta zaczęła "piaszczyć" i dodatkowo opadło lustro wody w tej studni. Obecnie inwestor w skrajnych przypadkach musi po prostu kupować wodę ze sklepów spożywczych w 5-litrowych pojemnikach. Wyjaśniono nadto, że od początku budowy inwestor był zapewniany przez przedstawicieli Urzędu Gminy Ż., że konieczność wybudowania studni była rozwiązaniem czasowym, a docelowym ma być wybudowany wodociąg dla całej zabudowy w tym rejonie, który byłby zasilany z Stacji Uzdatniania Wody w Chwaszczynie. Nie mogąc dalej czekać, inwestor zwrócił się do obecnego gestora sieci wodociągowej na terenie gminy Ż. – S. Sp. z o.o. o wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej. Na podstawie tych warunków został on zobligowany do rozbudowy sieci wodociągowej i następnie wybudowania przyłącza wodociągowego. Zgodnie zaś z art. 15 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. W związku z brakiem możliwości wyegzekwowania od Spółki budowy urządzeń wodociągowych inwestor zaprojektował rozbudowę sieci wodociągowej i przyłącza wodociągowego do jego nieruchomości zgodnie z warunkami wydanymi przez Spółkę. Uzyskał ostateczną decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego określającą dokładnie obszar, przez który będzie przebiegała inwestycja. Co istotne, właściciel działki nr [...] był na bieżąco, zgodnie z literą prawa, o wszystkich czynnościach informowany. Nie skorzystał z przysługującego mu prawa do odwołania się od decyzji dotyczącej lokalizacji celu publicznego, więc należy przyjąć, iż nie miał żadnych uwag. Także kwestia rozbudowy sieci wodociągowej i budowa przyłącza wodociągowego do działki nr [...] została wyjaśniona i zakończona, wobec czego podnoszenie kwestii celu publicznego na tym etapie decyzji wydanej przez Wojewodę jest nieuzasadnione. Skarżący wskazał też, że wystąpił do właścicieli działek sąsiednich o wyrażenie zgody na zlokalizowanie poszczególnych projektowanych elementów infrastruktury wodociągowej, wybudowanie ich oraz możliwość eksploatacji tych elementów po zakończeniu budowy. Właściciel działki nr [...] nie odpowiedział i nie podpisał przesłanego oświadczenia. Listy były wysyłane w dużych odstępach czasu i były odbierane. Właściciel nie skontaktował się jednak w żaden sposób z inwestorem, mimo podania adresu korespondencyjnego, numeru telefonu stacjonarnego, numeru telefonu komórkowego oraz adresu e-mail, wobec czego zarzut podnoszony w decyzji Wojewody, iż nie przeprowadzono rokowań lub były źle przeprowadzone, jest w pełni nieuzasadniony. Jeżeli brak jest jakiegokolwiek kontaktu jednej ze stron rokowań należy przyjąć, że właściciel działki nr [...] w T. zaakceptował przesłane mu oświadczenie. Niezasadnie też Wojewoda zarzuca, że inwestor nie poinformował właścicielki, że w razie braku jej zgody wystąpi o decyzję ograniczającą, gdyż takie rozwiązanie reguluje prawo. Dodał, że działka nr [...] stanowi drogę, zaś zgodnie z zasadami technicznymi, w terenach dróg, prócz pasa drogowego, prowadzi się infrastrukturę techniczną np. sieci wodociągowe z przyłączami, sieci kanalizacji ściekowej z przyłączami, sieć kanalizacji deszczowej, sieć gazową z przyłączami, sieć elektroenergetyczną z przyłączami, sieć telekomunikacyjna z przyłączami itp. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie procesowym z 4 marca 2026 r. S.B. zwróciła uwagę, że w toku rokowań co do zasady nie negowała potrzeby realizacji zamierzenia, jednak podkreślała brak uzgodnienia warunków wejścia w teren i prowadzenia robót, w szczególności w zakresie wynagrodzenia związanego z ingerencją w jej prawo własności oraz zasad wykonywania inwestycji na nieruchomości. Należy to oceniać jako przejaw gotowości do polubownego uregulowania sprawy, przy jednoczesnym braku zgody na nieodpłatne i jednostronnie narzucone warunki ingerencji w nieruchomość. Dalej uczestniczka stwierdziła, że trafnie Wojewoda zarzucił, iż w sprawie nie wykazano, aby planowane zamierzenie miało charakter celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że przedsięwzięcie jest ukierunkowane na zapewnienie zaopatrzenia w wodę przede wszystkim dla nieruchomości skarżącego, a wnioskodawca nie wykazał, by inwestycja była elementem szerszego zadania publicznego realizowanego przez gminę albo przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach planów rozwoju i modernizacji sieci bądź innych dokumentów planistycznych. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że po wybudowaniu odcinka sieci miałoby dojść do przeniesienia własności urządzeń na spółkę komunalną. Okoliczność ta ma bowiem charakter deklaratywny i nie została wykazana w sposób pozwalający przyjąć, że już na moment wydawania decyzji zachodzi publiczny charakter zamierzenia. Po drugie, wniosek został zainicjowany i prowadzony dla realizacji potrzeby skarżącego, przy braku przekonującego wykazania, iż zamierzenie służy realizacji interesu ogółu. W sprawie nie spełniono też – w ocenie uczestniczki postępowania - przesłanki przeprowadzenia rzeczywistych rokowań, gdyż działania skarżącego sprowadzały się do przedstawiania uczestniczce gotowych oświadczeń do podpisu, bez realnej przestrzeni negocjacyjnej oraz bez przedstawienia konkretnej propozycji wynagrodzenia lub ekwiwalentu za obciążenie prawa własności uczestniczki. Tymczasem uczestniczka wprost podniosła kwestię odpłatności i przedstawiła propozycję polubownego uregulowania sprawy (ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu z określoną wysokością wynagrodzenia). Skarżący nie podjął merytorycznych negocjacji w tym zakresie, ograniczając się do stanowiska, iż ewentualne rozmowy o służebności mogą być prowadzone w przyszłości, już ze spółką komunalną, po przejęciu sieci. Takie postawienie sprawy nie realizuje ustawowego wymogu rzetelnych rokowań poprzedzających sięgnięcie po instrument administracyjny ingerujący w prawo własności. Odnosząc się do zarzutów skargi co do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uczestniczka wskazała, że spór nie dotyczy braku zgromadzenia materiału dowodowego, lecz oceny prawnej materiału już zebranego. Organ odwoławczy odniósł się do kluczowych dokumentów (korespondencji między stronami, stanowisk pełnomocników, treści żądań i odpowiedzi), a następnie dokonał oceny przesłanek z art. 124 u.g.n. Podnoszone w skardze kwestie oczywistych omyłek pisarskich nie mogą stanowić samodzielnej podstawy uchylenia decyzji. Są to uchybienia o charakterze technicznym, które - o ile wystąpiły - podlegają sprostowaniu w trybach przewidzianych prawem i co do zasady nie wpływają na istotę rozstrzygnięcia, tj. na ocenę przesłanek celu publicznego i rokowań. W realiach niniejszej sprawy spór nie dotyczy parametrów technicznych w tym sensie, by od ich brzmienia zależała dopuszczalność ingerencji w prawo własności, lecz przesłanek ustawowych zastosowania art. 124 u.g.n. Uczestniczka wskazała też, że ustawa o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę reguluje zadania i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz gminy w zakresie organizacji zbiorowego zaopatrzenia w wodę, nie stanowi jednak samoistnej podstawy do administracyjnego "przymuszenia" właściciela gruntu do znoszenia ingerencji w prawo własności na rzecz prywatnego inwestora. Podstawą takiej ingerencji jest wyłącznie reżim u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody Sąd doszedł do przekonania, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającym jej uchylenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. W zaskarżonej decyzji organ rozstrzygał, czy prawidłowo Starosta orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z działki nr [...], obręb T., gmina Ż., i zezwolił na przeprowadzenie sieci wodociągowej PE DN/OD 110 o długości 11,80 m i przyłącza wodociągowego PE DN/OD 40 o długości 0,70 m. Zdaniem Wojewody, w sprawie nie było zasadne dokonanie takiego ograniczenia, bowiem określony we wniosku cel nie stanowi publicznego celu o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym, natomiast poprzedzające wniosek rokowania były pozorne, co również nie uzasadniało wystąpienia z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest nieprawidłowe. Na wstępie przypomnieć trzeba, że zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2026 r., poz. 538), dalej: "u.p.z.p.", inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, natomiast w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 2 pkt 5 u.p.z.p., pod pojęciem inwestycji celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym, bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2026 r. poz. 399), dalej jako: "u.g.n.". W katalogu celów publicznych wymienionych w tym ostatnim przepisie zamieszczono m.in. budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (pkt 2), jak i budowę oraz utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania (pkt 3). Zgodnie zaś z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle ust. 3 tego przepisu udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W rozważanym wypadku inwestycja związana z budową fragmentu sieci wodociągowej i przyłącza wodociągowego ma być realizowana przez podmiot prywatny, a przyłącze ma prowadzić wyłącznie do jednej działki – działki inwestora. Wobec powyższego, w sprawie na etapie postępowania odwoławczego sporne stało się to, czy taka inwestycja może zostać zrealizowana przez osobę fizyczną w trybie art. 124 u.g.n., w szczególności – co kwestionował organ odwoławczy – czy taka inwestycja stanowi lokalny lub ponadlokalny cel publiczny. Odnosząc się do pierwszej z kwestii, tj. czy osoba fizyczna może być inwestorem prac realizowanych w trybie art. 124 u.g.n. należy zauważyć, że choć z art. 124 ust. 2 u.g.n. to wprost nie wynika, należy zakładać, że chodzi o "osobę lub jednostkę, która będzie realizowała cel publiczny, dla którego realizacji wydawane jest omawiane zezwolenie" (zob. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 124, teza 4). Dla publicznego charakteru inwestycji decydującego znaczenia nie ma ocena charakteru prawnego ani zakresu działalności gospodarczej podmiotu występującego z wnioskiem, lecz oddziaływanie przedsięwzięcia dla społeczności lokalnej czy ponadlokalnej. Pojęcie inwestycji celu publicznego jest w swojej istocie oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym. Oznacza to, że inwestycję tego typu stanowi każde działanie o zasięgu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy publiczny (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 672/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 312/21, CBOSA). Dana inwestycja może służyć realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. niezależnie od osoby inwestora, jak również niezależnie od tego, czy jest realizowana ze środków publicznych czy prywatnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 133/21; WSA w Gdańsku sygn. akt z 29 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 208/21, CBOSA). Tak więc w sprawie kluczowe było ustalenie, czy przedmiotowe zamierzenie - obejmujące budowę części sieci wodociągowej i przyłącza wodociągowego do działki skarżącego stanowi działanie o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym. Należy zauważyć, że zgodnie z wnioskiem inwestycja ma dotyczyć rozbudowy sieci wodociągowej przebiegającej przez działki nr [...], [...] i [...], obręb T. i budowy przyłącza wodociągowego dla budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr [...] i [...], stanowiących własność inwestora. Przedmiotowe zamierzenie uzyskało od S. Sp. z o.o. warunki przyłączenia do sieci wodociągowej, a także wydana została dla tego zamierzenia inwestycyjnego decyzja z 12 stycznia 2023 r. ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Wobec tego trzeba przypomnieć, że kwestie powstania określonych inwestycji celu publicznego winny być sprecyzowane albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo którędy konkretnie będzie przebiegać. Tym samym decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości, a zatem zgoda na ograniczenie praw do nieruchomości powinna być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego). Wymagana jest więc zgodność zamierzeń, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. z postanowieniami planu miejscowego (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., sygn. akr I OSK 1963/21, CBOSA) lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe oznacza też, że ocena decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie może uwzględniać okoliczności dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji i ewentualnych nieprawidłowości, jakie zaistniały, przy ustalaniu tej lokalizacji. Lokalizacja ta jest przedmiotem odrębnej decyzji, która nie może być podważana w procedurze wydawania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania inwestycji (zob. wyrok NSA z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 84/19, CBOSA). W konsekwencji, w przypadku postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., organ administracji jest zobowiązany wyłącznie do zbadania dwóch przesłanek przewidzianych w tym przepisie, tj., czy inwestycja stanowi realizację celu publicznego, zgodnie z planem miejscowym bądź decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz czy zostały przed złożeniem wniosku przeprowadzone z właścicielem nieruchomości rokowania, mające na celu udostępnienie przez ten podmiot nieruchomości w sposób dobrowolny (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 5 września 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 322/23, CBOSA). Z powyższych rozważań należy też wywieść wniosek, że na etapie postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości organ nie ma kompetencji do badania, czy dana inwestycja stanowi cel publiczny i czy jest to cel lokalny lub ponadlokalny. Kwestię tę przesądza bowiem plan miejscowy lub decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, którymi to aktami jest związane postępowanie w trybie art. 124 u.g.n. Nie jest więc możliwe na tym etapie stwierdzenie – wbrew planowi lub decyzji lokalizacyjnej, że określona we wniosku inwestycja nie stanowi celu publicznego lub stanowi taki cel, lecz nie ma ona charakteru lokalnego bądź ponadlokalnego. Zdaniem organu procedującego w trybie art. 124 u.g.n. jest ustalenie, czy przedstawiona inwestycja doprowadzi do zrealizowania określonego już (w planie miejscowym lub decyzji lokalizacyjnej) celu publicznego. Natomiast w orzecznictwie podkreśla się, że rozbudowa miejskiej sieci wodociągowej w określonym regionie, dla pojedynczych nieruchomości nie ma znaczenia wyłącznie dla tego regionu, tych nieruchomości. Pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja także jej potrzeby jako całości. Co więcej, nawet jeżeli tego rodzaju zadanie stanowi inwestycję służącą węższej grupie mieszkańców lub nawet tylko jednemu - nie zmienia to zasadniczo kwalifikacji tego rodzaju zadania, bowiem gminną sieć wodno-kanalizacyjną można ujmować w kategoriach zespołu naczyń połączonych. Usprawnienie pracy wodociągu lub kanalizacji na danym odcinku może mieć bezpośredni wpływ na całość funkcjonowania takiej sieci. Tak więc, budowa fragmentu sieci kanalizacyjnej nawet dla potrzeb jednego właściciela, stanowi realizację celu publicznego (zob. wyroki NSA z 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 672/11; z 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1280/13; z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 827/16, CBOSA). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 6 u.g.n., poprzez uznanie, że realizacja spornego przyłącza służyć będzie wyłącznie interesowi inwestora, jak też błędnie odczytało kwestię związanego charakteru decyzji z art. 124 u.g.n. i z przekroczeniem kompetencji badało, wbrew jasnej treści decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (dotyczącej tej inwestycji), czy przedmiotowa inwestycja stanowi lokalny lub ponadlokalny cel publiczny. Tymczasem w niniejszej sprawie należało mieć na względzie, że ostateczną decyzją Burmistrza z 12 stycznia 2023 r. ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, polegającą na rozbudowie sieci wodociągowej przebiegającej przez działki nr [...], [...], [...], obręb T. oraz budowie przyłącza wodociągowego dla budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr [...] i [...], obręb T.. Decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, zatem należało w toku niniejszego postępowania nie tylko uwzględnić, że planowane ograniczenie sposobu korzystania z działki [...] musi obejmować wyłącznie obszar wskazany w załączniku graficznym do decyzji lokalizacyjnej, ale także to, że w decyzji tej wprost ustalono, iż przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Co więcej, w piśmie z 18 listopada 2024 r. S. potwierdziła, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, a budowa sieci następuje za zgodą Spółki. Podkreślono, że fakt budowa sieci wodociągowej przez osoby fizyczne nie zmienia faktu, iż sieć stanowi cel publiczny i będzie służyć szerszej grupie odbiorców. Ostatecznie bowiem sieć taka jest podłączona do systemu należącego do przedsiębiorstwa wodociągowego i to ono za nią odpowiada oraz przejmuje "na majątek". Spółka podkreśliła, że ma ograniczone zasoby finansowe i zaplecze ludzkie, wobec czego nie jest w stanie wybudować sieci wszędzie tam, gdzie jest to oczekiwane. W takich sytuacjach Spółka dopuszcza budowę prywatnych odcinków sieci, które potem przejmuje "na majątek". Sieci te dalej mają charakter inwestycji celu publicznego, ponieważ można je rozbudowywać i podłączać do innych odbiorców. Zdaniem Spółki, wydanie decyzji odmownej dla skarżącego, a tym samym dla innych prywatnych inwestorów, doprowadzi do sytuacji, iż zostaną oni pozbawieni możliwości zaopatrzenia w wodę przez długie lata. Uwzględnienie ww. dowodów i ich prawidłowa ocena przez organ odwoławczy winny prowadzić do wniosku, że realizacja przez skarżącego rozbudowy sieci wodociągowej i budowy przyłącza do swojej działki, stanowi lokalny cel publiczny oraz umożliwia zastosowanie trybu art. 124 u.g.n., przy spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych. Tymczasem Wojewoda, wbrew związaniu wynikającym z ostatecznej decyzji lokalizacyjnej, która pozostaje w obrocie prawnym, oraz z pominięciem pozostałym dowodów – wniosku, warunków przyłączenia, pisma spółki komunalnej – dokonał samodzielnej oceny, czy inwestycja stanowi lokalny lub ponadlokalny cel publiczny oraz orzekł, zdaniem Sądu błędnie, że takiego celu nie stanowi, co doprowadziło do błędnego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec tego stwierdzić należy, że naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jakich dopuścił się organ odwoławczy, miały wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do błędnej oceny spełnienia przesłanki zastosowania w niniejszej sprawie trybu z art. 124 u.g.n. Sąd zauważa przy tym, że odmienna ocena co do tego, czy planowane zamierzenie stanowi cel publiczny, od tej dokonanej w decyzji lokalizacyjnej, stanowi niekonsekwencję w działaniach organu odwoławczego, bowiem dalej w swojej decyzji Wojewoda badał zgodność zamierzenia z decyzją lokalizacyjną w zakresie przedmiotu oraz przebiegu i uznał, że inwestycja jest zgodna z tą decyzją. Sam Wojewoda podkreślał, że jest związany ustaleniami wynikającymi z decyzji lokalizacyjnej w zakresie usytuowania inwestycji na działce, a zatem brak jest podstaw do tego, aby wyłączać takie związane również w odniesieniu do ustalenia w decyzji lokalizacyjnej publicznego charakteru inwestycji. Podkreślić trzeba, że decyzja ta jest ostateczna i dopóki pozostaje w obrocie prawnym jej ustalenia są wiążące dla innych organów, jak też inne organy nie mogą kwestionować poczynionych w takiej decyzji ustaleń. Zdaniem Sądu, Kolegium dokonało też błędnej oceny spełnienia wymogu przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, z której korzystanie ma zostać ograniczone w drodze aktu administracyjnego. Obowiązek ten, jak wskazuje się w orzecznictwie, jest spełniony, gdy inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n.. Z niemożnością uzyskania zgody właściciela mamy do czynienia wtedy, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Powyższe oznacza więc, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia, a decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest dopiero w ostateczności, kiedy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Co też istotne, rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi i z tego względu mogą być one prowadzone w dowolnej formie i nie można ich podporządkować konkretnym czynnościom negocjacyjnym, zaś weryfikacji organu, a następnie sądu, nie podlega okoliczność czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów i sądu jest wyłącznie zbadanie faktu czy rokowania w ogóle odbyły się, oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami (zob. wyroki WSA w Gdańsku z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 743/17; WSA w Poznaniu z 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 358/15’ NSA z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1868/17, CBOSA). W związku z powyższym obowiązek, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. jest spełniony wówczas, gdy strony posiadają odmienne stanowiska i mimo prób ustalenia rozwiązania satysfakcjonującego dla obu, nie osiągnięto porozumienia. Przepis ten nie oznacza w szczególności osiągnięcia wspólnego stanowiska, a przyjęcie odmiennego poglądu czyniłoby bezcelową całą instytucję orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, skoro inwestor i tak musiałby uzyskać zgodę właściciela na zakładanie i przeprowadzenie przez jego nieruchomość ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej. Spełnienie wymogu przeprowadzenia rokowań, rozumianych jako osiągnięcie wspólnego stanowiska, byłoby niemożliwe szczególnie wtedy, gdy druga strona (właściciel) sprzeciwia się propozycjom inwestora, wyraźnie wskazując, że zaproponowane warunki są nie do przyjęcia. Trudno bowiem w tej sytuacji oczekiwać od inwestora, aby niezależnie od propozycji właściciela nieruchomości był zmuszony do prowadzenia rokowań dopóty, dopóki właściciel nie zmieni swojego stanowiska. Przepisy prawa nie określają też momentu zakończenia rokowań, zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, np. gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyroki NSA z 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1165/17; z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 87/16; z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 179/15 CBOSA). Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Natomiast w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada jedynie, czy w sprawie zostały przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie. Nie jest natomiast przedmiotem kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy. Aspekty te pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego. Z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu 10 sierpnia 2023 r. inwestor wystąpił do właścicielki działki nr [...] o wyrażenie zgody na lokalizację projektowanej sieci wodociągowej i przyłącza wodociągowego oraz wykonanie prac instalacyjnych, przebiegających przez ww. działkę, poprzez podpisanie oświadczenia w tym zakresie. Do pisma załączono projekt z lokalizacją inwestycji. Pisma były ponawiane w dniach 11 września 2023 r. i 5 lipca 2023 r., lecz wszystkie pozostały bez odpowiedzi. Dopiero w dniu 4 października 2024 r., w toku postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, pełnomocnik właścicielki ustosunkował się do propozycji inwestora, domagając się wynagrodzenia z tytułu obciążenia nieruchomości w wysokości 1.080 zł miesięcznie. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że inwestor kilkukrotnie podejmował próby kontekstu z właścicielką w celu uzyskania jej zgody lub ustalenia zasad takiej zgody. W propozycjach wskazał wyraźnie, czego zgoda ma dotyczyć oraz zobrazował graficznie zakres inwestycji. Rokowania zakończyły się jednak w chwili, w której właścicielka gruntu zignorowała przesłane do niej, kolejne pismo inwestora. W takiej sytuacji nieracjonalnym byłoby składanie jej dalszych propozycji, gdyż inwestor nie ma obowiązku prowadzić rokowań tak długo, aż właściciel podejmie próbę nawiązania z nim kontaktu. Za zakończenie rokowań niepowodzeniem należy bowiem uznać również sytuację, kiedy propozycje inwestora pozostają bez jakiegokolwiek odzewu, a tak było w tej sprawie. Nie sposób też zgodzić się z zarzutami Wojewody, że proponowanie przez inwestora de facto nieodpłatnej służebności przesyłu nie może świadczyć o przeprowadzeniu rokowań. Należy bowiem stwierdzić, że propozycja ustanowienia służebności przesyłu mieści się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., o ile dojdzie do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne (zob. wyrok NSA z 7 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4363/18, CBOSA). Natomiast kwestia preferowania takiej formy przez inwestora nie podlega ocenie Sądu w kontekście przesłanki prowadzenia rokowań. Inwestor przedstawił swoje oczekiwania i właścicielka również miała prawo to uczynić, lecz nie skorzystała z przysługującego jej prawa zaproponowania zasad warunków wzajemnych stosunków. Wobec braku aktywności właścicielki na etapie rokowań, nie było więc możliwości osiągnięcia porozumienia – nie udało się znaleźć takiej formy porozumienia, która byłaby satysfakcjonująca dla wszystkich. Przy czym nie sposób uznać, aby propozycje inwestora miały w sposób oczywisty zmierzać do ich odrzucenia, co mogłoby świadczyć o prowadzeniu tych rokowań w złej wierze. Okoliczności te nie zostały właściwie ocenione przez Wojewodę, który skupił się wyłącznie na tezie, że inwestor nie może proponować właścicielowi nieodpłatnego skorzystania z jego nieruchomości, zamiast w pełni ocenić zebrany materiał dowodowy. Takie naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. doprowadziło do błędnej oceny, że w sprawie nie został również spełniony warunek przeprowadzenia rokowań. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że przeprowadzone przez Wojewodę postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone nieprawidłowo, z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez odmowę ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...], obręb T.. Przede wszystkim organ - wbrew kompetencjom, zakwestionował ustalenia ostatecznej i wiążącej decyzji lokalizacyjnej, co doprowadziło do błędnego uznania, że planowana przez skarżącego inwestycja nie stanowi celu publicznego i nie będzie tego celu realizować, wbrew zebranym w sprawie dowodom – decyzji lokalizacyjnej i pismu spółki komunalnej. Wojewoda nie ocenił też w sposób kompleksowy dokumentów przedstawionych na potwierdzenie rokowań między stronami, niezasadnie przyjmując, że takie rokowania w sprawie się nie odbyły. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy związany będzie oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku. Przede wszystkim powinien uwzględnić, że w ostatecznej decyzji lokalizacyjnej, która pozostaje w obrocie prawnym i jest wiążąca dla organów procedujących w trybie art. 124 u.g.n., przesądzono, iż przedmiotowa inwestycja stanowi lokalny cel publiczny. Organ powinien ponownie ocenić też spełnienie warunku przeprowadzenia rokowań uwzględniając, że sam fakt zaproponowania właścicielowi nieodpłatnego skorzystania z jego nieruchomości nie stanowi przeszkody do uznania, że takie rokowania zostały przeprowadzone. Dopiero prawidłowa ocena ww. kwestii pozwoli organowi na pełne zbadanie, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki zastosowania trybu art. 124 u.g.n. w niniejszej sprawie.