II SA/Gd 969/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi W. G. i A. G. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 30 września 2025 r. nr WOP.7722.108.2025.KK w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Postanowieniem z 21 maja 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji), na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418) - dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu budynku - parterowego domku holenderskiego trwale związanego z gruntem (posadowionego na bloczkach betonowych i podporach stalowych), posiadającego instalację wodociągową, kanalizacyjną (zbiornik na ścieki) oraz elektroenergetyczną z paneli fotowoltaicznych, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 3,70 m x 11,50 m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] (w części działki oznaczonej [...]) położonej w obrębie ewidencyjnym O., gmina W. (pkt 1), informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego budynku oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji (pkt 2). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że W. G. i A. G. (dalej: "Inwestorzy", "Skarżący") w lipcu 2018 r. posadowili bez wymaganego zgłoszenia na terenie ww. działki budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania. PINB podał, że pod pojęciem budynku należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ pierwszej instancji wskazał, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie w inne miejsce. Zaznaczono, że nie ma znaczenia rodzaj zastosowanego fundamentu (wylewany, murowany, bloczki betonowe), trwałe związanie z gruntem to po prostu posadowienie obiektu stabilnie tak, że opiera się warunkom zewnętrznym. Fundament ma zapewnić trwałość konstrukcji i uniemożliwić jej przesunięcie. PINB podniósł, że fundament może być wykonany z różnych materiałów, zaś technologie budowlane umożliwiają stosowanie alternatywnych rozwiązań konstrukcyjnych, które pełnią równoważne funkcje. Fundamentem są więc też fundamenty punktowe pozwalające na swobodne oparcie obiektu na cegłach, kamieniach, kostkach lub bloczkach betonowych, czy elementach stalowych. Istotna jest trwałość, stabilność całej konstrukcji. O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje zasadniczo metoda związania go z nim, przy czym ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możliwość odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia, ale przez techniczne właściwości danego obiektu, które zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia). Bloczki betonowe i kotwy stalowe zapewniają trwałość konstrukcji, uniemożliwiają jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody, zatem pełnią funkcję fundamentu. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowy obiekt jest posadowiony na bloczkach betonowych i podporach stalowych. Zatem obiekt ten spełnia definicję budynku w rozumieniu w art. 3 pkt 2 Prawa budowalnego, gdyż jest trwale związany z gruntem, posiada ściany, dach i fundamenty oraz instalację wodociągową, kanalizacyjną i elektroenergetyczną. PINB podał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 tej ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30 określający sposób, w jaki należy zgłosić rozpoczęcie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Analizując przepisy art. 28, art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji stwierdził, że wykonanie przedmiotowego budynku wymagało zgłoszenia, zaś jego brak obligował organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Końcowo PINB podał, że zgodnie z art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia postanowienia. Gdy inwestor przedłoży dokumenty legalizacyjne i wykona nałożone obowiązki, organ nadzoru budowlanego sprawdza, zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, kompletność tych dokumentów. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wydaje postanowienie o obowiązku ich usunięcia w wyznaczonym terminie, a po ich usunięciu wydaje postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49d ust. 1 i 2 Prawa budowlanego). W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie przez Inwestorów Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 30 września 2025 r. uchylił je w zakresie pkt 2 i w tym zakresie poinformował Inwestorów (będących współwłaścicielami działki nr [...]) oraz pozostałych współwłaścicieli ww. działki o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia, czyli od 30 września 2025 r., oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, zaś w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu PWINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego (w brzmieniu przed nowelizacją, tj. przed 19 września 2020 r.) pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. W myśl natomiast art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2022 r.) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy: a) do 35 m2, b) powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia zabudowy budynku będącego przedmiotem postępowania (tj. budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej typu "domek holenderski") wynosi 42,55 m2 (3,70 m x 11,50 m). A zatem, jego budowa w lipcu 2018 r. wymagała pozwolenia na budowę, natomiast obecnie budowa takiego obiektu wymaga dokonania zgłoszenia. PWNB zwrócił uwagę, że Inwestorzy przedmiotowego budynku i współwłaściciele działki nr [...] nie posiadali pozwolenia na budowę ani nie dokonali zgłoszenia zamiaru jego budowy, co obligowało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia procedury z art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany jest budynkiem, ponieważ: 1) został posadowiony na bloczkach betonowych i podporach stalowych, które stanowią jego fundament i które zapewniają trwałe związanie tego budynku z gruntem, tj. skuteczną stabilizację w konkretnym miejscu na terenie działki, 2) jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (z otworami okiennymi i drzwiowymi) oraz posiada ściany i dach, 3) posiada instalację wodociągową i kanalizacyjną (zbiornik na ścieki) oraz elektroenergetyczną z paneli fotowoltaicznych (pełni funkcję rekreacji indywidualnej). W ocenie PWINB gabaryty analizowanego obiektu (masa całkowita i rozmiary), solidność konstrukcji (stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym), a także fakt posadowienia obiektu na pełniących rolę fundamentu (tj. elementu przenoszącego obciążenie na grunt) bloczkach betonowych i podporach stalowych, oraz fakt, że istnieje od lipca 2018 r. pozwalają na przyjęcie, że obiekt ten stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do kwestii trwałego związania z gruntem organ odwoławczy podniósł, że o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem decyduje nie tyle sposób i metoda jego związania z gruntem, czy też technologia wykonania fundamentu (która w aktualnym stanie wiedzy technicznej może być różna) oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to, czy jego wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania, zatem czy obiekt posadowiony jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym go zniszczyć. Zaznaczono, że powyższego pojęcia nie powinno się odnosić do rzeczy i jej części składowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.) - dalej: "k.c.". Podkreślono, że przepisy prawa budowlanego kształtujące ww. pojęcie nie odwołują się do przepisów k.c., zasadniczym celem tych ostatnich jest ustalenie statusu prawnego rzeczy, natomiast prawo budowlane, mówiąc o trwałym związaniu z gruntem, wskazuje na pewną charakterystykę faktyczną (technicznobudowlaną) obiektu budowlanego, która determinuje stosowanie lub nie w odniesieniu do tego właśnie obiektu budowlanego poszczególnych norm prawa budowlanego, w tym kształtuje sposób reglamentacji robót budowlanych prowadzących do jego powstania. Mając na uwadze przytoczone przepisy Prawa budowlanego oraz ugruntowane orzecznictwo sądowe dotyczące związania z gruntem PWINB stwierdził, że przedmiotowy domek holenderski, posadowiony na bloczkach betonowych i stalowych podporach, poprzez opieranie się czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć, jest trwale związany z gruntem. Końcowo PWINB wskazał, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie pkt 2 i w tym zakresie poinformował Inwestorów (będących współwłaścicielami działki nr [...]) oraz pozostałych współwłaścicieli ww. działki o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia, czyli od 17 lipca 2025 r. oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Organ odwoławczy zaznaczył, że postanowienie to nie narusza art. 139 k.p.a., ponieważ doprecyzował sentencję zaskarżonego postanowienia poprzez wskazanie, komu przysługuje prawo do złożenia wniosku o legalizację ww. budynku (z uwagi na fakt, że działka nr [...] posiada wielu współwłaścicieli, zaś W. G. i A. G. są inwestorami i właścicielami objętego niniejszym postępowaniem obiektu oraz współwłaścicielami działki nr [...]). W skardze na postanowienie organu odwoławczego W. G. i A. G., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucili mu obrazę: 1. art. 29 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że posadowiony na terenie działki nr [...], w części oznaczonej na mapie jako nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym O., gmina W., domek holenderski posadowiony na bloczkach betonowych i podporach stalowych, posiadający instalację wodociągową, kanalizacyjną (zbiornik na ścieki) oraz elektroenergetyczną z paneli fotowoltaicznych, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 3,70 m x 11,50 m, wymaga zgłoszenia budowy, w sytuacji gdy przedmiotowa konstrukcja powinna być uznana za wolno stojącą altanę z art. 29 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, a tym samym do jego posadowienia nie jest konieczne dokonanie zgłoszenia, ani uzyskanie pozwolenia na budowę; 2. art. 3 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, polegające na uznaniu, że parterowy domek holenderski posadowiony na bloczkach betonowych i podporach stalowych, posiadający stosowne instalacje, jest budynkiem w rozumieniu ww. przepisu i w konsekwencji konieczne jest dokonanie jego zgłoszenia, w sytuacji, gdy już sam fakt tego, iż ww. obiekt jest posadowiony jedynie na bloczkach betonowych i podporach stalowych wskazuje na fakt braku trwałości jego związania z gruntem, co powinno skutkować uznaniem, że obiekt ten nie jest budynkiem w rozumieniu ww. przepisów i do jego posadowienia nie jest konieczne dokonanie zgłoszenia ani uzyskanie pozwolenia na budowę; 3. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne postanowienia o wstrzymaniu budowy w sytuacji, w której w zaistniałej sprawie nie zaszły przesłanki do wydania przedmiotowego postanowienia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organy wadliwie przyjęły, iż ww. konstrukcja kwalifikuje się jako obiekt budowlany wymagający zgłoszenia. Zdaniem strony skarżącej domek holenderski powinien być zakwalifikowany jako altana z art. 29 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym, budowa przedmiotowej konstrukcji nie wymagała uzyskania ani decyzji o pozwoleniu na budowę z art. 28 Prawa budowlanego ani zgłoszenia, którego dotyczy art. 29 ust. 1 tej ustawy. W dalszej kolejności zarzucono, że organ naruszył art. 3 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ uznał bowiem, że parterowy domek holenderski posadowiony na bloczkach betonowych i podporach stalowych, posiadający stosowne instalacje, jest budynkiem w rozumieniu ww. przepisu i w konsekwencji konieczne jest dokonanie jego zgłoszenia. W ocenie strony skarżącej takie rozumienie ww. definicji jest błędne, gdyż już sam fakt tego, że ww. obiekt jest posadowiony jedynie na bloczkach betonowych i podporach stalowych wskazuje na braku trwałości jego związania z gruntem. Obiekt ten w sposób bardzo prosty może bowiem zostać przemieszczony. Powyższe powinno zaś skutkować uznaniem, że obiekt ten nie jest budynkiem w rozumieniu ww. przepisów i do jego posadowienia nie jest konieczne dokonanie zgłoszenia ani uzyskanie pozwolenia na budowę. Końcowo zarzucono, że organ naruszył art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez błędne postanowienia o wstrzymaniu budowy w sytuacji. W ocenie strony skarżącej nie zaszły podstawie do podjęcia ww. postanowienia. PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 30 września 2025 r. uchylające w części (tj. w zakresie pkt 2) postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 21 maja 2025 r. wstrzymujące roboty budowlane przy posadowieniu budynku - parterowego domku holenderskiego trwale związanego z gruntem (posadowionego na bloczkach betonowych i podporach stalowych), posiadającego instalację wodociągową, kanalizacyjną (zbiornik na ścieki) oraz elektroenergetyczną z paneli fotowoltaicznych, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 3,70 m x 11,50 m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] (w części działki oznaczonej [...]) położonej w obrębie ewidencyjnym O., gmina W. (pkt 1), informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego budynku oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji (pkt 2). Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r., albowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte po tym dniu. Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego. Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Zauważyć przy tym należy, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego ma na celu doprowadzenie robót budowlanych, które są wykonywane bądź zostały już wykonane w warunkach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (tj. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia), do stanu zgodnego z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyrok NSA z 23 października 2018 r. sygn. akt II OSK 629/17). Z tego powodu organy nadzoru budowlanego, ustawowo zobligowane do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), powinny podejmować działania weryfikujące stan zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem opisanego wyżej postępowania organy uczyniły obiekt budowlany znajdujący się na terenie działki nr [...] w O., gmina W. (w części działki oznaczonej [...]). Zdaniem organów nadzoru budowlanego posadowiony przez Skarżących na tej działce w lipcu 2018 r. obiekt budowlany (domek holenderski) jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego posadowienie w lipcu 2018 r. wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast obecnie wymaga zgłoszenia. Powyższe stanowisko Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje za prawidłowe. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Budynek został zaś zdefiniowany w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jako taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z przytoczonej powyżej legalnej definicji budynku wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Nie ulega wątpliwości, że najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi właśnie poprzez wykonanie fundamentów. Jednakże nie można wykluczyć pełnienia funkcji fundamentu przez inny sposób związania niż zagłębienie w ziemi. A zatem, musi istnieć taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jej obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie - pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku, przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2120/22). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika, w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Istnienie fundamentów nie jest aktualnie jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ dostępne są środki techniczne, które pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem (zob. wyrok NSA z 20 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 770/22 i przytoczone tam orzecznictwo). Co więcej, obecnie fundament nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu, któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (zob. wyroki NSA: z 16 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2859/21 i z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1327/17). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd podziela stanowisko organów, że będący przedmiotem postępowania domek holenderski, posadowiony na bloczkach betonowych i podporach stalowych, poprzez opieranie się czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć, jest trwale związany z gruntem. Rolę fundamentu spełniają bloczki betonowe i podpory stalowe, co w konsekwencji oznacza, że obiekt ten spełnia definicję budynku określoną w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Taki sposób związania obiektu z gruntem został opisany w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 13 marca 2024 r. i potwierdza go dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas tej czynności. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania kwalifikacji prawnej spornego obiektu, jaką przyjęły orzekające w sprawie organy w niniejszej sprawie. Okoliczność, że obiekt na terenie działki nr [...] w O. nie jest posadowiony na "klasycznym" fundamencie zagłębionym w gruncie, lecz jest posadowiony na bloczkach betonowych i podporach stalowych, nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie tego obiektu jako budynku. Skoro jest on posadowiony na betonowych bloczkach i stalowych podporach to oznacza to, że jest to fundament stanowiący element konstrukcyjny obiektu przekazujący obciążenie na podłoże. Tym samym, za pomocą tych betonowych bloczków i stalowych podpór sporny obiekt jest związany z gruntem w sposób zapewniający trwałość konstrukcji i uniemożliwiający jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Betonowe bloczki i stalowe podpory stanowią ów "nieklasyczny" fundament utrzymując obiekt, nie pozwalając na jego swobodne przemieszczenie i jednocześnie chroniąc go przed działaniami sił natury (zob. wyrok NSA z 11 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 1829/22). Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w lipcu 2018 r.) pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. W myśl natomiast art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego (w brzmieniu obecnie obowiązującym) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy: a) do 35 m2, b) powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Skoro powierzchnia zabudowy obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania, tj. budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej (domku holenderskiego), wynosi 42,55 m2 (3,70 m x 11,50 m), jego budowa w lipcu 2018 r. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a obecnie wymaga dokonania zgłoszenia, którego Skarżący jako inwestorzy nie dokonali. Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany jest altaną należy wskazać, iż brak legalnej definicji altany powoduje, że kwalifikacji obiektu należy dokonać po analizie formy, funkcji oraz gabarytów obiektu, mając przy tym na uwadze znaczenie słownikowe przyjęte w pisanym języku potocznym, przy uwzględnieniu również wykładni systemowej. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego pod redakcją W. Doroszewskiego (Warszawa, 1958) "altana" to "lekki, przewiewny budyneczek w ogrodach i parkach, często obsadzony roślinami pnącymi". Z kolei Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją S. Dubiesza (Warszawa, 2006) definiuje "altanę" jako "niewielką budowlę ogrodową, zwykle drewnianą o ażurowych ścianach, służącą do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem". A zatem, stosując wykładnię językową, przez altanę należy rozumieć budowlę lub budynek w ogrodzie, zazwyczaj lekkiej konstrukcji, służące do wypoczynku i ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi (zob. wyroki NSA: z 9 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 361/23 i z 26 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 2652/23). W rozpoznawanej sprawie, dokonując oceny formy, funkcji i gabarytów obiektu, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, należy stwierdzić, że wybudowany przez Skarżących w lipcu 2018 r. na działce nr [...] obiekt nie stanowi altany, lecz budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej (tzw. domek holenderski). Wynika to wprost ze znajdującej się w aktach postępowania dokumentacji fotograficznej. W odniesieniu do kwestii wydania przez PWINB postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. należy wskazać, że zgodnie z art. 139 tej ustawy organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W myśl art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (tj. w Rozdziale 11 "Zażalenia" - przypisek Sądu) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z powyższych regulacji wynika, że zasada reformationis in peius w odniesieniu do zażaleń ma zastosowanie jedynie odpowiednie, a nie wprost (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 782/19). Zakaz reformatoinis in peius wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy sytuacja materialnoprawna strony, ujmowana obiektywnie, ulegnie pogorszeniu i stanie się mniej korzystna w wyniku wydania decyzji przez organ odwoławczy. Podstawy dokonania ustaleń w tym zakresie nie stanowi jednak żądanie odwołania, lecz obiektywna sytuacja prawna strony ukształtowana decyzją odwoławczą (zob. wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 2918/17). W niniejszej sprawie każdy z orzekających organów zastosował ten sam tryb działania legalizacyjnego. Organy obu instancji uznały zabudowę za budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, której posadowienie wymagało zgłoszenia, natomiast organ odwoławczy doprecyzował jedynie, na kogo powinny zostać nałożone obowiązki dotyczące przedmiotowego budynku. W obu przypadkach organy dokonały swoich ocen w oparciu o ten sam materiał dowodowy. Końcowo należy wskazać, że w zaskarżonym postanowieniu błędnie wskazano początkowy dzień rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o legalizację. PWINB wskazał bowiem, że termin ten należy liczyć od dnia wydania postanowienia, natomiast z art. 48a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego wynika wprost, że termin ten liczyć należy od dnia doręczenia postanowienia. Wyrażenie, o którym mowa w art. 48a ust. 3 Prawa budowlanego, "stało się ostateczne" należy w istocie wiązać z dniem doręczenia inwestorowi postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o wstrzymaniu budowy wydanego w efekcie rozpatrzenia jego zażalenia (tak: R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, LEX/el). Błąd ten jednak nie wpływa negatywnie na sytuację prawną Skarżących, ponieważ ta część rozstrzygnięcia ma jedynie charakter informacyjny i w żaden sposób nie modyfikuje ustawowych uprawnień określonych w art. 48a Prawa budowlanego. To naruszenie nie mogło przesądzić o wadliwości zaskarżonego postanowienia, uzasadniającej jego uchylenie. Podsumowując Sąd stwierdza, że w toku niniejszego postępowania organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy okazał się wystarczający dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Przy jego ocenie organy nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, w tym wskazanych w skardze art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]