II SA/Gl 13/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2023 r. sprawy ze skarg M. F., A. R., B. S., I. K., R. G. na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 30 września 2009 r. nr 590/XLIII/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi.

W dniu 30 września 2009 r. Rada Miasta Rybnika podjęła zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę Nr 590/XLIII/2009 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika dla terenów Śródmieścia (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2009 r., poz. 3889). Jako materialnoprawną podstawę jej podjęcia, organ uchwałodawczy wskazał przepisy art. 20 ust. 1, art. 27 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Skargi na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli obecnie skarżący: I. K., M. F., R. G., A. R. i B. S. Zarzucili istotne naruszenie przepisów u.p.z.p., a w szczególności: - brak obligatoryjnych zapisów wymaganych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu planu zagospodarowania przestrzennego; - uzależnienie realizacji ustaleń uchwały od dalszych działań po uchwaleniu planu miejscowego; - wewnętrzną sprzeczność ustaleń uchwały dotyczących wysokości zabudowy; - modyfikację w zapisach uchwały definicji i określeń ustawowych; - braku obligatoryjnych zapisów wymaganych w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. i w § 4 pkt 13 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Skarżący wskazując na powyższe wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm obowiązujących. W uzasadnieniu skarżący wskazali na wstępie, że wszyscy zamieszkują przy ul. [...] i są właścicielami nieruchomości objętych zaskarżonym planem. Zgodnie z zaskarżoną uchwałą, ich nieruchomości położone są na terenie oznaczonym symbolem 24MN.U przeznaczonym dla terenów zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności i jednorodzinnej oraz usług sąsiadujących z terenem o symbolu 17MW.U przeznaczonym dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz usług. Wskazali, że tereny oznaczone symbolami 24MN.U i 17MW.U oddzielone są jedynie pasem terenu 8ZP o szerokości około 10 m, przeznaczonym dla zieleni urządzonej, oraz terenu 8KX przeznaczonym dla ogólnodostępnego ciągu pieszojezdnego. Na terenie 17MW.U dopuszczono zabudowę wielorodzinną o wysokości do 18 m i intensywności 2,5. Taka dyspozycja terenów 17MW.U i możliwość ich intensywnej zabudowy wpłyną, w przypadku realizacji przepisów zaskarżonej uchwały, na zmniejszenie wartości nieruchomości skarżących oraz pogorszenie warunków mieszkaniowych w ich budynkach mieszkalnych. Może to doprowadzić do nadmiernego zacienienia nieruchomości (bezprawne immisje), co w oczywisty sposób wpłynie na jakość korzystania z tych nieruchomości. Dodatkowo nadmienili, że na nieruchomościach skarżących zainstalowane zostały instalacje fotowoltaiczne, a więc zacienienie przez wysoką zabudowę wpłynie negatywnie na możliwości tej instalacji. Posadowienie intensywnej zabudowy może także doprowadzić do naruszenia stosunków wodnych, co będzie miało negatywny wpływ na okoliczną przyrodę, w tym drzewa w pobliskim parku. Skarżący zwrócili uwagę, że w poprzednio obowiązującym planie miejscowym obowiązywały ustalenia uwzględniające ochronę ich nieruchomości przed nadmierną intensywnością zabudowy i jej wysokością na terenach sąsiednich. W dalszej części skarżący przedstawili argumenty na poparcie podniesionych zarzutów odwołując się przy tym do wybranych orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargi organ gminy wniósł o ich odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, iż skarżący nie mają legitymacji skargowej płynącej z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 40), zwanej dalej u.s.g. Organ odwołując się do stanowiska judykatury wyjaśnił, jak należy rozumieć naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w tym przepisie. Jego zdaniem skarżący wskazują na hipotetyczne obniżenie wartości ich nieruchomości i możliwe pogorszenie warunków mieszkaniowych, podczas gdy nie wykazali żadnego rzeczywistego, nielegalnego wkroczenia w ich interes prawny. W takiej sytuacji skarga powinna zostać odrzucona zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a. Na wypadek niepodzielenia przez Sąd powyższego poglądu, organ podniósł, że skargi jako niezasadne powinny zostać oddalone. Organ przedstawiając argumentację na poparcie tego postulatu skonstatował, że przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa 1) przesłankę materialnoprawną - uwzględnienie zasad sporządzania planu, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu planu), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej, co określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 187); 2) przesłankę formalnoprawną - zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. W ocenie organu zaskarżona uchwała spełnia powyższe przesłanki i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności w jakimkolwiek zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć przyjdzie, że wszyscy skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżonym planem i w bliskim sąsiedztwie terenu oznaczonego symbolem 17MW.U. Żądaniem skarg objęto stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Na poparcie naruszenia interesu prawnego skarżący wskazali, że dopuszczona w zaskarżonej uchwale intensywność i wysokość zabudowy oraz zmiana planu miejscowego uchwalonego w 2005 roku prowadzi do obniżenia wartości ich nieruchomości oraz pogorszenia warunków mieszkaniowych. Wykazanie przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Weryfikacja przez sąd planu miejscowego dotyczyć może bowiem tych jego elementów, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia, bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 115/15). Kwestia różnicy między ustaleniem braku indywidualnego interesu prawnego a jego istnieniem, ale nie stwierdzeniem w sprawie naruszenia prawa jest nieostra. Dystynkcję tą uwypukla art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie zarzuty, którymi skarżący indywidualizują swój interes prawny znajdują się na granicy zastosowania tego przepisu. Indywidulane interesy prawne skarżący wywodzą bowiem z ograniczenia ich praw przez dopuszczenie intensyfikacji zabudowy na terenie sąsiednim oraz z potencjalnego ograniczenia nasłonecznienia (zacienienia) i naruszenia stosunków wodnych skutkującego negatywnym wpływem na okoliczną przyrodę, w tym drzewa w pobliskim parku. Ta ostatnia kwestia nie ma charakteru zindywidualizowanego i nie dotyczy praw własności przysługujących skarżącym w stosunku do własnych nieruchomości. Nadmienić w tym miejscu przyjdzie, że przedmiotem sprawy jest uchwała planistyczna przewidująca określone zagospodarowanie wskazanego w planie terenu, nie zaś realizacja konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Takie kwestie jak wpływ danej inwestycji na środowisko, ewentualne immisje i spełnienie wymogów architektoniczno-budowlanych i środowiskowych przez daną inwestycję ocenianie jest w toku odrębnych postępowań inwestycyjnych, nie zaś na etapie kształtowania planu. Dostrzec natomiast należy, że indywidualnego źródła interesu prawnego skarżących upatrywać można w przeznaczeniu terenu objętego planem i przyjętych w planie wskaźników intensywności zabudowy (17MW.U), która może na obszarze planu powstać. Skarżący będą bowiem musieli znosić skutki zwiększonych możliwości inwestycyjnych na nieruchomościach objętych tym symbolem, co umożliwia przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej przez nich uchwały. Jest to aspekt, który również skarżący podnosili, a ścisła wykładnia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a pozwala na dokonanie merytorycznej oceny tego zarzutu. Takie podejście wynika z tego, że co do zasady instytucja odrzucenia skargi powinna służyć do wykluczania skarg kierowanych przeciwko aktom, w których brak jest jakiegokolwiek "łącznika materialnoprawnego", i które to w oczywistym zakresie nie spełniają wymaganego prawem kryterium indywidualizacji naruszonego interesu prawnego, a nie do rozważania merytorycznych aspektów naruszenia prawa własności przez władztwo planistyczne. W tej mierze sąd podziela wyrażony już pogląd w orzecznictwie, że regulacja art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. dotyczy jedynie tych przypadków, gdy brak naruszenia interesu prawnego jest oczywisty. Jeśli natomiast przepis szczególny, jako warunek skutecznego wniesienia skargi, formułuje naruszenie interesu prawnego skarżącego, zaś owo naruszenie może być wykazane jedynie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a ocena w tym zakresie pozostaje w związku z badaniem legalności zaskarżonych aktów, brak jest podstaw do odrzucenia skargi (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 155/18). Uznanie dopuszczalności skargi oczywiście nie przesądza o jej zasadności, ale umożliwia sądowi wypowiedzenie się co do tego, czy zaskarżona uchwała rzeczywiście narusza indywidualne interesy prawne skarżących. Przechodząc do oceny tego, czy doszło w sprawie do naruszenia praw własności skarżących wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Samodzielność gminy, również w tym zakresie, uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest zatem wartością chronioną konstytucyjnie, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru. Oczywistym jest przy tym, że gmina nie ma władzy absolutnej w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach u.p.z.p. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych. Rozpatrując kwestię czy swoboda ta nie została w niniejszej sprawie przekroczona wskazać należy, że o naruszeniu indywidualnego interesu prawnego można mówić tylko wtedy, gdy przewidziane w planie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działkami stanowiącymi własność skarżących udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu przez skarżących ich prawami własności. Potencjalne przeznaczenie terenu modyfikuje sposób korzystania z prawa własności działek sąsiadujących z tym terenem, ale nie ma bezpośredniego wpływu na zakres ich praw własności. Wynika to z tego, że postanowienia planu nie determinują bezpośrednio sytuacji prawnej skarżących w odniesieniu do własnych nieruchomości. Plan nie wprowadza w sąsiedztwie nieruchomości skarżących możliwości zabudowy istotnie zmieniającej funkcje terenu, na którym zamieszkują sami skarżący (funkcja mieszkaniowa). W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że postanowienia planu odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem 17MW.U nie wpływają negatywnie na możliwości korzystania, a tym bardziej rozporządzania przez skarżących ich nieruchomościami, zgodnie z przysługującymi im prawami własności. Nie wpływają one bowiem ani na sposób wykonywania prawa własności, ani też nie wprowadzają jakiś wymiernych, konkretnych ograniczeń. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, by interes skarżących naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw. Z kolei podnoszona przez skarżących kwestia domniemanego obniżenia wartości ich nieruchomości w wyniku ustaleń zaskarżonej uchwały jest przedmiotem odrębnej regulacji prawnej (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.), a zatem również nie może stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego. Odnosząc się do dalszych zarzutów skarżących wskazać należy, że procedura uchwalania planu była prowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. W szczególności, jeżeli chodzi o zarzuty braku obligatoryjnych zapisów wymaganych przepisami prawa, to przypomnieć przyjdzie, że: - zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wymagane jest aby plan miejscowy określał zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Te elementy zawarte są w zaskarżonej uchwale, co zresztą sami skarżący zauważają, kwestionując w zasadzie jedynie wielkość tych parametrów; - zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. wymagane jest aby w planie określone zostały stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Sąd prezentuje jednak pogląd, iż rada gminy musi wypełnić ten obowiązek tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 ustawy, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Takich przypadków skarżący nie wskazali, a Sąd działając z urzędu również się ich nie dopatrzył. Sąd nie podziela też zarzutu wewnętrznej sprzeczności ustaleń zaskarżonej uchwały dotyczących wysokości zabudowy. Przewidziana w § 30 ust. 4 pkt 5 zaskarżonej uchwały maksymalna wysokość zabudowy nie wyłącza stosowania zasady ogólnej określonej w § 7 pkt 2 uchwały. Warunki ewentualnego odstąpienia od tej zasady określone zostały w § 7 pkt 3 uchwały. Sąd nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które obligowałyby go do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu z przyczyn wskazanych w art. 28 u.p.z.p. Mając powyższe na względzie stwierdzić przyjdzie, że skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, co skutkowało ich oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a.