II SA/Gl 1437/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Województwa Śląskiego - Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 25 lipca 2022 r. nr GKII.7220.3.2022 w przedmiocie opłaty za udostępnienie materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę.

Wnioskiem z dnia 30 marca 2022 r., nr [...] złożonym w dniu 4 kwietnia 2022 r. na formularzu P i P1, Województwo [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. (dalej: "skarżący"), wystąpił do Starosty [...] (dalej: "organ I instancji") o wydanie dwóch egzemplarzy mapy zasadniczej drukowanej w skali 1:1000, postać kolorowa, w formacie A3 dla działki nr [...] (a.m.3), położonej w obrębie K., jednostce ewidencyjnej K.. Jako cel wniosku skarżący podał udostępnienie odpłatne dla potrzeb własnych niezwiązanych z działalnością gospodarczą bez prawa publikacji w sieci internetowej oraz wniósł o wysyłkę dokumentów na adres pocztowy. W polu "dodatkowe wyjaśnienia i uwagi wnioskodawcy" wpisano: "Materiały są niezbędne do wniosku o przejęcie z mocy prawa nieruchomości na własność Województwa [...]. Zgodnie z art. 63 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną koszty uregulowania stanu prawnego mienia przekazywanego jednostkom samorządu terytorialnego ponosi Skarb Państwa." (cytat). Nadto, pismem z dnia 30 marca 2022 r., złożonym w organie w dniu 4 kwietnia 2022 r., skarżący wniósł o wydanie zaświadczenia/wypisu o zapisach w ewidencji gruntów na dzień 31 grudnia 1998 r. dla przedmiotowej działki. W załączeniu przekazał wniosek o wydanie aktualnego wypisu z ewidencji gruntów dla działki oraz wniosek o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zakresie mapy zasadniczej (SUE) w postaci drukowanej w skali 1:1000 dla działki, co jest niezbędne do uzyskania decyzji Wojewody [...] o przejęcie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości na własność skarżącego, zajętej pasem drogowym drogi wojewódzkiej nr 786 (ówczesnej drogi krajowej). Organ I instancji w dniu 12 kwietnia 2022 r., na podstawie Dokumentu Obliczenia Opłaty, nr[...] , naliczył skarżącemu opłatę w wysokości 156,56 zł. za udostępnienie wnioskowanych map i poinformował, że z uwagi na fakt, iż obrys działki "nie zmieści" się na arkuszu A3 w skali 1:1000, mapa będzie wykonana w formacie A0. Skarżący zwrócił organowi powyższy Dokument przy piśmie z dnia 26 kwietnia 2022 r. W jego ocenie, naliczenie opłaty nie powinno mieć miejsca, bowiem materiały geodezyjne są konieczne do przejęcia z mocy prawa nieruchomości. Wskazał, że zastosowanie w tej sprawie powinien mieć art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. b) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm., dalej: "ustawa"), zgodnie z którym nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu przeniesienie praw do nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Organ I instancji decyzją z dnia 23 maja 2022 r., nr [...] , działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej w skrócie: "k.p.a.") i art. 40f ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1, art. 40b ust. 1 pkt 4, art. 40d ust. 1, 2, 3 oraz lp. 3 i 4 tabeli 13 załącznika ustawy, naliczył skarżącemu opłatę w wysokości 162,90 zł. za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na działkę nr[...], położoną w obrębie jednostki ewidencyjnej K., tj. arkusza mapy zasadniczej i kolejnej kopii arkusza mapy zasadniczej w postaci dokumentów drukowanych oraz ich wysyłkę na pocztowy adres. W uzasadnieniu podał, że nie zaistniała żadna z przesłanek zwalniających z opłaty, bowiem art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. b) ustawy nie ma zastosowania przy udostępnianiu mapy zasadniczej z zasobu geodezyjnego. W związku z powyższym stosując właściwe stawki i współczynniki z tabeli nr 13 lp.3 i 4 załącznika nr 1 do ustawy, na podstawie wzoru określonego w pkt 16 załącznika do ustawy, obliczył opłatę za dwa arkusze mapy zasadniczej w skali 1:1000, zawierające działkę ewidencyjną będąca przedmiotem wniosku (arkusz mapy zasadniczej w postaci drukowanej: 170,18 zł x1x1x1x0,6x1 = 102,11 zł., kolejna kopia arkusza mapy zasadniczej w postaci drukowanej: 90,75 zł.x1x1x1x0,6x1 = 54,45 zł., wysyłka materiałów pod wskazany adres- 6,30 zł.), stąd też razem opłata wynosi 162,90 zł. Pismem z dnia 10 czerwca 2022 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji i podał, że do obowiązkowych czynności zgodnie z art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm., dalej: "ustawa reformująca") należy m. in. uzyskanie decyzji wojewody przekazującej mienie Skarbu Państwa jednostce samorządu województwa. Do obowiązków wnioskodawcy należy przedłożyć wraz z wnioskiem do Wojewody[...] m. in. kopię mapy zasadniczej, aktualnego wypisu z ewidencji gruntów i zaświadczenia o zapisach w ewidencji gruntów według stanu na 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z art. 63 ustawy reformującej koszty uregulowania stanu prawnego mienia przekazywanego jednostkom samorządu terytorialnego ponosi Skarb Państwa. Przepis ten odnosi się również do art. 50, gdzie mienie Skarbu Państwa staje się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Niniejsza sprawa dotyczy mienia Skarbu Państwa, bowiem działka do dnia 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę krajową, która to droga z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą wojewódzką. Podał także, że dotychczasowe mienie Skarbu Państwa stało się mieniem jednostek samorządu terytorialnego. Stąd też, zgodnie z art. 63 ustawy reformującej, koszty uregulowania jej stanu prawnego ponosi Skarb Państwa. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 25 lipca 2022 r., nr GKII.7220.3.2022, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 23 maja 2022 r. W uzasadnieniu uznał, że Skarb Państwa to osoba prawna ze swej istoty zdecentralizowana. Składa się z tysięcy państwowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej (stationes fisci), z których każda ma własną siedzibę i własne organy. Każda statio fisci może występować w obrocie cywilnoprawnym. Jednak nie czyni tego samodzielnie, lecz jako Skarb Państwa, który głównie reprezentowany jest przez organy administracji publicznej, które wykonują swoje władztwo w ramach kompetencji im ustawowo przyznanych. Wykonywanie praw i obowiązków cywilnoprawnych służy realizacji zadań publicznych, dla których organ władzy publicznej został powołany. Skarb Państwa może być również w sferze materialnoprawnej reprezentowany przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Stąd też organ administracji geodezyjnej nie ma możliwości obciążenia "Skarbu Państwa", na podstawie art. 32 ustawy reformującej. Przepis ten nie wskazuje na konkretny podmiot mogący być adresatem takiego obciążenia. Odnosząc się do wniosku o wydanie wypisu i wyrysu z operatu ewidencyjnego podał, że nie był on przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji oraz nie stanowi przedmiotu kontroli instancyjnej w przedmiotowym postępowaniu. Przepisy ustawy, wśród wyjątków od stosowania zasady odpłatności za udostępnianie materiałów zasobu, nie zawierają sytuacji, na które wskazuje skarżący. Udostępnienie kopii mapy zasadniczej nie korzysta ze zwolnienia, tak jak zostało to przewidziane w przypadku ponoszenia opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzanego i wydawanego na wniosek administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu przeniesienie praw do nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. b) ustawy). O ile uznanie kosztów pozyskania materiałów geodezyjnych mających służyć do złożenia wniosku do wojewody, w trybie art. 60 ust. 3 ustawy reformującej, nie budzi kontrowersji o tyle obciążenie na jego podstawie "Skarbu Państwa" budzi zastrzeżenie. W obowiązującym stanie prawnym prawidłowe jest naliczanie opłaty na podstawie tabeli nr 13 Ip. 3 i 4 załącznika nr 1 do ustawy oraz za przesłanie materiałów na wskazany przez skarżącego adres. Pismem z dnia 25 sierpnia 2022 r. skarżący złożył skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego i zarzucił jej naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i brak przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów; - art. 63 ustawy reformującej, poprzez brak uznania, iż stanowi on lex specialis w stosunku do regulacji zawartych w art. 40a ust. 1 ustawy; - art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy, poprzez brak jego zastosowania w sytuacji, w której przepisy ten przewiduje, iż nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak i stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu, powielając argumentację odwołania, podał, że art. 63 ustawy reformującej dotyczy wszystkich obowiązkowych czynności niezbędnych do uzyskania decyzji w trybie art. 60 ust. 3 ustawy reformującej. W jego ocenie, treść art. 63 ustawy reformującej jest jednoznaczna i nakazuje obciążenie Skarbu Państwa wszystkimi powstałymi w związku z tym kosztami. Do obowiązków skarżącego należy przedłożenie wraz z wnioskiem do Wojewody[...] dokumentów takich jak: kopia mapy zasadniczej, aktualny wypis z ewidencji gruntów i zaświadczenie o zapisach w ewidencji gruntów według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Niezależnie od powyższego organy pominęły także podstawę zwolnienia z art. 40 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy, która zmierza właśnie do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej. Wcześniej jednak skarżący musi uzyskać odpowiednią decyzję deklaratoryjną Wojewody[...], poprzedzoną wyżej wspomnianym wnioskiem wraz z przywołanymi powyżej załącznikami. Pismem z dnia 28 września 2022 r. organ odwoławczy złożył odpowiedź na skargę i wniósł o jej oddalenie (k. 14). Odnosząc się do zarzutów skargi zaznaczył, że w art. 40a ustawy mowa jest o "udostępnieniu materiałów zasobu" oraz okolicznościach, w których następuje zwolnienie z opłaty. Nadto, art. 40b ustawy zawiera zasadę odpłatnego "wykonania czynności" przez administrację geodezyjną, natomiast w art. 63 ustawy reformującej mowa jest o mieniu przekazywanym. Wobec tego między powyższymi regulacjami nie zachodzi tożsamość zakresowa. Nie mniej jednak, aby móc rozważyć zastosowanie reguły kolizyjnej normy muszą pozostawać w stosunku podrzędności a nie krzyżowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu została poddana decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 lipca 2022 r., nr GKII.7220.3.2022, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 23 maja 2022 r., nr[...], o naliczeniu opłaty za udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w wysokości 162,90- zł. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy reformującej mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu nabycie mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Na mocy art. 40a ust. 1 ustawy organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Jest to zasada ogólna, od której w art. 40a ust. 2 ustawy w sposób wyczerpujący wskazano od jakich udostępnień nie pobiera się opłaty. Jednakże ustawa przewiduje także inne zwolnienia i stąd też m.in. na mocy art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. b) ustawy nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu przeniesienie praw do nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Co więcej, w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy podano, iż tego ustępu dotyczy sytuacja ujawnienia prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. Nadto, na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 57, dalej: "ustawa o informatyzacji"), podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań (ust. 1); dane, o których mowa w ust. 1, powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych (ust. 2). Dodatkowo, na podstawie art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b) ustawy nie pobiera się opłaty za udostępnienie danych na podstawie art. 15 ustawy o informatyzacji, a dostęp do takich danych odbywa się za pośrednictwem systemu teleinformatycznego w ramach usługi on-line. W tym miejscu trzeba podzielić stanowisko zaprezentowane przez organy administracji obu instancji, że zwolnienie zawarte w art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. b) ustawy dotyczy wyłącznie sytuacji, w której żądanie sporządzenia oraz wydania wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego złożone jest przez organ administracji rządowej oraz jednostkę samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu przeniesienie praw do nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Zakres takiego wniosku jest inni niż zawarty we wniosku skarżącego, który dotyczył wydania i udostępnienia materiałów z zasobu jakim jest mapa zasadnicza, a nie wypisy i wyrysy z operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy przez pojęcie mapy zasadniczej rozumie się wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Natomiast wypis i wyrys z operatu ewidencyjnego przede wszystkim przybiera inną formę graficzną, choć również określa funkcję danej nieruchomości oraz jej dokładne położenie. Sam wypis z rejestru gruntów to zestawienie tabelaryczne, które zawiera dane dotyczące danej nieruchomości. Natomiast wyrys wykonywany jest z mapy ewidencyjnej i ma postać graficzną oraz przedstawia informacje zgromadzone w ewidencji gruntów i budynków w postaci mapy. Tym samym, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie może dojść do zwolnienia skarżącego z opłat za wydanie wnioskowanych dokumentów. Nadmienić także przyjdzie, że z tego samego powodu nie mógł mieć zastosowania art. 15 ustawy o informatyzacji, który wszedł w życie w dniu 21 lipca 2005 r. Zasadnie też organ odwoławczy podał, że w art. 40a ustawy jest mowa o udostępnieniu materiałów, a sam art. 40b ustawy dotyczy wyłącznie opłat za poszczególne czynności. Zwrócić trzeba uwagę na cel wprowadzenia ustawy reformującej. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy podano, że stwarza warunki organizacyjno-prawne, majątkowe i techniczne do rozpoczęcia funkcjonowania samorządu powiatowego. województwa oraz administracji rządowej w województwie z dniem 1 stycznia 1999 r. przy spełnieniu podstawowych zasad: zachowania ciągłości sprawowania władzy administracji w państwie - "płynnego przejścia" od dotychczasowych do nowych organów, zachowania ciągłości organizowania i świadczenia usług publicznych oraz ciągłości trybów właściwych dla postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego. Z treści ustawy reformującej wynika więc, że decyzja jaką winien uzyskać skarżący ma charakter deklaratoryjny, tj. stwierdza stan zaistniały z mocy prawa (ex lege), przy czym do jej wydania konieczne jest wykazanie określonych okoliczności. Stąd też sam fakt złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji nie przesądza o tym, że zostanie ona wydana. Wobec tak zarysowanego celu ustawy reformującej należy regulacje w niej zawarte interpretować ściśle. Procedura ujawnienia finalnie prawa własności w księdze wieczystej jest dwuetapowa i polega najpierw na uzyskaniu powyższej decyzji, a następnie dokonanie wpisu do księgi wieczystej. W art. 63 ustawy reformującej mowa jest o "przekazywaniu mienia", co należy rozumieć jako przeniesienia praw, co następuje na skutek określonej czynności prawnej i nie można go utożsamiać z nabyciem z mocy samego prawa, a więc niezależnie od woli jakiegokolwiek podmiotu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1613/19). Zatem niewystarczające jest posłużenie się wnioskowanymi przez skarżącego dokumentami do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Nie służą one na tym etapie bezpośrednio celowi publicznemu, jakim jest ujawnienie prawa do nieruchomości w księdze wieczystej, gdyż dokumenty te potrzebne są do uzyskania deklaratoryjnej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1264/19 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2178/18). Końcowo, odnośnie rozważań organu odwoławczego w zakresie statio fisci Skarbu Państwa przywołać należy treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 1933), która stanowi, że organy administracji publicznej oraz inne organy lub podmioty uprawnione na podstawie przepisów odrębnych do reprezentowania Skarbu Państwa reprezentują Skarb Państwa zgodnie z ich właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych (ust. 1); kierownicy jednostek reprezentują Skarb Państwa w odniesieniu do nabytego i powierzonego tym jednostkom mienia Skarbu Państwa i w zakresie zadań ich urzędów, określonych w odrębnych przepisach (ust. 2). W tym stanie rzeczy, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Z kolei powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.