II SA/Gl 1597/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 4 listopada 2025 r. nr IFXIV.7840.9.16.2025 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 4 lipca 2025 roku, numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 – dalej k.p.a.), art. 33 ust. 1 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 524 – dalej p.b.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 31 lipca 2024 r., zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Inwestora "P." S.A. z siedzibą w W., obejmujący budowę budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym i naziemnym oraz usługami w parterze wraz z instalacjami, infrastrukturą towarzyszącą, układem komunikacyjnym z parkingami, placami gospodarczymi, małą architekturą oraz rozbiórką istniejących obiektów przy ul. [...] w K., na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...], karta mapy [...], obręb [...], Dz. [...]. W uzasadnieniu wskazano m. in., że inwestycja jest zgodna z przepisami powszechnie obowiązującymi. Projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany zostały opracowane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył B. B. (dalej: strona, skarżący). Wskazano, że decyzja jest wadliwa, gdyż nie uwzględniono podczas jej wydawania negatywnych aspektów oddziaływania projektowanej zabudowy w trakcie jej funkcjonowania na sąsiednie nieruchomości. Organ nie odniósł się wystarczająco do zgłaszanych wątpliwości. Odwołujący kwestionował m. in. odstęp inwestycji od drogi publicznej. Podważał ustalenia organu w zakresie statusu ul. [...], czy jest ona drogą publiczną. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia 4 listopada 2025 r., znak IFXIV.7840.9.16.2025, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że za strony postępowania zostali uznani m. in. właściciele garaży zlokalizowanych na sąsiednich działkach o nr ewid. [...] i [...], które usytuowane są w zbliżeniu do ściany granicznej przewidzianego do rozbiórki budynku biurowo-handlowo-usługowego na działce o nr ewid. [...]. Odwołujący jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości o nr ewid. [...] i [...]. W aktach sprawy znajduje się pismo Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w K. z dnia 17 lipca 2025 r. wraz z załącznikiem - mapą ewidencyjną z wrysowaną granicą między drogą wewnętrzną i drogą publiczną - z którego wynika, że zachodnia część ulicy [...], położona na działkach o nr ewid. [...] i [...] jest drogą wewnętrzną, a wschodnia - drogą publiczną. Skoro zatem odcinek ul. [...], którego dotyczą zarzuty odwołania, jest drogą wewnętrzną, nie można stwierdzić naruszenia przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889 z późn. zm.), w związku z usytuowaniem części podziemnej projektowanego budynku w zbliżeniu do zewnętrznej krawędzi jezdni. Odpowiadając na zarzuty dotyczące stacji transformatorowej organ wyjaśnił, że w wyniku skorygowania projektu budynek tej stacji został wyłączony z zakresu opracowania i aktualnie nie jest objęty projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym zaskarżoną decyzją. Projekt zawiera analizę nasłonecznienia sąsiednich budynków. Odległości pomiędzy budynkami sąsiednimi a budynkiem projektowanym są większe niż wysokość przesłaniania. Dokumentacja projektowa oraz sama inwestycja spełniają wymagania prawne, w tym określone w § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm. – dalej: w.t.). Przedłożony projekt budowlany jest kompletny oraz został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu budowlanego zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Skargę na powyższą decyzję złożył przez pełnomocnika B. B., zaskarżając ją w całości. Wniesiono o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 11) p.b. w zw. z art. 4 p.b. w. z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy przebudowa sieci elektroenergetycznej obejmuje również działki o nr ew. [...] oraz [...], co do których inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, tj. brak zauważenia przez organ, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu (PZT), na który składają się m. in. następujące dokumenty: opis PZT (pkt 2.3.4.), "Plan sytuacyjny zagospodarowania terenu – Przebudowa sieci elektroenergetycznej", "Schemat ideowy przebudowy sieci elektrycznej", elementy sieci elektroenergetycznej znajdujące się na działkach o nr ew. [...] oraz [...] (co do których inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) również zaplanowano do likwidacji, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w całości w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu podano m. in., że skarżący nie zgadza się z treścią rozstrzygnięcia Wojewody. Skarżący, obok innych osób, został uznany za stronę postępowania, z uwagi na fakt, że jest współużytkownikiem wieczystym działek o nr ewid. [...] i [...], na których posadowione są garaże, znajdujące się w bezpośrednim zbliżeniu do ściany granicznej budynku, który został przewidziany do rozbiórki. Odcinek sieci elektroenergetycznej podlega likwidacji, a więc również w zakresie działek, co do których inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przebudowa sieci elektroenergetycznej obejmuje również działki o nr ew. [...] oraz [...], leżące poza terenem, co do którego wykazano tytuł prawny. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz zawartą w niej argumentację. Inwestor swoje stanowisko zawarł w piśmie z 2 lutego 2026 r., w którym kwestionował zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W świetle art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"); można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane. Co jednak istotniejsze twierdzi, że art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy – składowej prawa własności nieruchomości – można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne, wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej, zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Nie ulega tu wątpliwości, że skorzystanie przez właściciela, ewentualnie np. użytkownika wieczystego nieruchomości z prawa zabudowy – przez wybudowanie na nieruchomości obiektu budowlanego – może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów. Oddziaływanie wznoszonego, bądź wzniesionego obiektu, może mieć różny stopień uciążliwości i charakter. Ochrona prawa osób trzecich, czyli przede wszystkim sąsiadów, do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości jest przejawem ochrony ich prawa własności. W toku realizacji inwestycji może zatem dojść, i z reguły dochodzi, do kolizji praw i interesów dysponenta nieruchomości zabudowywanej oraz dysponentów sąsiednich nieruchomości. Interesy tych osób powinny być zatem wyważane, pamiętając wszakże, iż prawo zabudowy terenu, jest uprawnieniem konstytucyjnym danego podmiotu, wiążącym się z prawem własności, a zatem ograniczenie tego prawa musi być rzeczywiście uzasadnione. Skarżącemu przyznano status strony postępowania, jako że jest współużytkownikiem wieczystym wyżej wskazanych działek, na których posadowione są garaże. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 p.b.). Zdaniem Sądu realizacja indywidualnego interesu prawnego skarżącego dotyczyć może jedynie tych aspektów, które faktycznie dotyczą jego sytuacji, a nie sytuacji innych osób (lub podmiotów). Te swoje prawa mają odpowiednio zagwarantowane i mogą ich bronić w postępowaniu administracyjnym oraz sądowym. Kwestie np. rzekomego zacieniania nieruchomości mieszkalnych, szeroko analizowane w decyzji odwoławczej wskutek wniesionego odwołania, wykraczają poza interes prawny osoby dysponującej garażem. Odnosząc się do zarzutów samej skargi wskazać należy, że z projektu zagospodarowania terenu (pkt 2.6 pt. "Projektowane zagospodarowanie działki lub terenu; s. 20) wynika, iż sieci oraz przyłącza elektroenergetyczne, wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacyjne, teletechniczne itp. nie są objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. Oznacza to, że nie można uwzględnić zarzutów skargi o rzekomym wykroczeniu inwestycji poza teren, którym inwestor może legalnie dysponować. Pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może nie obejmować przyłączy wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b., które są wymagane dla takiego obiektu. Nie zwalnia to z obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 29a i art. 57 ust. 1 pkt 4 lit. a) p.b. (art. 33 ust. 1a p.b.). To, że projekt opisowo nawiązuje do sieci różnego rodzaju znajdujących się na wielu nieruchomościach jest naturalne, chodzi bowiem o wykazanie możliwości dokonania w przyszłości jego przyłączenia do tych sieci. Nie oznacza to, że inwestycja na obecnym etapie ma wykraczać poza teren wskazany jako obszar inwestycji. Dokumentacja projektowa nie powinna być odczytywana wybiórczo. Inwestor w piśmie z 2 lutego 2026 r. doprecyzował, że termin "odcinek demontowany" nie implikuje fizycznego wykopania infrastruktury, a jedynie dwustronne odłączenie fragmentu okablowania. Infrastruktura poza terenem, dla którego inwestor posiada prawo do dysponowania nim, nie będzie fizycznie demontowana. Zatem ewentualne wykonywanie prac, o których mowa w skardze, wbrew udzielonemu pozwoleniu na budowę, będzie co najwyżej podstawą prowadzenia postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowlanego. Wpierw musiałoby jednak dojść do istotnych odstępstw w powyższym zakresie oraz naruszenia przepisów. Wszelkie braki i nieprawidłowości dotyczące dokumentacji przedmiotowej inwestycji zostały uzupełnione, a dostrzeżone wady projektowe zostały poprawione przez Inwestora. Przedłożony projekt budowlany jest kompletny oraz został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Projektant odpowiada za prawidłowość sporządzonego projektu i rozwiązania konstrukcyjne, zgodnie z wymogami prawnymi. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organ uwzględnił niezbędną dokumentację. Oparł się na zgromadzonych dowodach i ocenił je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Fakty relewantne prawnie zostały ustalone na podstawie zgromadzonych dowodów. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej. Motywy wynikają jasno z uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 3 pkt 11, art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.