II SA/Gl 214/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 grudnia 2022 r. nr SKO.UL/41.7/447/2022/17369/AMak w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 6 października 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Po rozpatrzeniu wniosku R. G. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 6 października 2022 r. nr [...] orzekł o zezwoleniu stronie na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu zwykłego z ulicy [...] w T. na działkę nr 1. Ustalono również następujące warunki wykonania zjazdu: 1) inwestor wykona budowę zjazdu oraz pozostałe elementy wchodzące w skład inwestycji we własnym zakresie (zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych); 2) parametry zjazdu należy zaprojektować i wykonać zgodnie z warunkami niniejszej decyzji oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zawartej w szczególności we wzorcach i standardach rekomendowanych przez ministra właściwego do spraw transportu na podstawie przepisów o drogach publicznych i w Polskich Normach; 3) zjazd należy zrealizować w miejscu wskazanym na załączonym planie, stanowiącym integralną część decyzji. 4) Miejski Zarząd Ulic i Mostów informuje, że aktualnie prowadzone są prace nad dokumentacją projektową zadania pn. "Rozbudowa ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]", zgodnie z którą planowana jest przebudowa ulicy [...] m.in. w rejonie działki nr 1. W projekcie tym została uwzględniona realizacja zjazdu objętego niniejszą decyzją. W przypadku chęci realizacji przedmiotowego zjazdu przed inwestycją MZUiM, należy uprzednio uzgodnić projekt zjazdu zgodnie z pkt. 2 niniejszej decyzji. 5) w trakcie realizacji projektu przedmiotowego zjazdu należy uwzględnić poniższe uwagi: a) parametry geometryczne zjazdu powinny umożliwiać przejazd pojazdu miarodajnego oraz uwzględniać uwarunkowania wynikające z ruchu pieszych, osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, rowerów, hulajnóg elektrycznych lub urządzeń transportu osobistego; b) zjazd powinien posiadać nawierzchnię twardą w granicach pasa drogowego z zastosowaniem materiałów jednakowych lub analogicznych do zastosowanych na zjazdach sąsiednich; c) należy uwzględnić zachowanie odpowiednich parametrów zjazdu, w tym spadków podłużnych i porzecznych dostosowanych do aktualnej wysokości i geometrii ul. [...]; d) budowę zjazdu w rejonie terenów zieleni należy realizować zgodnie z wdrażanym w mieście "Systemem zarządzania publicznymi terenami zieleni dla miasta T." wprowadzonym Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta T. z [...] r. (dostępne pod adresem [...]); 6) koszty budowy, przebudowy, modernizacji lub zabezpieczenia wszelkich urządzeń oraz sieci uzbrojenia technicznego, usytuowanych w pasie drogowym i kolidujących z wnioskowaną budową zjazdu ponosi Inwestor, na którym również spoczywa obowiązek wykonania wszelkich prac; 7) decyzja stanowi zgodę na dysponowanie częścią nieruchomości nr 1 stanowiącej pas drogowy ulicy [...] w celu uzyskania decyzji i pozwoleń wymaganych odrębnymi przepisami. 8) decyzja traci moc, jeżeli w okresie trzech lat od daty wydania zjazd nie zostanie wybudowany; 9) po zakończeniu prac związanych z realizacją budowy zjazdu należy dokonać geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej zjazdu oraz wystąpić do Zarządu Dróg w celu dokonania odbioru technicznego wykonanych prac. Odwołanie od tej decyzji złożył jej adresat reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucił organowi I instancji 1) niewykonalność decyzji w dniu jej wydania, w części dotyczącej realizacji warunków objętych w/w decyzją; 2) naruszenie przepisu art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku poprzez jego błędną wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie polegające na : - nieokreśleniu dokładnego miejsca lokalizacji zjazdu i jego parametrów technicznych, wbrew dyspozycji w/w przepisu; - uzależnieniu warunków lokalizacji zjazdu i jego parametrów technicznych od planowanej inwestycji pn. "Rozbudowa ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] pomimo iż: a) plany co do projektu w/w inwestycji nie są dla odwołującego wiążące; b) brak jest podstaw prawnych do uzależnienia przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu od planów projektu w/w inwestycji (co kwalifikuje się również jako decyzji bez podstawy prawnej względnie — z rażącym naruszeniem prawa); c) nie została wydana żadna decyzja administracyjna w przedmiocie wywłaszczenia części działki o nr 1, stanowiącej własność odwołującego się na poczet realizacji w/w inwestycji, a odwołujący ponadto nie wyraża zgody na zajęcie działki o nr 1, stanowiącej jego własność na cele związane z w/w inwestycją (co kwalifikuje się również jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej względnie — z rażącym naruszeniem prawa); d. nie został sporządzony oraz zatwierdzony plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący w/w inwestycję; 3) wydaniu zezwolenia na wykonanie zjazdu na okres 3 lat, podczas gdy zezwolenie to powinno zostać wydane na czas nieokreślony; Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach: - uchyliło decyzję w zaskarżonej części tj. pkt 4 i 8 i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji, - w pozostałym zakresie utrzymało decyzję w mocy. Zgadzając się częściowo z zarzutami odwołania uznało jednak, że nietrafione są te dotyczące niewykonalności decyzji oraz niedookreślenia miejsca zjazdu i parametrów inwestycji. Lokalizacja została ustalona w załączniku do decyzji to jest mapie zasadniczej w skali 1 :500, na której przedstawiono lokalizację przedmiotowego zjazdu. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył jej adresat reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia decyzji organu II instancji w zakresie w pkt 2 oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił SKO w Katowicach: 1) utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w szczególności w zakresie pkt 5d. oraz pkt 7. decyzji nr [...] z dnia 6 października 2022 roku, co do których to unormowań zachodziły przesłanki stwierdzenia ich nieważności (wydanie bez podstawy prawnej przez organ I instancji względnie z rażącym naruszeniem prawa, tj. ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych), 2) naruszenie art. 29 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu przeznaczenia części działki odwołującego o nr 1 na poczet realizacji inwestycji planowanej pn. "Rozbudowa ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]" co wykracza poza dyspozycję w/w przepisu, 3) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organy I i II instancji, z przekroczeniem zasad uznaniowości wyrażającej się w tym, iż decyzja nr [...] w zakresie utrzymanym w mocy przez zaskarżoną decyzję organu II instancji "stanowi zgodę na dysponowanie częścią nieruchomości nr 1 stanowiącej pas drogowy ulicy [...] w celu uzyskania decyzji i pozwoleń wymaganych odrębnymi przepisami" (pkt 7 decyzji nr [...] z dnia 6 października 2022 r.) — podczas gdy: - nieruchomość nr 1 w rzeczywistości nie stanowi pasa drogowego [pic]skarżący nie otrzymał żadnej decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu jego nieruchomości o nr 1, - organy I i II instancji nie są uprawnione do wydawania względem skarżącego wiążących wskazań odnośnie dysponowania przez skarżącego jego nieruchomością w zakresie planowanej inwestycji pn. "Rozbudowa ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]", - z zaskarżonej decyzji organu I i Il instancji nie wynika, o uzyskaniu jakich "decyzji i pozwoleń wymaganych odrębnymi przepisami" mowa jest w pkt 7 decyzji nr [...] z dnia 6 października 2022 r. co może mieć również negatywne konsekwencje dla skarżącego w przyszłości i naruszać jego uzasadniony interes oraz prawa. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zezwolenie to (ust. 3) określa miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych: a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu - o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego jest wymagany. Już proste zestawienie wymagań określonych w art. 29 ust. 3 z treścią decyzji organu I instancji (w zakresie utrzymanym w mocy przez SKO w Katowicach) pozwala na stwierdzenie, że wydane w sprawie decyzje nie odpowiadają prawu. I tak - punkt 1 osnowy decyzji stanowi zbędne powtórzenie treści art. 29 ust. 1 ustawy, - decyzja nie zawiera określenia parametrów zjazdu. Wskazuje tylko, czym ma się charakteryzować. Jak zresztą wskazano w pkt 2 osnowy decyzji "parametry zjazdu należy zaprojektować [...]". A to właśnie przedmiotowa decyzja ma te parametry określić, - nie jest wystarczające dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 29 ust. 3 odwołanie się do przepisów wykonawczych. Konieczne jest tu wskazanie konkretnych parametrów dotyczących nieruchomości przeznaczonej do skomunikowania oraz istniejącej drogi publicznej, - brak podstawy prawnej do zobowiązania strony do spełnienia wymagań wynikających z "Systemu zarządzania publicznymi terenami zieleni dla miasta T." wprowadzonym Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta T. z [...] r. Zasadna jest wreszcie argumentacja skargi dotycząca działki nr 1 w kontekście punktu 7 sentencji decyzji. Tu organ wyraził zgodę na dysponowanie jej częścią stanowiącą pas drogowy ul. [...]. Konieczne jest wyjaśnienie statusu tej nieruchomości oraz dostosowanie rozstrzygnięcia do istniejącego stanu faktycznego. Sąd zwraca wreszcie uwagę, że organy nie wywiązały się z obowiązków o charakterze informacyjnych wynikających z art. 29 ust. 3 ustawy Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji wezwie stronę do sprecyzowania wniosku, co do lokalizacji zjazdu i jego przebiegu, mając świadomość, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zezwolenia na zjazd z drogi publicznej ma charakter uznaniowy. Pozytywna decyzja w tym zakresie może być wydana, gdy proponowany przez wnioskodawcę zjazd z drogi publicznej (jego lokalizacja) jest zgodna prawem, interesem publicznym i uzasadnionym interesem strony. Następnie dokona oceny, czy proponowany przez wnioskodawcę zjazd jest dopuszczalny z punktu widzenia prawa. Jeśli odpowiedź będzie pozytywna, wyda rozstrzygnięcie uwzględniając wyżej poczynione uwagi Sądu.