II SA/Gl 260/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi D. Z. (Z.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 stycznia 2026 r. nr SKO-PSŚ/41.5/1310/2025/19078 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę.

Decyzją z 28 listopada 2025 r., nr [...] Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 16 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualnie Dz. U. z 2025 r., poz. 1208 ze zm.), a także rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 6 lipca 2023 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 1340) odmówił przyznania D. Z. (dalej jako skarżący lub strona) prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wyżej wymieniony złożył wniosek o przedmiotowe świadczenie 7 listopada 2025 r. dołączając doń orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z [...] nr [...], mocą którego został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu tym podano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 4 maja 2020 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy owa niepełnosprawność istnieje. Stanowi ono kontynuację wcześniejszego orzeczenia wydanego przez wspomniany Zespół [...] (nr[...]) zawierającego takie same ustalenia zarówno w zakresie stopnia niepełnosprawności, dnia, od którego stopień ten się datuje jak również co do tego, od kiedy owa niepełnosprawność istnieje. Mając na uwadze powyższe organ pierwszej instancji wywiódł, że strona nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego zasiłku. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niepełnosprawnemu dziecku; osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz osobie, która ukończyła 75 lat. Przedstawione przez skarżącego orzeczenie nie potwierdza, aby niepełnosprawność powstała u niego przed 21 rokiem życia, a zarazem nie wskazują na to zgromadzone w dokumentacji Ośrodka Pomocy Społecznej w K. orzeczenia ZUS o jego częściowej niezdolności do pracy wydane odpowiednio: [...].,[...] oraz [...]., gdyż w żadnym z nich nie określono pierwotnej daty powstania tej niezdolności. W rezultacie brak jest podstaw do przyjęcia, że strona zachowuje wymóg, od którego powołany art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzależnia nabycie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego przez osobę o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Niezadowolony z powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach domagając się przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na stałe. Strona powołała się na trudną sytuację materialną wskazując, że utrzymuje się z niskiej renty, która nie wystarcza na zaspokojenie jej niezbędnych potrzeb, w tym na zakup potrzebnych leków. Równocześnie podkreśliła, że uskarża się na poważne problemy zdrowotne już od 24 roku życia i od 1999 roku wielokrotnie była w związku z tym hospitalizowana. Nadto dała wyraz swojemu niezadowoleniu z funkcjonowania Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wywodząc, że pracownicy tej instytucji nie udzielają jej wsparcia adekwatnego do istniejących potrzeb związanych z ciężkim położeniem życiowym. Decyzją z 8 stycznia 2026 r., nr SKO-PSŚ/41.5/1310/2025/19078 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne, które legły u podstaw tego rozstrzygnięcia oraz zaaprobowało stanowisko, że skoro zarówno orzeczenie o zaliczeniu skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności jak i zalegające w aktach sprawy orzeczenia ZUS o częściowej niezdolności do pracy nie potwierdzają, aby niepełnosprawność powstała u niego przed ukończeniem 21 roku życia, to nie spełnia on wymogu określonego w art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji odmowa przyznania mu zasiłku pielęgnacyjnego była prawidłowa. Niezadowolona z powyższej decyzji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach żądając przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżący ponownie podkreślił, że w roku 1999, kiedy miał 24 lata, poważnie zachorował, od tego czasu jest leczony i wielokrotnie przebywał w szpitalach, zaś w roku 2000 przyznano mu rentę. Uznał przy tym za niezrozumiałe, dlaczego prawo do wspomnianego świadczenia możliwe jest jedynie w przypadku, gdy niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia. Nadto ponownie powołał się na trudną sytuację materialną i życiową, która uzasadnia w jego ocenie przyznanie wnioskowanego zasiłku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu swojej decyzji, podkreślając, że skarżący nie spełnił ustawowego wymogu warunkującego przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego oraz wywodząc, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 powołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie podlega uwzględnieniu. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wykazała bowiem, że kwestionowany przez stronę akt odpowiada wymogom prawa. Dokonując oceny powyższej decyzji w pierwszej kolejności należy przywołać stan normatywny regulujący przedmiot zawartego w niej rozstrzygnięcia. Stosownie zatem do treści art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Katalog podmiotów uprawnionych do wskazanego świadczenia ustalony został w art. 16 ust. 2 i 3 powołanej ustawy. Pierwsza z tych norm stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje (1) niepełnosprawnemu dziecku; (2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz (3) osobie, która ukończyła 75 lat. Z kolei w świetle drugiego z nich, ów zasiłek przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Skarżący jest osobą pełnoletnią, która nie ukończyła 75 lat (urodził się w roku[...]), w związku z czym, w świetle cytowanych wyżej uregulowań, uzyskanie prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego uwarunkowane było w jego przypadku w sposób bezwzględny albo posiadaniem znacznego stopnia niepełnosprawności albo legitymowaniem się niepełnosprawnością w stopniu umiarkowanym, jednak w tym drugim przypadku wyłącznie o ile niepełnosprawność powstałaby u niego do ukończenia 21 roku życia. W aktach niniejszej sprawy zalega aktualne orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z [...] nr [...], jak również wcześniejsze orzeczenie tego organu z [...] nr [...]. Mocą każdego z tych orzeczeń skarżący został zakwalifikowany do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, a zarazem w obu z nich określono, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 4 maja 2020 r. oraz - co wymaga podkreślenia, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Brak jednoznacznego rozstrzygnięcia w przedmiocie daty powstania niepełnosprawności powodował natomiast, że wypowiadające się w sprawie organy nie mogły przyjąć, jakoby niepełnosprawność powstała u strony przed 21 rokiem życia ani też nie były uprawnione do dokonywania w niniejszym zakresie samodzielnych ustaleń. Należy zaznaczyć, że ustalanie i ocena stopnia niepełnosprawności dla potrzeb przyznania zasiłku pielęgnacyjnego następuje na podstawie przepisów ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (aktualnie Dz. U. z 2025 r., poz. 913 ze zm.). W konsekwencji, zastosowanie w tym zakresie ma rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (aktualnie Dz. U. z 2026 r., poz. 677) będące aktem wykonawczym do tej ustawy. W § 14 ust. 3 niniejszego aktu wykonawczego wskazano, że datę lub okres powstania niepełnosprawności osoby zainteresowanej ustala się na podstawie przebiegu schorzenia, dokumentacji medycznej lub orzeczeń o inwalidztwie, niezdolności do pracy, wydanych przez organy na podstawie przepisów odrębnych. Jeżeli natomiast z przedłożonej dokumentacji, przebiegu schorzenia, orzeczeń o inwalidztwie lub niezdolności do pracy osoby zainteresowanej nie da się ustalić daty lub okresu powstania niepełnosprawności, należy wpisać wyrazy "nie da się ustalić" (§ 14 ust. 4 powołanego rozporządzenia). Z powyższego wynika jednoznacznie, że ustalenie daty lub okresu powstania niepełnosprawności następuje w sposób sformalizowany, na podstawie określonych prawem dokumentów medycznych. Ustalenia tego dokonują powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, wskazane w art. 6 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a efektem ich ustaleń i ocen są orzeczenia, w których określa się datę lub okres powstania niepełnosprawności. Stwierdzenia zawarte przez wskazane zespoły co do niepełnosprawności, daty jej powstania oraz stopnia są zatem wiążące dla organu administracyjnego rozpoznającego wniosek w przedmiocie uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. Odmienne stanowisko pozostawałoby w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącą o obowiązku przestrzegania przez organy swej właściwości miejscowej i rzeczowej (por. wyrok NSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 325/13, publ. Lex nr 1487804). W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań stwierdzić przyjdzie, że dla przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego ustawodawca wymaga, aby w orzeczeniu właściwej jednostki do spraw orzekania o niepełnosprawności zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, że niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia, przy czym nie budzi wątpliwości, że chodzi tu o powstanie samej niepełnosprawności a nie stopnia niepełnosprawności. Pogląd ten ma dominującą pozycję w orzecznictwie sądowym, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela (vide wyrok NSA z 16 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 436/24, publ. Lex nr 3894231, wyroki WSA: we Wrocławiu z 11 marca 2025 r., oraz wyroki tutejszego Sądu: z 11 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1123/25, publ. Lex nr 4006574, z 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1749/23, publ. Lex nr 3671870 oraz z 13 marca 2026 r., sygn. akt II SA/Gl 1343/25, publ. Lex nr 4079373). Tylko marginalnie warto zwrócić uwagę, że na gruncie niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek danych, które mogłyby świadczyć lub choćby uprawdopodabniać, że niepełnosprawność u strony powstała przed ukończeniem przez nią 21 roku życia. W szczególności nie przesądzają o tym wskazane w obu wydanych wobec skarżącego orzeczeniach o niepełnosprawności symbole schorzeń będących jej przyczynami ([...]oraz[...]), które z uwagi na swą specyfikę mogły powstać zarówno przed jak i po 21 roku życia. Poszlak tego rodzaju nie sposób dopatrzeć się również w wydanych względem strony, zalegających w aktach sprawy, orzeczeniach ZUS o częściowej niezdolności do pracy, gdzie nie sprecyzowano, od kiedy owa niezdolność pierwotnie zaistniała. Co więcej - powstaniu niepełnosprawności u wyżej wymienionego przed 21 rokiem życia przeczą jednoznacznie jego własne wywody, skoro oświadczał w sposób jasny, że zaczął chorować dopiero w roku 1999, czyli będąc w wieku 24 lat. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, że wyżej wymieniony nie spełniał warunków, od których art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzależnia nabycie prawa do spornego świadczenia. Dlatego zarzuty skargi dotyczące trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej strony oraz jej ciężkiego położenia życiowego nie mogły odnieść skutku. Wymaga bowiem podkreślenia, że wspomniany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązującej normy, co powoduje, że w przypadku, gdy nie zachodzą wskazane w nim przesłanki, organ administracji obowiązany jest podjąć rozstrzygnięcie o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Na koniec wypada odnotować, że w orzecznictwie pojawiło się stanowisko, zgodnie z którym na gruncie zasiłku pielęgnacyjnego należy uznać za aktualne konkluzje dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) stwierdzającym, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do tego świadczenia osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. (vide wyrok WSA w Łodzi z 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 263/25, publ. Lex nr 3911988). Pogląd ten ma jednak charakter odosobniony a skład orzekający w niniejszej sprawie go nie podziela. W tych ramach należy bowiem mieć w polu widzenia, że zasiłek pielęgnacyjny w przeciwieństwie do świadczenia pielęgnacyjnego stanowi formę wsparcia adresowaną bezpośrednio do osoby niepełnosprawnej (bez względu na wiek), a nie do opiekuna osoby niepełnosprawnej. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przyznawane jest więc nie "na osobę" wymagającą wychowania, utrzymania lub opieki, lecz samej osobie pozostającej w trudnej życiowej sytuacji - niezależnie od jej sytuacji ekonomicznej (zob. wyrok WSA w Opolu z 8 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Op 85/24, publ. Lex 3690460). Ratio legis zasiłku pielęgnacyjnego polega zatem na zniwelowaniu następstw stanu niezdolności do samodzielnej egzystencji i zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie osób pozostających w tym stanie, a zwłaszcza zrekompensowanie kosztów, jakimi są obciążone w związku z koniecznością zapewnienia sobie opieki innej osoby. Zasiłek pielęgnacyjny to świadczenie ściśle związane z osobą świadczeniobiorcy, a jego celem jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z zagwarantowania tej osobie niezbędnej pomocy w związku z jej niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jest on formą wsparcia o charakterze samoistnym, niezależnym od dochodu i wypłacaną comiesięcznie osobie doń uprawnionej (zob. A. Kawecka (w:) Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. nauk. K. Małysa-Sulińska, publ. WKP 2023). Natomiast świadczenie pielęgnacyjne jest adresowane do osoby zobowiązanej alimentacyjnie względem osoby niepełnosprawnej, która w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad taką osobą rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Celem tego świadczenia jest udzielenie materialnej pomocy osobie, która w związku ze sprawowaniem tej opieki rezygnuje z aktywności zawodowej a możliwość jego przyznania ustawa uzależnia od momentu powstania niepełnosprawności (co zostało zakwestionowane w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13). Powiązanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podobnie jak ma to miejsce w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego, z bezwzględną biernością zawodową opiekuna osoby niepełnosprawnej oznacza, że jest to świadczenie mające charakter ekwiwalentu za rezygnację z pracy determinowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą wymagającą wsparcia opiekuna. Funkcją świadczenia pielęgnacyjnego jest więc wsparcie osoby, która rezygnuje z aktywności zawodowej, żeby opiekować się osobą niepełnosprawną, a celem - zrekompensowanie jej braku dochodów z pracy zarobkowej. Świadczenie to należy więc definiować jako instytucję prawną umożliwiającą roztoczenie przez opiekunów utrzymujących się dotychczas z pracy zarobkowej, osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka (w): Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. K. Małysa-Sulińska, publ. WKP 2023). Jak wynika z powyższego, pomiędzy zasiłkiem pielęgnacyjnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, poza pewnymi podobieństwami, zachodzą istotne różnice. Są to dwa różne świadczenia przyznawane na różnych zasadach i skierowane do różnych grup osób potrzebujących wsparcia, a w rezultacie brak jest podstaw do tego, aby wnioski o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczącego świadczenia pielęgnacyjnego, wyrażone we wzmiankowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. rozciągać na art. 16 ust. 3 tej ustawy dotyczący zasiłku pielęgnacyjnego, czy też, aby opierać się w niniejszych ramach na analogii pomiędzy tymi normami. Reasumując stwierdzić przyjdzie, że zarówno wydane wobec skarżącego orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności jak i żadne inne dokumenty czy dane wynikające z akt niniejszej sprawy nie potwierdzają, jakoby niepełnosprawność powstała u niego przed 21 rokiem życia, a w rezultacie rozstrzygnięcie o odmowie przyznania mu zasiłku pielęgnacyjnego należy uznać za zasadne i prawidłowe. Zważywszy wszystkie zaprezentowane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że kwestionowany przez stronę akt nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie i został poprzedzony prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z poszanowaniem mających zastosowanie w sprawie norm prawa materialnego jak również zasad procesowych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dlatego działając na podstawie art. 132 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi.