II SA/Gl 29/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 17 października 2025 r. nr SKO.4117.142.2025 w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie lokalizacji przyłącza kanalizacji w pasie drogowym drogi publicznej oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 17 października 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie po rozpatrzeniu odwołania B. N. i J. N. uchyliło decyzję Wójta Gminy K. z dnia 30 stycznia 2025 r. znak [...] odmawiającą uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, ostatecznej decyzji z dnia 16 lipca 2024r. znak [...] w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację przyłącza kanalizacji sanitarnej oraz orzekło o umorzeniu postępowania przed organem I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że ostateczną decyzją z dnia 16 lipca 2024 r., znak [...], Wójt Gminy K. zezwolił D. L. (dalej zwanemu "uczestnikiem") na lokalizację urządzeń w pasie drogowym drogi gminnej. Decyzja oparta została m.in. na postanowieniu Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] r. sygn. akt [...], upoważniającemu wnioskodawcę do dokonania czynności przekraczającej zwykły zarząd. Następnie zaś postanowieniem z dnia 17 października 2024 r. Wójt Gminy K. wznowił na wniosek B. N. postępowanie administracyjne zakończone tą decyzją ostateczną. Dalej Kolegium wskazało, że decyzją z dnia 30 stycznia 2025 r., znak [...], Wójt Gminy K. odmówił uchylenia (w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego) ostatecznej decyzji z dnia 16 lipca 2024r. Pismem z dnia 15 lutego 2025 r. B. N. i J. N. wnieśli odwołanie od decyzji odmawiającej uchylenia, zaś pismem z dnia 17 lutego 2025 r. odwołanie od tej decyzji wniósł pełnomocnik B. N.. Kolegium przypomniało także, że decyzją z dnia 28 marca 2025 r., znak [...], uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując na brak rozważań w kwestii, czy mimo zastępowalności zgody wyrażonej przez Sąd na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd, pozbawia to B. i J. N. udziału w postępowaniu o wydanie decyzji na lokalizację przyłącza kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym drogi publicznej nr [...], dz. nr ewid. [...] obręb [...] do części budynku należącego do uczestnika. Jednak decyzja Kolegium z dnia 28 marca 2025 r. na skutek sprzeciwu uczestnika została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 lipca 2025 sygn. akt II SA/GI 656/25. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że Kolegium mogło samo dokonać przedmiotowych rozważań. W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że: "po rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości". Kolegium przybliżyło także wynikające z przepisów k.p.a. regulacje dotyczące wznowienia postępowania, akcentując dwuetapowość postępowania wznowieniowego. Stwierdziło przy tym, że pierwszy etap postępowania, polegający na badaniu formalnym wniosku o wznowienie postępowania został przez organ I instancji przeprowadzony prawidłowo, czego wynikiem jest wydane postanowienie z dnia 17 października 2024 r. wznawiające postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną zezwalającą na lokalizację przyłącza kanalizacji sanitarnej. Dalej Kolegium odniosło się do drugiego etapu postępowania zauważając przy tym, że istotą sporu prawnego w sprawie pozostaje odpowiedź na pytanie odnośnie strony (stron) postępowania o lokalizację inwestycji niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym, tj. w postępowaniu regulowanym przepisami art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W tym zaś zakresie Kolegium stwierdziło, że B. i J. N. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej przyłącza kanalizacyjnego do nieruchomości [...]. Według Kolegium atrybut strony w postępowaniu o lokalizację inwestycji niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym ustawodawca przyznaje bowiem wyłącznie inwestorowi. Decyzja lokalizacyjna, wydana w trybie art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy o drogach publicznych ma charakter techniczny odnoszący się wyłącznie do miejsca i warunków technicznych, jakie powinna spełniać inwestycja (por wyrok NSA z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II GSK 416/080. Stanowi ona wyłącznie przesłankę (podstawę) rozstrzygnięcia podejmowanego w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym to zajęciu mowa jest w art. 40 ust. 1 i ust. 2 przywołanej ustawy. Z regulacji zawartej w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika bowiem, że dysponując decyzją lokalizacyjną, tylko wnioskodawca, tj. inwestor z wniosku którego wydana została decyzja lokalizacyjna i wszczęte zostało postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego, może domagać się uczynienia zadość jego żądaniu w przedmiocie wydania, następczej, w stosunku do decyzji lokalizacyjnej, decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Źródłem zaś interesu prawnego do udziału w postępowaniu o lokalizację inwestycji niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym nie jest prawo własności w częściach ułamkowych pozostałych współwłaścicieli. Kolegium zaakcentowało także, że Sąd Okręgowy w C. wydał zgodę zastępczą na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd w postaci wykonania na nieruchomości wspólnej, tym w obrębie części wspólnych posadowionego na niej budynku mieszkalnego wewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej wraz z odpływem kanalizacji sanitarnej od budynku do studzienki kończącej przyłącze kanalizacji sanitarnej. Uczestnik, realizując swoje uprawnienie, w świetle prawa, mógł być jedyną stroną postępowania. Uzasadniając natomiast uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania przed organem I instancji Kolegium wskazało, że na wstępnym etapie badania wniosku o wznowienie postępowania dokonuje się badania zarówno terminu do złożenia wniosku jak i przesłanek podmiotowych. W przypadku, gdy organ ustali, że wniosek został złożony po terminie bądź nie pochodzi od strony, wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Jeżeli na wstępnym etapie postępowania organ ustali, że podanie pochodzi od strony, to powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (ale dopiero po jednoznacznym ustaleniu przesłanki podmiotowej). Następnie rozpoznając sprawę i ustalając, czy wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania (w tym przypadku przesłankę z pkt 4), nie bada już czy wnioskodawca jest stroną, bowiem to już ustalono, lecz czy wnioskodawca ten brał udział w postępowaniu, a jeżeli nie to czy nastąpiło to bez jego winy. Jeżeli jednak z jakichkolwiek przyczyn okazałoby się po wznowieniu postępowania, że wnioskodawca nie jest stroną, to powinno to skutkować umorzeniem postępowania wznowieniowego, ponieważ to postępowanie może zostać wszczęte i toczyć się wyłącznie z udziałem strony. Pełnomocnik B. N. wniósł skargę na powyższą decyzję Kolegium. Zarzucił naruszenie przepisów: 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z art. 147 k.p.a. oraz w zw. art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną interpretację, polegającą na uznaniu, że odwołującym nie przysługuje status strony postępowania tak z wniosku uczestnika o wyrażenie zgody na lokalizację przyłącza kanalizacji w pasie drogowym drogi publicznej jak też z wniosku o wznowienie postępowania w rzeczonej sprawie zakończonego ostateczną decyzją, oraz, że nie istnieje źródło interesu prawnego, w odniesieniu do innych aniżeli inwestor, potencjalnych, podmiotów postępowania w sprawie z wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej; 2) art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w wydaniu decyzji nie zawierającej powołania podstawy prawnej i należytego uzasadnienia prawnego, zważywszy przy tym na fakt, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji z jednej strony akcentuje prawidłowość działania organu I instancji, który w swym rozstrzygnięciu bierze pod uwagę przy ocenie statusu strony i przy rozstrzygnięciu sprawy postanowienie sądu powszechnego o wyrażeniu zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, by za chwilę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazywać, iż źródłem interesu prawnego do udziału w postępowaniu o lokalizację inwestycji niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym nie jest prawo własności w częściach ułamkowych pozostałych współwłaścicieli, i że nie istnieje źródło interesu prawnego, w odniesieniu do innych aniżeli inwestor, potencjalnych, podmiotów postępowania w sprawie z wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej; 3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i umorzenie postępowania wskutek błędnej interpretacji przepisów wskazanych w pkt 1 powyżej oraz niezastosowanie przepisów wskazanych w pkt 2 powyżej. W związku z podniesionymi zarzutami pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie w całości decyzji wydanej przez Wójta Gminy K. z dnia 30 stycznia 2025 r., a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiony został wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 20 maja 2026 r. pełnomocnik skarżącej zaakcentował zagrożenie dla istniejącego już przyłącza oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja Kolegium o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania przed organem I instancji. Zaakcentować przy tym od razu należy, że postępowanie przed organem I instancji toczyło się w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania. Organ I instancji m.in. na wniosek skarżącej wznowił postępowanie zakończone wcześniejszą ostateczną decyzją tego organu z dnia 16 lipca 2024 r. zezwalającą uczestnikowi na lokalizację urządzeń w pasie drogowym drogi gminnej. Wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją oparty został o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ I instancji wydał zaś postanowienie o wznowieniu postępowania. Następnie zaś, dochodząc do wniosku, że skarżąca (jak i drugi wnioskodawca), nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 16 lipca 2024 r. zezwalającą uczestnikowi na lokalizację urządzeń w pasie drogowym drogi gminnej, organ I wydał decyzję odmawiającą uchylenia tej ostatecznej decyzji. Uzasadnienie obecnie zaskarżonej decyzji Kolegium, pomimo słusznie dostrzeżonych przez stronę skarżących uchybień, nie budzi wątpliwości co do tego, że organ odwoławczy, jak i organ I instancji, prezentują zbieżne stanowisko co tego, że skarżąca, jak i drugi z inicjatorów wznowienia postępowania nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją organu I instancji z dnia 16 lipca 2024 r. o zezwoleniu uczestnikowi postępowania na lokalizację przyłącza kanalizacji sanitarnej [...] w rurze ochronnej w pasie drogowym drogi publicznej nr [...], działka, nr ewid. [...], obręb ewid. [...], do nieruchomości [...], działka nr ewid. [...], obręb [...]. Pomimo tej zbieżnej oceny Kolegium, wobec stwierdzenia, że skarżąca nie jest stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją, uznało, że wznowione postępowanie należało umorzyć, a nie jak to uczynił organ I instancji, odmówić uchylenia decyzji ostatecznej. Kolegium posiłkując się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 6 maja 2011 r. sygn. II OSK 761/10 przyjęło, że jeżeli z jakichkolwiek przyczyn po wznowieniu postępowania okazałoby się, że wnioskodawca nie jest stroną, to powinno to skutkować umorzeniem postępowania wznowieniowego. Dostrzec jednak należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest także odmienne w tym zakresie stanowisko, sprowadzające się do tego, że jeżeli po wznowieniu postępowania organ stwierdzi, że wnioskodawcy nie przysługiwał status strony postępowania, to wówczas należy wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazać tu choćby można na wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2509/10, wedle którego stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, iż z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, skutkuje umorzeniem wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie decyzji na podstawie art. 105 k.p.a. To drugie stanowisko podziela skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie. Jednak nie sposób nie dostrzec, że z punktu widzenia podmiotu zabiegającego w trybie wznowienia o uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej skutek obu wskazanych powyżej rozstrzygnięć jest w istocie taki sam. Dlatego choć w przypadku stwierdzenia braku u skarżącej przymiotu strony postępowania należało wydać decyzję z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, a organ odwoławczy powielając zapatrywanie o braku przymiotu stron powinien był wtedy decyzję organu I instancji utrzymać w mocy, to wydanie w takiej sytuacji, tak jak w niniejszej sprawie, decyzji z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, nie dawało podstaw do skorzystania z przez Sąd z kompetencji kasacyjnych i uchylenia decyzji Kolegium. W realiach rozpoznawanej sprawy uchylenie decyzji Kolegium wyłącznie w tym celu, aby organ odwoławczy, ponownie rozpatrując odwołanie, wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 16 lipca 2024 r. nie zmieniłoby bowiem nic w sytuacji strony skarżącej. Z tych samych powodów nie miała znaczenia dostrzeżona wadliwość uzasadnienia decyzji Kolegium, w której raz stwierdzono za zasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, a w innym miejscu wskazano na konieczność uchylenia decyzji organu I instancji. Przede wszystkim jednak w ramach kontroli zaskarżonej obecnie decyzji Kolegium należało ocenić prawidłowość stanowiska, wedle którego skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją organu I instancji z dnia 16 lipca 2024 r. o zezwoleniu uczestnikowi postępowania na lokalizację przyłącza kanalizacji sanitarnej w rurze ochronnej w pasie drogowym drogi publicznej. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Kolegium. Wbrew zarzutom skargi stroną postępowania o wydanie takiego zezwolenia jest wyłącznie wnioskodawca. Przypomnieć należy, że stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego zakłada istnienie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga ustalenia przepisu prawa, na podstawie którego strona występuje z żądaniem podjęcia czynności przez organ administracji. Istotą interesu prawnego jest zatem jego związek z normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem wywodzi swoje racje. Norma taka stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku strony. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, którym określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany, nie może jednak zarzucić naruszenia prawa powszechnie obowiązującego. Postawę prawną ostatecznej decyzją z dnia 16 lipca 2024 r. zezwalającej uczestnikowi na lokalizację urządzeń w pasie drogowym drogi gminnej stanowił art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889). Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach, z wyjątkiem ust. 31, lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Warunki niezbędne do udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na cele, o których wyżej mowa, określa Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1264). Z dyspozycji art. 39 ustawy drogach publicznych oraz przepisów powołanego wyżej rozporządzenia wynika, że stroną postępowania w sprawie zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym jest jedynie inwestor (zajmujący pas drogowy), który przez złożenie wniosku inicjuje postępowanie w przedmiotowej sprawie i jest adresatem wydanej w tym postępowaniu decyzji. Z przywołanej regulacji nie wynika natomiast, aby jakiemukolwiek innemu podmiotowi niż inwestor (zajmujący pas drogowy) był przyznany przymiot strony (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 października 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 369/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 marca 2026 r. sygn. I SA/Ke 47/26 ). Wbrew stanowisku strony skarżącej źródłem interesu prawnego do udziału w postępowaniu o zgodę na zajęcie pasa drogowego nie może być prawo własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością - pasem drogowym, którego dotyczy zezwolenie. Decyzja wydana w trybie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy nie wpływa na sytuację prawną właścicieli takich działek, nie dotyczy bowiem bezpośrednio ich praw bądź obowiązków. W przedmiotowym postępowaniu organ nie bada oddziaływania obiektu umieszczonego w pasie drogi na sąsiednie nieruchomości. Po stronie skarżącej zachodzić co najwyżej może interes faktyczny. Zwłaszcza w sytuacji, w której obawia się, że nowe przyłącze do nieruchomości, której wraz z uczestnikiem jest współwłaścicielem może negatywnie oddziaływać na już wcześniej wykonane przez nią przyłącze na tej nieruchomości. Ponadto źródłem interesu prawnego nie może być okoliczność, że w pasie drogowym wykonano wcześniej inne przyłącze służące skarżącej, co ewentualnie prowadzić by mogła do kolizji z nowym przyłączem. W tym zakresie również może być mowa co najwyżej o istnieniu po stronie skarżącej interesu faktycznego. Na marginesie należy zauważyć, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 16 lipca 2024 r. zezwalającą uczestnikowi na lokalizację urządzeń w pasie drogowym drogi gminnej nie było potrzeby uwzględniania postanowienia Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] r. sygn. akt [...], upoważniającego uczestnika do dokonania czynności przekraczającej zwykły zarząd. Zezwolenie mogło być wydane także bez takiego upoważnienia. Okoliczność zaś, że wspomniane postanowienie Sądu Okręgowego wzięto pod uwagę, nie czynni ze skarżącej strony postępowania. Reasumując za trafne Sąd uznał przyjęte przez Kolegium stanowisko, że skarżąca nie miała przymiotu strony postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 16 lipca 2024 r. zezwalającą uczestnikowi na lokalizację urządzeń w pasie drogowym drogi gminnej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.