II SA/Gl 298/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu H.B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 23 stycznia 2023 r. nr SKO.IV/424/2066/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw.

H.B. (dalej: "skarżąca") w dniu 24.10.2022 r. złożyła do Urzędu Miejskiego w C. wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad chorym synem – P. B. (ur. [...] r. we L ). Burmistrz C. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem, wobec spełnienia negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 390), czyli przyznanego już wcześniej prawa do emerytury w [...] (por. k. 7 odpowiedź na wezwanie i k. 17 oświadczenie z dnia 7 listopada 2022 r.). Od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła odwołanie, w którym zarzuciła wadliwą interpretację pojęcia emerytury zawartą w art. 3 pkt 5 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz nie uwzględnienie faktu konfliktu zbrojnego na [...]. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (dalej: "Kolegium") z dnia 23.01.2023 r., nr SKO.IV/424/2066/2022, uchylona została decyzja organu I instancji z dnia 23.11.2022 r. i nakazano temu organowi ponowne rozpatrzenie wniosku skarżącej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia dokonano analizy obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwłaszcza art. 17 w związku z art. 27 ust. 2 i 5 oraz wywiedziono, że skarżąca może złożyć wniosek o zawieszenie prawa do emerytury do ukraińskiego odpowiednika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty. Ustanie wówczas przesłanka negatywna będąca podstawą odmowy przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji skarżąca, działając przez pełnomocnika, złożyła sprzeciw. Zarzuciła w nim naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uznała, że świadczenie emerytalno-rentowe przyznane na podstawie prawa zagranicznego nie wchodzi w zakres definicji emerytury i renty, zawartej w art. 3 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tego powodu, w sprawie nie wystąpiła negatywna przesłana zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak też nie jest konieczne złożenie dodatkowego wniosku o zawieszenie wypłacanych skarżącej świadczeń. Istniejący materiał dowodowy był zatem wystarczający do wydania merytorycznego orzeczenia, dlatego domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji kasacyjnej i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie i zaznaczyło, że nie zgadza się z zaprezentowanym w nim stanowiskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30.08.2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd co do zasady, nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14). Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłącznie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020 r., art. 138.). W konsekwencji, sprzeciw - co do zasady - nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2606/20). Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, Kolegium nie dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadnia oddalenie sprzeciwu, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Kolegium wskazało, że organ I instancji nie ustalił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, czym naraził się na zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak również nie pouczył skarżącej o przysługujących jej prawach i uprawnieniach, wynikających z art. 7, art. 9-10 oraz art. 79a k.p.a. Z obowiązku tego nie zwalniał organu I instancji fakt występowania w sprawie zawodowego pełnomocnika. Mianowicie nie przeprowadzono postępowania dowodowego w kierunku jednoznacznego wykazania, że skarżąca może zawiesić prawo do świadczeń wypłacanych w [...]. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych był na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez Kolegium, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania i zapobieganie sytuacjom, w których dysponują dodatkowymi dowodami bądź też mogą je łatwo uzyskać, jednak nie korzystają z takiej możliwości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Stanowisko takie zostało wyrażone w wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, a także w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 833/18, z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19 oraz z 12 września 2019r., sygn. akt III SA/Gd 472/19. Mając na uwadze powyższe, Sąd, uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw. Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.