II SA/Gl 473/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach odmówiło wszczęcia, na wniosek A. K. (K.) postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Aktu Własności Ziemi nr [...] ([...]) wydanego przez Naczelnika Gminy B. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) w związku z art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. Dz.U.2019.817). W uzasadnieniu Kolegium podało, że pismem z dnia 12 grudnia 2019 r. A. K. (dalej zwany skarżącym) reprezentowany przez pełnomocnika, będącego adwokatem, wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności Aktu Własności Ziemi z dnia [...] r. nr [...] ([...]) wydanego przez Naczelnika Gminy B. (zwanego dalej "Aktem własności ziemi"). W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że wspomnianym Aktem własności ziemi J. P. nabył nieruchomość o nr. ewid. 1, położną w S., dla której SR w R. prowadzi księgę wieczystą [...]. Nabywca tej nieruchomości nie ujawnił, że poprzedni właściciel nieruchomości zmarł pozostawiając grono spadkobierców. Pierwotnie nieruchomość należała do rodziny K., a jej właścicielem był W. K., który miał córki J. i M., a także syna F.. J. W. zmarła jako bezdzietna wdowa w dniu [...] r. M. P. zmarła w dniu [...] r, pozostawiając męża J. P. oraz córki H. H., D. Z., A. G. F. K. zmarł [...] r. będąc wdowcem, a skarżący jest jego synem. W momencie wydania Aktu własności ziemi nr [...] żył ojciec wnioskodawcy F. K., który nie wiedział o staraniach J. P. w zakresie uzyskania własności ziemi. Ponadto ojciec skarżącego do samego końca uprawiał przedmiotową nieruchomość pozostając w przekonaniu o prawach własności do niej. Skarżący przywołał postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r. stwierdzające, że spadek po J. W. córce W. i F. zmarłej [...] r nabyli: jej brat F. K. i jej siostra M. P., każde po 1/2 części. Ponadto spadek po F. K. synu W. i F. zmarłym [...] r. nabyli z mocy ustawy: jego dzieci A., R., N. K., Z. K., M. P. - każde po 1/6 części, a także wnukowie – J. i L. K. - każde po 1/12 części. Zdaniem skarżącego ze względu na treść postanowienia stwierdzającego nabycie spadku Akt własności ziemi, traci ważność, gdyż przy jego wydaniu zatajono istotne informacje, których ujawnienie zmieniłoby całkowicie treść tego aktu. We wniosku skarżący podniósł także, że w kwestionariuszu stanowiącym podstawę wydania Aktu własności ziemi znajdowały się informacje niezgodne ze stanem faktycznym. Niezgodności te zostały szczegółowo opisane w wniosku skarżącego, a Kolegium przytoczyło je w całości w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto według skarżącego Akt własności ziemi sporządzony został jednoosobowo, a informacje tam wpisywane nie podlegały kontroli, co doprowadziło do bezprawnego przywłaszczenia nieruchomości. Kolegium wskazało także, że według treści wniosku skarżącego złożył on pozew do Sądu Rejonowego w R. Jednak postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy odrzucił pozew w zakresie żądania ustalenia nieważności aktu własności ziemi, albowiem uznał drogę sądową za niedopuszczalną. Kolegium przypomniało, że już wcześniej postanowieniem nr [...] z [...] r. odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Aktu Własności Ziemi nr [...] ([...]) wydanego przez Naczelnika Gminy B. w dniu [...] r. Odmowa wszczęcia oparta była o art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który prawomocnym wyrokiem z 26 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 192/18 oddalił skargę. Odnosząc się do treści obecnego wniosku Kolegium również przywołało art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj.Dz.U.2019.817). Przepis ten stanowi, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Według Kolegium, z jednoznacznego brzmienia przywołanego przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wynika, iż organy administracji nie są uprawnione, w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych, do wyeliminowania z obrotu prawnego aktów własności ziemi, wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, chociażby decyzje te były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach, niż uregulowane w tym przepisie skutkowałyby stosowaniem tych trybów. Oznacza to, iż niektóre akty własności, pomimo ich kwalifikowanych wad będą funkcjonowały w obrocie prawnym, chociażby wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Według Kolegium, skoro Akt własności ziemi, którego stwierdzenia nieważności ponownie domaga się skarżący, został wydany właśnie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, to koniecznym stało się wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego ws. stwierdzenia nieważności tego aktu. W skardze na powyższe postanowienie Kolegium pełnomocnik skarżącego, będący adwokatem, zarzucił naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy) tj. a) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie podstaw wydanej decyzji Aktu własności ziemi; b) naruszenie art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się odmową wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Aktu własności ziemi; c) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; d) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie postanowień przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych; e) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść postanowienia tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nierozpoznanie przez organ istotnych elementów stanu faktycznego sprawy w postaci wydania aktu administracyjnego nazwanego "aktem własności ziemi" na podstawie nieobowiązujących w chwili jego wydawania przepisów, co skutkowało błędnym przyjęciem, że ów akt administracyjny stanowi akt własności ziemi w rozumieniu ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że zaskarżone postanowienie narusza interes skarżącego. Jak bowiem wskazano we wniosku z dnia 12 grudnia 2019 r. kwestionariusz stanowiący podstawę wydania Aktu własności ziemi zawierał szereg nieprawdziwych informacji, sporządzony został jednoosobowo, co uniemożliwiało jakąkolwiek kontrolę podanych informacji, a które były, niezgodne ze stanem faktycznym, co ostatecznie spowodowało bezprawne przejęcie nieruchomości skarżącego, będącej własnością rodzinną od wielu pokoleń. Ponadto w skardze podniesiono, że J. P. nie był samoistnym posiadaczem nieruchomości od 1939 roku, albowiem wówczas właścicielem i posiadaczem był W. K., który w 1940 roku przekazał ją córce J. W., co zostało ujawnione w Księdze Wieczystej. Po jej śmierci nieruchomość była uprawiana przez F. K. - brata zmarłej i M. P. do 1971 roku - do jej śmierci. Po śmierci M. P. ½ nieruchomości chwilowo uprawiał P. C., a później przez wiele lat ziemia leżała ugorem, aż do chwili podziału. Natomiast pozostałą ½ nieruchomości uprawiał i użytkował F. K. wraz z rodziną. Według skarżącego nie jest prawdą jakoby dotychczasowy właściciel nieruchomości zmarł bez spadkobierców, albowiem jak wynika z załączonego postanowienia, postępowanie spadkowe zostało przeprowadzone i wskazano osoby dziedziczące po zmarłych. Skarżący zaakcentował, że wraz ze swoją rodziną uprawiał ziemię, nie posiadając żadnej wiedzy na temat czynności zmierzających od ustalenia własności ziemi, mimo bezpośredniego sąsiedztwa nie byli oni nigdy poinformowani o toczącym się postępowaniu, mającym na celu nadanie własności ziemi. Skarżący wskazał także, iż ostatnią wolą J. W. było przekazanie jej części nieruchomości F. K. Pod koniec swojego życia F. K. zlecił swoim dzieciom uregulowanie kwestii własności, co spowodowało podjęcie przez skarżącego stosownych kroków, choć był one odległe w czasie ze względu na okoliczności, które opisano w uzasadnieniu skargi. Skarżący zaakcentował, że poza drogą administracyjną podejmował także działania na drodze cywilnej i złożył pozew do Sądu Rejonowego w R., co jednak skończyło się odrzuceniem pozwu ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2335 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także, czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej, a podniesione w skardze zarzuty okazały się w całości bezzasadne. Podstawą, w oparciu o którą wydane zostało zaskarżone postanowienie Kolegium stanowił art. 61a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 - tj. o wszczęcie postępowania, wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu za prawidłowe należy uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, zgodnie z którym przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (obecnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 396) wyłącza możliwość wzruszenia decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. (tj. aktów własności ziemi) w drodze wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności. Ustawa z dnia 28 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) stworzyła prawną możliwość nabycia z mocy prawa własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych po spełnieniu przesłanek określonych w art. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 12 ustawy nabycie nieruchomości stwierdzał w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Od decyzji tego organu przysługiwało odwołanie do wojewódzkiej komisji do spraw uwłaszczenia. Ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów (art. 15 ustawy). Wskazana powyżej ustawa z dnia 28 października 1971 r została uchylona mocą art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw, a rozpoznanie spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przekazano sądom. W art. 8 § 4 stwierdzono, że gdy po wejściu w życie ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi. Kolejną zmianę w zakresie uwłaszczenia nieruchomości rolnych wprowadziła powołana powyżej ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Art. 63 ust. 1 tej ustawy dokonał skreślenia przywołanego powyżej § 4 art. 8 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. Z kolei w ust. 2 i ust. 3 ustawodawca postanowił, że "do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r., Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Toczące się postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlegają umorzeniu". Z przedstawionych powyżej przepisów wynika jednoznaczna w swej treści norma prawna, zgodnie z którą od dnia jej wejścia w życie, czyli od dnia 1 stycznia 1992 r., brak jest prawnej możliwości wzruszenia aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. Takiej możliwości brak także sytuacji, gdy akt własności ziemi dotknięty jest kwalifikowanymi wadami prawnymi. Celem powyższej regulacji jest definitywna likwidacja możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. Jak wynika z akt administracyjnych objęty wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności Akt własności ziemi nr [...] z dnia [...] r. (znak [...]) wydany został przez Naczelnika Gminy B. Zgodnie z treścią aktu został on wydany podstawie art. 1, art. 5 i art. 12 cytowanej powyżej ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Z tego względu w sprawie znalazł zastosowanie art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Przedmiotowy Akt własności ziemi, wbrew zarzutom skargi, jest aktem, o którym mowa w tym przepisie. Ponadto wbrew zarzutom skargi akt ten został wydany na podstawie obowiązujących w dacie jego wydania przepisów. Uchylenie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu gospodarstw rolnych miało bowiem miejsce dopiero na mocy art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw. Zatem miało miejsce po dacie wydania tego aktu. Należy dodatkowo zauważyć, że kwestia zgodności art. 63 z zasadami państwa prawa, a w szczególności z art. 2 w związku z art. 45, art. 62 , art. 77 czy art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności tego artykułu z Konstytucją (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2000 r. sygn. akt SK 13/99 OTK 2000 r,. z.1 poz. 15 oraz wyrok z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/00, OTK 2000 r. z.4, poz. 110). W uzasadnieniu tego ostatniego wyroku Trybunał stwierdził, że akty własności ziemi przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Dalej Trybunał wskazywał, że okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swych praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Trybunał podniósł także, że wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych. Mając na względzie powyższe rozważania, należało uznać, że postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji administracyjnej – tj. Aktu własności ziemi z dnia z dnia [...] r. nr [...] nie mogło być skuteczne wszczęte. Skutkować to powinno wydaniem postanowienia o odmowie jego wszczęcia na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym sprawa nie mogła być rozstrzygana merytorycznie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zaskarżone postanowienia za wydane zgodnie z art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadniał przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a.