II SA/Gl 500/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. H. (H.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 11 stycznia 2023 r. nr SKO.4106.1167.2022 w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.

Rozstrzygana sprawa dotyczy całkowitego zwolnienia M. H. z ponoszenia odpłatności za pobyt jego ojca w domu pomocy społecznej. Sama odpłatność została ustalona decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia 30 maja 2022 r. nr [...] od dnia 1 grudnia 2021 r. do 31.03.2022 r. w kwocie po 858,08 zł miesięcznie, a od 1 kwietnia 2022r. po 1008,08 zł miesięcznie. Strona wnioskiem z dnia 21 stycznia 2022 r. zwróciła się do organu o całkowite zwolnienie z ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS. Powołał się przy tym na wcześniej wydaną decyzję w tym zakresie (z dnia 1 lutego 2017 r.), gdzie takiego zwolnienia mu udzielono. Wszczynając postępowanie w sprawie Prezydent Miasta C. wezwał stronę do przedłożenia dokumentów wskazujących na wysokość ponoszonych przez wnioskodawcę wydatków. Takie dokumenty nie zostały przedłożone. Jedynie po zawiadomieniu o zakończeniu postępowania wyjaśniającego skarżący skierował do organu administracji pismo, w którym podtrzymał swoje stanowisko. Decyzją z dnia 19 września 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta C. odmówił wnioskodawcy całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcie zostało podjęte w oparciu o informacje posiadane przez organ. Ustalono, że strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Dochód strony znacząco przekracza 300 % kryterium dochodowego. W konsekwencji uznano, że dochód ten pozwala na zaspokojenie bieżących potrzeb strony, oraz partycypację w kosztach utrzymania ojca w DPS. Organ obszernie odniósł się do argumentacji podnoszonej przez stronę. Przyznał, że wspiera ona finansowo matkę a kontakty z ojcem uległy degradacji. Jednakże okoliczności te nie mogą wpłynąć na podjęte rozstrzygnięcie. Odwołanie od tej decyzji złożył jej adresat. Zarzucił w nim organowi I instancji: - wydanie decyzji z góry przyjętą tezą, przemawiającą za słusznością odmowy tj. uznanie za decydujące w tym postępowaniu przekroczenie kryterium dochodowego. Zdaniem odwołującego w przedmiotowym postępowaniu o całkowite zwolnienie z ponoszenia odpłatności w trybie art.64 ustawy o pomocy społecznej przekroczenie kryterium dochodowego nie ma znaczenia tym bardziej, że organ nie uwzględnił argumentów przemawiających za słusznością wniosku co sprawia, że decyzja jest krzywdząca a przede wszystkim przeczy orzeczeniu i treści decyzji z dnia 11 lutego 2017r. nr [...] wydanej w tej samej sprawie, na podstawie której odwołujący został całkowicie zwolniony z ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS. Okoliczności, które pozwalały na zwolnienie z ponoszenia opłaty w ocenie odwołującego się nie zmieniły, a wręcz przeciwnie pojawiły się nowe, przemawiające jeszcze bardziej za udzieleniem wnioskowanego zwolnienia. - pomijanie w treści decyzji wystąpienia takiej przesłanki jak śmierć jedynej siostry E., która zmarła w wieku [...] lat po ciężkiej chorobie w [...] r., która żyjąc (miałaby dziś 44 lata i byłaby kobietą w wieku produkcyjnym) mogłaby solidarnie z odwołującym ponosić takie obciążenie jak odpłatność za pobyt ojca w DPS. Ustawodawca nie wskazuje jakiegoś przedziału czasowego wystąpienia tej tragedii i konsekwencji w kolejnych latach życia u osób pokrzywdzonych taką startą, tak jak w przypadku odwołującego, dlatego wnioskuje o wystąpienie przez organ do Urzędu Stanu Cywilnego w C. o wydanie dokumentu potwierdzającego śmierć siostry E. i dołączenie go do materiału dowodowego sprawy. - pominięcie okoliczności zerwania przez ojca więzi rodzinnych, a tym samym rażące naruszenie przez mieszkańca DPS obowiązków rodzinnych względem odwołującego dobrowolne odseparowanie się, rozstanie z mamą i wyprowadzenie się do innego mieszkania i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego na ok. 3 lata przed chorobą. W zakresie oceny zdolności odwołującego do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS odwołujący zrzucił organowi I instancji brak uznania, że narodziny bliźniąt i związanych z tym zarówno obciążeń finansowych i trudności logistycznych, nie uzasadniają udzielenia wnioskowanej ulgi. W zakresie tym odwołujący wskazuje, że organ winien wystąpić do Urzędu Stanu Cywilnego w C. o dokumenty potwierdzające narodziny dzieci, jego ojcostwo, ich uznanie i dołączenie tego dokumentu do materiału dowodowego sprawy. Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazało, że strona nie wykazała szczególnych okoliczności uzasadniających całkowite zwolnienie z opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Strona posiada spory dochód. Nawet uwzględniając alimenty płacone na małoletnie dzieci i pomoc świadczoną matce dochód strony w sposób znaczący przekracza 300 % kryterium dochodowego. Analizując przesłanki odmowy udzielenia wnioskowanej ulgi Kolegium przyjęło, że organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, o którym mowa w art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Organ ocenił sytuację rodziny strony pod kątem przesłanek z art. 64 ustawy o pomocy społecznej wskazując, że odwołujący nie wnosi opłaty za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, nie występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny lub inne zdarzenia losowe, nie wychowuje samotnie dziecka, rodzina nie utrzymuje się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia. Strona nie przedstawiła też wyroku sądu oddalającego powództwo o alimenty na rzecz osoby skierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu pomocy społecznej jak również rażącego naruszenia przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu pomocy społecznej innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty oraz prawomocnego orzeczenia sądu o pozbawieniu osoby przebywającej w DPS władzy rodzicielskiej. Organ rozważył także pozostałe okoliczności wskazane przez stronę, że jako dziecko dorosłe wspomaga rzeczowo i finansowo swoją matką i że na skutek wyprowadzenia się ojca z domu rodzinnego doszło do zerwania więzi rodzinnych. W zakresie tym organ wskazał, że nie kwestionuje udzielanej przez stronę pomocy na rzecz matki, ale okoliczność ta nie daje podstawy do całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS w sytuacji posiadanego przez odwołującego dochodu, znacznie przekraczającego 300% ustawowego kryterium. SKO wyjaśniło wreszcie stronie konieczność ponownego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia z ponoszenia kosztów pobytu ojca w DPS ze względu na zmianę obowiązującego prawa. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył jej adresat. Uważa, że jego sprawa została potraktowania w sposób stronniczy i wybiórczy, z góry ustaloną tezą, "kuriozalnym założeniem i karkołomną interpretacją prawną rzekomo przemawiającą za słusznością odmowy tj. uznanie za decydujące w tym postępowaniu przekroczenia kryterium dochodowego, które nie ma znaczenia w postępowaniu dotyczącym całkowitego zwolnienia z odpłatności w oparciu o art. 64 pkt. 2 ustawy". Wskazał, że decyzją z dnia 1 lutego 2017 r. został całkowicie i bezterminowo zwolniony z obowiązku odpłatności za pobyt ojca pomimo przekroczenia kryterium dochodowego z uwagi na wystąpienie uzasadnionych okoliczności w oparciu o art. 64 pkt 2 ustawy z dn. 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Jego sytuacja finansowa pomimo pierwotnego przekroczenia kryterium dochodowego jest na tyle zła, że musiał złożyć do Sądu Rejonowego w C. wniosek o upadłość konsumencką, która jeszcze nie została ogłoszona. Jako kolejną okoliczność uzasadniającą, zdaniem skarżącego, zwolnienie go z opłaty za pobyt w DPS jest to, że jego siostra zmarła [...] lata wcześniej. Gdyby żyła mogła by współuczestniczyć w finansowaniu ojca w domu pomocy społecznej. Skarżący podkreślił również, iż pomiędzy nim a ojcem doszło do zerwania więzi rodzinnych, zatem należy to traktować jako "rażące naruszenie przez mieszkańca DPS innych obowiązków". Jak jednak oświadczyła strona, ponosiła koszty związane z funkcjonowaniem ojca (m.in. remont zniszczonego przez ojca mieszkania). W ocenie skarżącego organy nie uwzględniły również wspierania przez niego swojej partnerki życiowej oraz narodzin dwójki dzieci, co poza aspektem życiowym, będzie miało znaczenie choćby ze względu na przyszłe koszty ich pobytu w żłobku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 – dalej "u.p.s.") osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Decyzja wydawana na podstawie art. 64 u.p.s. jest decyzją uznaniową, świadczy o tym użyte w przepisie sformułowanie "można zwolnić", a w konsekwencji kontrola jej legalności jest dokonywana przez Sąd w ograniczonym zakresie. Polega ona na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Kontrolując legalność aktu Sąd ocenia, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Uznaniowość wspomnianej decyzji oznacza to, że wybór sposobu załatwienia tego rodzaju wniosku zależy wyłącznie od woli organu właściwego do ustalenia tej opłaty, co nie może jednak oznaczać dowolności wydanego w wyniku jego rozpatrzenia rozstrzygnięcia. Wyjaśnić przy tym należy, że sądowa kontrola decyzji w sprawie zwolnienia z przedmiotowej opłaty, a więc opartych na uznaniu administracyjnym, jest ograniczona wyłącznie do oceny, czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W wypadku postępowań prowadzonych w oparciu o art. 64 u.p.s. wydanie rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu powinno być bowiem poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy, w szczególności zaś przesłanek wymienionych w pkt 1-7 tego przepisu, oraz jej analizą z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Artykuł 64 pkt 2 u.p.s. wskazuje na możliwość wydania decyzji zwalniającej z opłat jeżeli występują "uzasadnione okoliczności". Pojęcie tych uzasadnionych okoliczności nie zostało sprecyzowane. Jednak wymienione w nim przykłady zdarzeń uzasadniające zwolnienie z opłat wskazują, że zamiarem ustawodawcy było objęcie jego zakresem zastosowania okoliczności związanych ze stanem zdrowia zobowiązanego lub członków jego rodziny jak również sytuacji nagłego pogorszenia się sytuacji materialnej będącej wynikiem zdarzeń niezależnych od woli zobowiązanego. Organ rozpatrując wniosek o zwolnienie z opłat powinien mieć na względzie nie tylko słuszny interes wnioskodawcy, lecz także interes społeczny. Podejmowanie zatem decyzji w granicach wyznaczonych art. 64 u.p.s. wymaga dogłębnej analizy stanu faktycznego, a także odwołania się do zasad współżycia społecznego i wartości chronionych przez porządek prawny. Zwolnienie z opłaty powinno zawsze znaleźć uzasadnienie w wyjątkowych okolicznościach, w przeciwnym razie może dojść do nieuzasadnionego przerzucania na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku partycypowania w tych kosztach. Przy czym nie można doprowadzać do sytuacji, w której obowiązki członków rodziny w zakresie pokrywania kosztów pobytu w domu pomocy społecznej jej członka byłyby w sposób zbyt swobodny i nieznajdujący uzasadnienia w wyjątkowych okolicznościach przerzucane na jednostki samorządu terytorialnego, powodując nadmierne obciążenie sektora finansów publicznych, a w konsekwencji całego społeczeństwa. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż decyzje organów obu instancji są prawidłowe. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w wystarczającym zakresie. Przeprowadzono ze stroną dwa wywiady środowiskowe. Wezwano go również do przedłożenia dokumentów uzasadniających wniosek. Obecnie skarżący nie wykazał jednak aktywności w zakresie szczególnych okoliczności związanych z "szczególnymi okolicznościami" uzasadniającymi zwolnienie z opłaty. W ocenie Sądu skarżący w ogóle takich okoliczności nie wskazał. Na pewno nie jest nim narodzenie się dzieci. Dochód strony wystarczał wówczas na sfinansowanie matce dzieci wydatków związanych z porodem, wychowaniem dzieci a nawet posłaniem ich do żłobka. Warto tu zaznaczyć, iż skarżący płacił matce dzieci alimenty w wysokości 3000 zł. Skarżący nie wykazał, że jego ojciec w sposób rażący naruszył wobec niego obowiązek alimentacyjny (ojciec wyprowadził się od matki zaledwie parę lat temu), jak też obowiązków rodzinnych. Negatywny stosunek skarżącego do ojca i brak głębszych relacji z nim nie może mieć wpływu na samo powstanie obowiązku wnoszenia opłat. W postępowaniu administracyjnym w sprawie opłaty nie ma zastosowania art. 1441 zd. pierwsze k.r.o., który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Obowiązek zstępnego, wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami k.r.o. o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do DPS. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w DPS. Za "szczególną okoliczność" nie może zostać wreszcie uznana śmierć siostry skarżącego [...] lata temu. Faktycznie ustawa o pomocy społecznej nie wskazuje ram czasowych zaistnienia wskazanych w art. 64 okoliczności. Jednakże odwoływanie się do zdarzenia tak odległego nie jest w żaden sposób uzasadnione. Przyjmując tok rozumowania skarżącego należałoby w każdym przypadku stosowania powyższych przepisów analizować, ile osoba umieszczona w DPS miała dzieci, ile mogła ich mieć, czy były pełnosprawne, czy mogłyby (lub chciałyby) podjąć zatrudnienie itp. Taki sposób dokonywania wykładni powyższych przepisów prowadziłby ad absurdum. Sąd nie odnosi się tutaj do okoliczności podniesionych przez skarżącego a dotyczących pogorszenia (obecnie) jego statusu materialnego. Jeśli faktycznie tak jest (przykładowo dojdzie do upadłości konsumenckiej strony) wówczas zarówno obowiązek w zakresie ponoszenia opłaty, jak i zwolnienia z niej, będzie mógł ulec modyfikacji. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznaje, że rozstrzygnięcia organów administracji w sprawie są prawidłowe. Przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwoliły podjąć decyzję zgodną z zasadą prawdy materialnej. Jednocześnie nie przekroczyły granic swobodnego uznania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.