II SA/Go 226/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego członkom ochotniczych straży pożarnych uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

1. Dnia 27 stycznia 2022 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XLII/319/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego członkom ochotniczych straży pożarnych uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę. W podstawie prawnej tej uchwały wskazano na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz.40, dalej "u.s.g.") w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 194, dalej "u.o.s.p."). W § 1 uchwały postanowiono, że ustala się ekwiwalent pieniężny dla członków ochotniczych straży pożarnych uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę z terenu miasta w wysokości: 1) 15 zł – za każdą godzinę uczestnictwa w działaniach ratowniczych lub akcji ratowniczej; 2) 7zł – za każdą godzinę uczestnictwa w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 4 lutego 2022 r., pod poz. 275. 2. Prokurator Regionalny skargą z dnia [...] marca 2023 r. zaskarżył powyższą uchwałę do tutejszego sądu zarzucając jej istotne naruszenie: 1) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust.1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. przez ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały wysokości ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz szkoleniu lub ćwiczeniu dla "członków ochotniczych straży pożarnych", podczas gdy przepisy art. 15 ust.1 w zw. z ust. 2 u.o.s.p. uprawniają radę gminy (miasta) do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo we wskazanych wyżej działaniach "strażakowi ratownikowi OSP", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała, poszerzając zakres podmiotowy przepisów ustawowych, wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej; 2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust.1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 2 u.o.s.p. przez ustalenie mocą zaskarżonej uchwały wysokości ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym i akcji ratowniczej oraz szkoleniu i ćwiczeniu: "za każdą godzinę uczestnictwa w działaniach ratowniczych lub akcji ratowniczej oraz za "każdą godzinę uczestnictwa w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym", podczas gdy przepisy art. 15 ust. 2 u.o.s.p., uprawniają radę gminy (miasta) do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W związku z powyższym skarżący, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej "p.p.s.a.") wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. 3. Odpowiadając na skargę organ uznał jej zasadność i wyjaśnił, że Rada Miejska w dniu 30 czerwca 2023 r., uchwałą nr XLIX/362/22, uchyliła zaskarżoną uchwałę i ustaliła ponownie, tym razem zgodnie z legitymacją ustawową, podmiot uprawniony do otrzymania ekwiwalentu, jak również prawidłowy sposób jej naliczania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1247 ze zm.), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego w trybie art. 53 § 3 p.p.s.a. Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. 5. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Sprzeczność ta rozumiana jest jako istotne naruszenie prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za takie uznaje się w szczególności podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. 6. Naruszenia wskazane w skardze i występujące w zaskarżonym akcie mają charakter istotny. Oba naruszenia polegają bowiem na wykroczeniu przez organ gminy poza zakres upoważnienia ustawowego, co prowadziło do uchwalenia przepisów prawa miejscowego niezgodnych z treścią delegacji ustawowej. Co do pierwszego z nich, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. W myśl ust. 2 tego przepisu wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. W istocie w § 1 uchwały organ inaczej i niezgodnie z przepisem ustawy określił krąg podmiotów, którym przysługuje ekwiwalent stanowiąc, że są nimi "członkowie ochotniczych straży pożarnych". Znaczenie nazwy "członek ochotniczej straży pożarnej" i jego desygnaty nie są tożsame z nazwą "strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej" użytej w art. 15 w zw. z art. 8 u.o.s.p. Niezgodność jest więc oczywista i ma charakter istotny. 7. Również sposób naliczania ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej lub ćwiczeniu oraz w szkoleniu, określony został w zaskarżonej uchwale w sposób wprost niezgodny z treścią art. 15 ust. 2 u.o.s.p., który stanowi, że ekwiwalent pieniężny ma być naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Treść przepisu § 1 pkt 1 i pkt 2 modyfikuje przepis ustawy. 8. Wskazane naruszenia uzasadniały stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ jej treść normatywna wyczerpuje się w jej § 1, o czym orzeczono na podstawie art. 147 p.p.s.a. Jeśli chodzi o kwestię jej uchylenia przez uchwałę z dnia 30 czerwca 2022 r. nie powoduje to bezprzedmiotowości kontroli sądowej. Odmienne są bowiem skutki prawne uchylenia obowiązującej uchwały i utraty przez nią w ten sposób mocy obowiązującej, a odmienne są skutki stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego, wynikająca z jego uchylenia oznacza wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Natomiast sąd administracyjny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego władny jest stwierdzić nieważność tego aktu co powoduje, że od samego początku (ex tunc) akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. W odniesieniu do uchwały o charakterze finansowym skutki takie mogły powstać, co uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego od początku obowiązywania.