II SA/Go 276/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony wnoszącej sprzeciw A. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a, art. 23 ust. 1, 2, 2a, 3 i 4, art. 24 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej jako u.ś.r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako k.p.a.), Wójt Gminy odmówił przyznania A.W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – jej matką E.P.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] września 2022 r. A.W. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. E.P. legitymuje się od dnia [...] października 2010 r. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe. Powołując się na treść art. 17 ust. 1 b u.ś.r. organ I instancji przyjął, że w świetle tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z załączonego przez stronę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że powstanie niepełnosprawności miało miejsce po ukończeniu 25 roku życia. Zdaniem organu I instancji wyrok Trybunału Konstytucyjny z dnia 21 października 2014 r. wydany w sprawie K 38/13 nie zmienił stanu prawnego, bowiem sam Trybunał w analizowanym wyroku wskazał, że wykonanie tego wyroku wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. 2. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, wniesionego w terminie, decyzją z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], wydaną, m. in. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W jej uzasadnieniu wskazano, że skarżąca, będąca córką niepełnosprawnej E.P. jest osobą, na której zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny i w stanie faktycznym sprawy spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 i 1a u.ś.r. do przyznania świadczenia. W szerokim wywodzie Kolegium wskazało, że pogląd organu I instancji dotyczący skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, jest błędny. Wyrok ten jest bowiem wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym stwierdza się zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Dlatego organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Tym samym w niniejszej sprawie fakt zaistnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania wnioskodawczyni wnioskowanego świadczenia. Wskazano, że ta ocena prawna wiąże organ I instancji, który zdaniem Kolegium rażąco naruszył przepisy art. 6, 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a., co uzasadniało uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. 3. Sprzeciw od tej decyzji wniosła w terminie w imieniu A.W. jej pełnomocnik, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że stanowisko organu I instancji dotyczące skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest błędne i przyjmując prawidłową interpretację art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium nie miało podstaw do uchylenia sprawy do ponownego rozpatrzenia, jako że również pozostałe przesłanki świadczenia są spełnione. Podkreślono też, że jest to kolejna kasacyjna decyzja Kolegium, a organ I instancji nie respektuje wskazań organu odwoławczego. Przedłużenie sprawy wywołuje negatywne skutki dla strony będącej w ciężkiej sytuacji materialnej. 4. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a. 6. Wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje bez wątpienia na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. 7. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie jest zatem uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna (czyli kwalifikacja materialnoprawna) zebranego w danej sprawie materiału dowodowego. 8. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, przyjmując inną kwalifikację materialnoprawną art. 17 ust. 1b u.ś.r., bo uwzględniającą skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., w zakresie oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, której należy dokonywać z pominięciem niekonstytucyjnego kryterium. Kolegium odmiennie niż organ I instancji przyjęło też, do czego jest w pełni uprawnione jako organ merytorycznie orzekający w sprawie, że "wnioskodawczyni z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną nie podejmuje zatrudnienia" (s. 7 decyzji). Z uzasadnienia decyzji Kolegium nie wynika, by zachodziła jakakolwiek potrzeba dalszego wyjaśnienia tej kwestii, czyli okoliczności dotyczących możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia, co inaczej ocenił organ I instancji. Z powyższego jasno zatem wynika, że nie było potrzeby przeprowadzenia jakiekolwiek postępowania wyjaśniającego, nie mówiąc już o postępowaniu w znacznym zakresie w celu wyjaśnienia okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). To zaś nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, w takiej bowiem sytuacji organ ten powinien orzec merytorycznie w sprawie. 9. Pogląd Kolegium przytoczony w końcowej części uzasadnienia decyzji dotyczący rozumienia instancyjności jest mocno nieaktualny. Kolejne nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego, czyniąc w pełnym zakresie organ II instancji organem uprawnionym i zobowiązanym zarazem do orzekania merytorycznego. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935) statuuje taki merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie powinien prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15). Aktualny model postępowania odwoławczego uregulowanego w k.p.a. kładzie nacisk na reformatoryjny i merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyja sprawności i szybkości postępowania administracyjnego. Po wprowadzeniu dwuinstancyjnej kontroli sądowej kwestia instancyjności w administracji nie ma już tak istotnego znaczenia gwarancyjnego (coraz powszechniejsze są rozwiązania jednoinstancyjne), a druga instancja dysponuje istotnymi uprawnieniami reformatoryjnymi i dowodowymi (por. art. 136 § 2 k.p.a.). Model, który reprezentuje argumentacja zawarta w decyzji odwoławczej zatem już nie funkcjonuje. Dowodem nietrafności tego poglądu jest niniejsza sprawa, w której uchylanie się od orzekania merytorycznego prowadzi do pokrzywdzenia strony. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji ignoruje bowiem ocenę prawną Kolegium i nie realizuje zaleceń wskazanych w decyzji kasatoryjnej. Takie postępowanie jawnie narusza standardy dobrej administracji przyjmowane w Unii Europejskiej. Ponieważ niniejszy sąd orzeka w granicach sprzeciwu, tylko na marginesie można wskazać, że przedstawiony pogląd Kolegium, co do oceny skutków wyroku zakresowego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., jest prawidłowy i znajduje oparcie w jednolitym aktualnie stanowisku sądów administracyjnych. Orzeczenie merytoryczne Kolegium wywoła bezpośrednio skutek prawny i uniemożliwi organowi I instancji forsowanie, w świetle jednolitego już orzecznictwa, ewidentnie błędnej wykładni prawa materialnego. 10. W związku z powyższym sprzeciw jest w pełnym zakresie zasadny i na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz przyznać adwokat reprezentującej skarżącą koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej jej z urzędu (art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a.).