II SA/Kr 1235/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Polskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2025 r., znak: SKO.OŚ/4170/113/2025 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Polskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 23 sierpnia 2023 r., znak: WS-08.6222.249.2023.AK, wydaną na podstawie art. 152 ust. 4a pkt 2 w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.), wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia X. Sp. z o.o. w W. dotyczącego instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne [...] przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że zrealizowane prace wymagały uzyskania pozwolenia na budowę (przewidujący zgłoszenie zamiast pozwolenia na budowę art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego nie ma zastosowania). Z dokumentacji techniczno-formalnej wynika, iż stacja bazowa telefonii komórkowej [...] została posadowiona na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] (operator T. Sp. z o.o.) o wysokości 7 m, przy czym jej budowa wymagała realizacji szeregu elementów związanych bezpośrednio lub pośrednio z samą konstrukcją budynku SP nr [...] im. J. T. w K. przy ul. [...] (sala gimnastyczna). Z części graficznej dokumentacji wynika, że przeprowadzone roboty budowlane obejmowały swoim zakresem m.in. rozbudowę dotychczasowego masztu o kolejne anteny sektorowe, radiolinię, konstrukcje wsporcze, realizację szynodrabiny SOLL, nowego okablowania oraz przebudowę fragmentu dachu budynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 12 września 2024r., znak: SKO.OŚ/4170/384/2023, wydaną po rozpatrzeniu odwołania X. Sp. z o.o. w W., utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na budowę, a w konsekwencji nie spełnione zostały wymogi art. 76 ust. 2 pkt 2 POŚ. W pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej w razie potrzeby określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. Przed wydaniem pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Z projektu budowlanego składanego przez inwestora powinny wynikać parametry techniczne inwestycji. Następnie w oparciu o parametry inwestycji, które powinny zostać szczegółowo sprecyzowane w projekcie budowlanym, określa się m.in. wpływ inwestycji na środowisko. Wynikające z projektu budowlanego parametry zamierzenia są bowiem wiążące zarówno dla inwestora, jak i dla organu administracji architektoniczno-budowlanej. W skardze X. Sp. z o.o. w W. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. z uwagi na utrzymanie w mocy decyzji, podczas gdy nie przeprowadzono jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie tezy, że instalacja nie spełnia wymagań ochrony środowiska oraz brak jakichkolwiek dowodów czy ustaleń na okoliczność, iż zakres robót wymagał uzyskania jakichkolwiek decyzji, abstrahując już od tego, że ta okoliczność nie stanowi przesłanki wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne wynikającej z przepisów POŚ, a także błędne ustalenie co do zakresu wykonanych robót budowlanych (nie wykonano jakichkolwiek robót dotyczących przebudowy fragmentu dachu budynku); 2) art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych przez spółkę i dowolne ustalenie, iż instalacja stanowi obiekt budowlany, a co za tym idzie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; 3) art. 8 § 1 k.p.a. przez działanie w sposób niebudzący zaufania do organów ochrony środowiska, co wyrażało się m.in. w żądaniu dokumentów nieprzewidzianych przez przepisy prawa, tj. decyzji o pozwoleniu na budowę lub potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych; 4) art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprecyzyjne wskazanie podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu, bo art. 152 ust. 4a POŚ zawiera dwie odrębne podstawy ku temu zawarte w dwóch odrębnych punktach, a na oba powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji, a jeżeli sprzeciw oparty jest na obu, zupełny brak wyjaśnienia podstawy prawnej opisanej w pkt 1; 5) art. 152 ust. 4a pkt 2 w zw. w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 2 POŚ przez zastosowanie w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy nie zaistniały przesłanki, aby wnieść sprzeciw do zgłoszenia; 6) art. 152 ust. 2 POŚ przez żądanie dokumentów, a nie informacji, a dodatkowo innych niż wymienione taksatywnie przez ustawodawcę w tym przepisie, a tym samym ocenę zgłoszenia o przesłanki niewynikające z treści przepisów prawa; 7) art. 152 ust. 4a pkt 2 w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 2 POŚ przez błędne zastosowanie, ponieważ organ wniósł sprzeciw powołując się na okoliczność, iż w jego ocenie wykonanie instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej powinno zostać poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, podczas gdy podstawą sprzeciwu na podstawie art. 152 ust. 4a pkt 2 w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 2 POŚ mogą być wyłącznie zarzuty odnoszące się do niespełnienia wymagań ochrony środowiska (zastosowania odpowiednich rozwiązań technologicznych wynikających z ustaw lub decyzji), natomiast kwestia stosowania przepisów Prawa budowlanego dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę czy też zgłoszeń budowlanych nie należy do takich zagadnień z zakresu wymagań ochrony środowiska; 8) art. 1 POŚ przez wniesienie sprzeciwu na podstawie, która nie jest przedmiotem reglamentacji POŚ, a jest przedmiotem zainteresowania innej gałęzi prawa (Prawa budowlanego); 9) art. 76 ust. 2 pkt POŚ przez błędne rozumienie tego przepisu wyrażające się w przekonaniu, że zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych jest tożsame z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dla rzeczonej stacji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła w szczególności, że systematyka ustawy przemawia za tym, że art. 152 POŚ służy przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom (art. 3 pkt 49 POŚ), a nie innym celom ochronnym, zaś sprzeciw wnosi się z powodu niedostatków natury technicznej, nie zaś ze względu na wady prawne, jakie wystąpiły odnośnie do instalacji przed dokonaniem zgłoszenia. Z ostrożności procesowej przedstawiła argumentację na poparcie tezy, że stacja bazowa nie jest "budowlą" (art. 3 pkt 3 Pb), a instalowanie urządzenia na budynku nie jest rozbudową budynku. Wyrokiem (prawomocnym) z 19 grudnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 września 2024 r., znak SKO.OŚ/4170/384/2023 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne i orzekł o kosztach postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazał, że istotą sprawy jest zasadność wniesienia sprzeciwu przez Prezydenta Miasta Krakowa, utrzymanego następnie w mocy przez SKO w Krakowie, w związku ze zgłoszeniem dotyczącym instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne [...] przy ul. [...] w K. wniesionym przez stronę skarżącą. Materialnoprawną podstawą zapadłego rozstrzygnięcia są przepisy art. 152 ust. 4 i 4a w związku z art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54 z późn. zm.). Zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami, do rozpoczęcia eksploatacji instalacji nowo zbudowanej lub zmienionej w sposób istotny można przystąpić, jeżeli organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Sprzeciw, o którym mowa w ust. 4, jest wnoszony, jeżeli: 1) eksploatacja instalacji objętej zgłoszeniem powodowałaby przekroczenie standardów emisyjnych lub standardów jakości środowiska; 2) instalacja nie spełnia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2. Zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt. 1 i 2, wymaganiami ochrony środowiska dla nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji są: 1) wykonanie wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko; 2) zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych, wynikających z ustaw lub decyzji. Z art. 152 ust. 4a wynika zatem, że obowiązek wniesienia sprzeciwu ma miejsce wówczas, gdy zaistnieje jedna z przesłanek określonych w pkt 1 i 2, przy czym katalog przesłanek ma charakter enumeratywny, zamknięty. W podstawie prawnej sprzeciwu organ I Instancji powołał art. 152 ust. 4a pkt. 2 p.o.ś. tj. okoliczność, że instalacja nie spełnia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2. Z uzasadnienia decyzji sprzeciwu wynika jednak, że przyczyną wniesienia sprzeciwu jest brak pozwolenia na budowę dla przedmiotowej stacji bazowej. Zdaniem Sądu organ ochrony środowiska nie jest organem właściwym rzeczowo do kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a zgodnie z art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) organem właściwym w sprawach tego rodzaju są organy nadzoru budowlanego: powiatowy i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Jeżeli zatem organy ochrony środowiska rozpatrujące zgłoszenie do eksploatacji instalacji - stacji bazowej telefonii komórkowej, mają wątpliwości co do spełnienia wymagań ustawy prawo budowlane przez inwestora instalacji, to winny powiadomić o tym właściwy organ nadzoru budowlanego i rzeczą tego organu będzie wypowiedź co do obowiązku posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Nie jest przedmiotem kontrolowanego postępowania ani niniejszej sprawy sądowo administracyjnej rozstrzyganie co do obowiązku uzyskania dla spornej instalacji decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku stacji bazowych telefonii komórkowych, to w aktualnym stanie prawnym nie są to instalacje, które mogą znacząco – zawsze lub potencjalnie - oddziaływać na środowisko w rozumieniu Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.), zatem nie wymagają decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Z tej zatem decyzji żadne środki techniczne chroniące środowisko, względnie odpowiednie rozwiązania technologiczne istotne z punktu widzenia ochrony środowiska nie będą wynikać, skoro decyzja ta nie jest wymagana. W tej sytuacji organ winien zbadać zatem czy informacje przekazane przez inwestora wraz z wnioskiem są wystarczające do ustalenia, że wykonane zostały wymagane przepisami środki techniczne chroniące środowisko oraz czy zastosowano odpowiednie rozwiązania technologiczne wynikające z ustaw. Tego badania organ zaniechał, wypowiadając się wyłącznie co do kwestii z zakresu prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że ustawa prawo ochrony środowiska nie wyjaśnia charakteru prawnego terminu do wniesienia sprzeciwu. Jednakże ze względu na fakt, że analogiczna regulacja od lat występuje w ustawie prawo budowlane (art. 30 ust. 5), co do której nie istnieją już żadne wątpliwości interpretacyjne że jest to nieprzywracalny termin prawa materialnego, zatem uzasadnione jest analogiczne zastosowanie regulacji prawa budowlanego do interpretacji postanowień art. 152 ust. 4 p.o.ś. Pogląd przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie art. 30 ust. 5 ustawy prawo budowlane, konsekwentnie wskazuje, że: "Termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem materialnoprawnym, którego nie można przywrócić ani przedłużyć. Niewniesienie sprzeciwu w terminie, o którym mowa w art. 30 ust. 5 u.p.b. wywołuje ten skutek, że po jego upływie kompetencja organu wynikająca z art. 30 ust. 5 wygasa, a inwestor może przystąpić do wykonania zgłoszonych robót." (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 25 października 2023 r., II SA/Sz 550/23, LEX nr 3636310.). W tej sytuacji Sąd uchylił wyłącznie decyzję organu II Instancji, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., bowiem sprawa może zostać ponownie rozpoznana przez organ II instancji z uwzględnieniem powyższych uwag, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2025 r., znak SKO.OŚ/4170/178/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie dopuściło Polskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. do udziału w postępowaniu dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 sierpnia 2023 r., którą orzeczono o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia X. sp. z o.o. z siedzibą w W. instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 30 czerwca 2025 r., znak: SKO.OŚ/4170/113/2025 - po ponownym rozpatrzeniu odwołania X. Sp. z o. o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 sierpnia 2023 r. znak WS-08.6222.249.2023.AK w przedmiocie wniesienia sprzeciwu - działając na podstawie art. 152 ust. 4a pkt 2 w związku z art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 647) i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji SKO w pierwszej kolejności wskazało, że niniejsza decyzja jest kolejną w sprawie po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1499/24 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia SKO.OŚ/4170/384/2023 z dnia 12 września 2024 r. W związku z powyższym konieczne jest ponowne rozpoznanie odwołania strony. Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej "ustawą", instalacja, z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko, podlega zgłoszeniu organowi ochrony środowiska. Nie ulega wątpliwości Kolegium, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami niektóre instalacje zwolnione z obowiązku posiadania pozwolenia na emisję, a mogące negatywnie oddziaływać na środowisko wymagają dokonania zgłoszenia właściwemu organowi ochrony środowiska. Prowadzący instalację objętą obowiązkiem zgłoszenia jest zobowiązany do dokonania jej zgłoszenia co do zasady przed rozpoczęciem eksploatacji tej instalacji ("Prowadzący instalację, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do dokonania zgłoszenia przed rozpoczęciem jej eksploatacji, z zastrzeżeniem ust. 5. Przepis art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio - art. 152 ust. 3 ustawy). Natomiast w pewnych przypadkach, organ przyjmujący zgłoszenie może zgłosić sprzeciw. Organ zgłaszający sprzeciw zobowiązany jest do wykazania z jakimi konkretnymi zagrożeniami będzie wiązać się funkcjonowanie instalacji. Mianowicie ustęp 4a art. 152 ustawy stanowi, iż sprzeciw, o którym mowa w ust. 4, jest wnoszony, jeżeli: 1) eksploatacja instalacji objętej zgłoszeniem powodowałaby przekroczenie standardów emisyjnych lub standardów jakości środowiska; 2) instalacja nie spełnia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2. Przepis art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy stanowi: Wymaganiami ochrony środowiska dla nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji są: 1) wykonanie wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko; 2) zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych, wynikających z ustaw lub decyzji. Ustawodawca w art. 152 ust. 4a ustawy doprecyzował, w jakich przypadkach organ przyjmujący zgłoszenie ma obowiązek wniesienia sprzeciwu. Zapis tego przepisu wskazuje, iż sprzeciw nie powinien być wnoszony w innych przypadkach, niż wyszczególnione w tym przepisie. Należy także wskazać, iż fakty uzasadniające wniesienie sprzeciwu muszą być przez organ administracji w odpowiedni sposób udowodnione. Kolegium w niniejszej sprawie uznało, że wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu w powołaniu się na okoliczność, iż w jego ocenie wykonanie instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku szkoły podstawowej na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej o wysokości 7 m będących własnością i użytkowanych przez innego operatora telefonii komórkowej powinno zostać poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę nie ma oparcia w obowiązujących przepisach. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zaskarżona decyzja jest bardzo lakoniczna. Organ I instancji w żaden sposób nie dokonał analizy przywołanych przepisów w kontekście dla sprawy zasadniczym, a mianowicie możliwości wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia instalacji z uwagi na przepisy prawa budowlanego. Jakie mogłyby wynikać z decyzji wydanej na gruncie prawa budowlanego wymagania dla ochrony środowiska, których ewentualnie instalacja by nie wypełniała. Warto również zwrócić uwagę na stanowisko sądów administracyjnych zajęte w podobnych sprawach na jakie powołał się inwestor i jakie można prześledzić w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. W wyroku z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1499/24 stwierdzono: "Zdaniem Sądu organ ochrony środowiska nie jest organem właściwym rzeczowo do kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a zgodnie z art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) organem właściwym w sprawach tego rodzaju są organy nadzoru budowlanego: powiatowy i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Jeżeli zatem organy ochrony środowiska rozpatrujące zgłoszenie do eksploatacji instalacji - stacji bazowej telefonii komórkowej, mają wątpliwości co do spełnienia wymagań ustawy prawo budowlane przez inwestora instalacji, to winny powiadomić o tym właściwy organ nadzoru budowlanego i rzeczą tego organu będzie wypowiedź co do obowiązku posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Nie jest przedmiotem kontrolowanego postępowania ani niniejszej sprawy sądowo administracyjnej rozstrzyganie co do obowiązku uzyskania dla spornej instalacji decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej wskazać należy, że w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowych, to w aktualnym stanie prawnym nie są to instalacje, które mogą znacząco - zawsze lub potencjalnie - oddziaływać na środowisko w rozumieniu Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.), zatem nie wymagają decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Z tej zatem decyzji żadne środki techniczne chroniące środowisko, względnie odpowiednie rozwiązania technologiczne istotne z punktu widzenia ochrony środowiska nie będą wynikać, skoro decyzja ta nie jest wymagana. W tej sytuacji organ winien zbadać zatem czy informacje przekazane przez inwestora wraz z wnioskiem są wystarczające do ustalenia, że wykonane zostały wymagane przepisami środki techniczne chroniące środowisko oraz czy zastosowano odpowiednie rozwiązania technologiczne wynikające z ustaw." W przedmiotowej sprawie organ nie dostrzegł żadnych innych podstaw do wniesienia sprzeciwu. W konsekwencji stwierdzić należy, że wniesienie sprzeciwu było nieuprawnione. Z uwagi na powyższe Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie wniesienia sprzeciwu. Polskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. pismem z dnia 4 sierpnia 2025 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2025 r., znak: SKO.OŚ/4170/113/2025. W piśmie z 5 sierpnia 2025 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, strona skarżąca wniosła o: zawieszenie postępowania sądowego wszczętego przedmiotową skargą do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy II SA/Kr 313/25; uchylenie zaskarżonej decyzji; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania; rozpatrzenie sprawy na rozprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 152 ust. 4a pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej określanej jako: "p.o.ś.") w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 1-2 p.o.ś. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że brak uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest przesłanką do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy w decyzji takiej są określane środki techniczne chroniące środowiskowo oraz rozwiązania technologiczne, które inwestor musi zastosować, a więc brak uzyskania tej decyzji jest niewykonaniem wymagań ochrony środowiska, gdyż inwestor ma obowiązek uzyskać decyzję i wykonać określone w niej wymagania, a brak uzyskania decyzji lub brak wykonania wymagań w przypadku uzyskania decyzji są oczywiście przesłanką do wniesienia sprzeciwu, - art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej określanej jako: "K.p.a.") w zw. z art. 152 ust. 3, 4, 4a i 4b p.o.ś. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji Prezydenta i umorzenie postępowania przed organem I instancji w sytuacji, gdy decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, a naruszenie przepisów prawa procesowego jest nieznaczące dla rozstrzygnięcia sprawy, wobec czego nie było podstaw do uchylenia decyzji, a na dodatek bezprawnym było umorzenie postępowania przed Prezydentem, bo organ ochrony środowiska w sprawie przyjęcia zgłoszenia nie ma uprawnienia do umorzenia postępowania, lecz jedynie do "milczącego" przyjęcia zgłoszenia, pozostawienia go bez rozpoznania, wydania zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu lub do wydania sprzeciwu, a nie do umorzenia postępowania. W uzasadnieniu stanowiska rozwinięto i uargumentowano ww. zarzuty skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy wskazał, że w ocenie Kolegium argumentacja skargi stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem organu. Kolegium w niniejszej sprawie uznało, że wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu w powołaniu się na okoliczność, iż w jego ocenie wykonanie instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku szkoły podstawowej na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej o wysokości 7 m będących własnością i użytkowanych przez innego operatora telefonii komórkowej powinno zostać poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, nie ma oparcia w obowiązujących przepisach. Kolegium oparło się na brzmieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1499/24 gdzie stwierdzono: "Zdaniem Sądu organ ochrony środowiska nie jest organem właściwym rzeczowo do kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a zgodnie z art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) organem właściwym w sprawach tego rodzaju są organy nadzoru budowlanego: powiatowy i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Jeżeli zatem organy ochrony środowiska rozpatrujące zgłoszenie do eksploatacji instalacji - stacji bazowej telefonii komórkowej, mają wątpliwości co do spełnienia wymagań ustawy Prawo budowlane przez inwestora instalacji, to winny powiadomić o tym właściwy organ nadzoru budowlanego i rzeczą tego organu będzie wypowiedź co do obowiązku posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Nie jest przedmiotem kontrolowanego postępowania ani niniejszej sprawy sądowo administracyjnej rozstrzyganie co do obowiązku uzyskania dla spornej instalacji decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej wskazać należy, że w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowych, to w aktualnym stanie prawnym nie są to instalacje, które mogą znacząco - zawsze lub potencjalnie - oddziaływać na środowisko w rozumieniu Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.), zatem nie wymagają decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Z tej zatem decyzji żadne środki techniczne chroniące środowisko, względnie odpowiednie rozwiązania technologiczne istotne z punktu widzenia ochrony środowiska nie będą wynikać, skoro decyzja ta nie jest wymagana. W tej sytuacji organ winien zbadać zatem czy informacje przekazane przez inwestora wraz z wnioskiem są wystarczające do ustalenia, że wykonane zostały wymagane przepisami środki techniczne chroniące środowisko oraz czy zastosowano odpowiednie rozwiązania technologiczne wynikające z ustaw." W przedmiotowej sprawie organ zarówno I jak i II instancji nie dostrzegł żadnych innych podstaw do wniesienia sprzeciwu. Z tego też powodu uznano, że wniesienie sprzeciwu było nieuprawnione. Skoro tak, to należało zaskarżoną decyzję uchylić, a postępowanie prowadzące do jej wydania umorzyć. Na rozprawie 23 stycznia 2026 r. Sąd oddalił wniosek strony skarżącej o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy II SA/Kr 313/25, w której nieprawomocnym wyrokiem z 16 czerwca 2025 r. skarga została oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej "P.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Podstawę normatywną w rozpatrywanej sprawie kształtuje również art. 153 i art. 170 P.p.s.a., a to wobec ww. prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z 19 grudnia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1499/24. Ww. wyrokiem WSA uchylił decyzję Kolegium z 12 września 2024 r. orzekającą o utrzymaniu w mocy sprzeciwu Prezydenta Miasyta Krakowa. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2018 r., sygn. IV SA/Po 348/18 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tak zakreślonych ramach skarga okazała się zasadna, bowiem z lektury całości akt sprawy przedłożonych obecnie przez SKO wynika, że SKO nie wykonało wytycznych Sądu zawartych w wyroku z 19 grudnia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1499/24. W uzasadnieniu tego wyroku WSA, wobec stwierdzenia, że: "Nie jest przedmiotem kontrolowanego postępowania ani niniejszej sprawy sądowo administracyjnej rozstrzyganie co do obowiązku uzyskania dla spornej instalacji decyzji o pozwoleniu na budowę" nakazał organowi przy ponownym rozpatrzeniu odwołania: "W tej sytuacji organ winien zbadać zatem czy informacje przekazane przez inwestora wraz z wnioskiem są wystarczające do ustalenia, że wykonane zostały wymagane przepisami środki techniczne chroniące środowisko oraz czy zastosowano odpowiednie rozwiązania technologiczne wynikające z ustaw. Tego badania organ zaniechał, wypowiadając się wyłącznie co do kwestii z zakresu prawa budowlanego." Na tak postawione zalecenie Sądu Kolegium w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji wskazało jedynie w dwóch ostatnich akapitach uzasadnienia zaskarżonej decyzji: "W przedmiotowej sprawie organ nie dostrzegł żadnych innych podstaw do wniesienia sprzeciwu. W konsekwencji stwierdzić należy, że wniesienie sprzeciwu było nieuprawnione. Z uwagi na powyższe Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie wniesienia sprzeciwu.". Zalecenia Sądu nie zostały zatem wykonane. Organ zaprezentował jedynie gołosłowne, deklaratywne, arbitralne stwierdzenie, ale nie przedstawił żadnych rozważań ani argumentacji, opartej na danych i dowodach znajdujących się w aktach administracyjnych, która mogłaby wykazać, że organ odwoławczy - co zalecił mu Sąd - zbadał, czy informacje przekazane przez inwestora wraz z wnioskiem są wystarczające do ustalenia, że wykonane zostały wymagane przepisami środki techniczne chroniące środowisko oraz czy zastosowano odpowiednie rozwiązania technologiczne wynikające z ustaw. Organ odwoławczy nie skonfrontował materiału dowodowego zalegającego w aktach administracyjnych z treścią przepisów prawa określających środki techniczne chroniące środowisko ani nie zanalizował rozwiązań technologicznych zastosowanych przez inwestora. Taki sposób działania organu II instancji nie zasługuje na akceptację, ze względu na ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Należy tu podkreślić, że jedną głównych i podstawowych zasad postępowania administracyjnego regulowanego w K.p.a. jest, iż organ II instancji po raz drugi rozpoznaje sprawę merytorycznie. Zgodnie z art. 140 K.p.a. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nieuregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniesienie odwołania przenosi zatem na organ odwoławczy kompetencje i powinności do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, a także treścią art. 138 K.p.a., organ odwoławczy nie może się ograniczyć wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Rozstrzygnięcie to polega na ponownym rozpoznaniu sprawy merytorycznie w jej całokształcie w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ ten musi ocenić przez pryzmat zarzutów stron postepowania, czy na tle określonego stanu faktycznego, organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie (por. np.: wyroki: WSA w Kielcach z 1 października 2020 r. sygn. I SA/Ke 234/20, LEX nr 3063720, WSA w Gliwicach z 29 kwietnia 2022 r. sygn. II SA/Gl 1419/21 LEX nr 3354214). Brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji II instancji ponownej oceny całokształtu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanowi dodatkowo naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Brak ustosunkowania się przez organ II instancji do kwestii, które są prawnie doniosłe - czyli nakazanego przez WSA zbadania, "czy informacje przekazane przez inwestora wraz z wnioskiem są wystarczające do ustalenia, że wykonane zostały wymagane przepisami środki techniczne chroniące środowisko oraz czy zastosowano odpowiednie rozwiązania technologiczne wynikające z ustaw" - jest uchybieniem noszącym cechę naruszenia prawa w stopniu mającym także istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zaniechanie tego obowiązku przez organ odwoławczy trzeba ocenić jako uchybienie przepisom procesowym w stopniu istotnym, co musi powodować uchylenie zaskarżonej decyzji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Należy jeszcze raz podkreślić, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Artykuł 78 Konstytucji stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (por. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564). Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że działanie Kolegium w sposób oczywisty naruszyło zasadę dwuinstancyjności, o której mowa wyżej. Skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania są doniosłe. Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako naruszenie prawa powodujące wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Inaczej rzecz ujmując, jeżeli sąd stwierdza naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, to nie może uznać tej okoliczności za nieistotną (por. wyrok NSA z 30 marca 2004 r. sygn. FSK 169/04 czy też wyrok z 9 lutego 2022 r., sygn. I SA/Kr 1521/21 – przywołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie decyzji II instancji w zakresie ww. opisanym należy w niniejszej sprawie uznać we wskazanych kluczowych kwestiach za lakoniczne, pobieżne i ogólnikowe. W tej sytuacji doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. Stosowne ustalenia i rozważania, wbrew jednoznacznym wytycznym WSA, nie znalazły się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Ponadto doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji Prezydenta i umorzenie postępowania przed organem I instancji w sytuacji, gdy organ ochrony środowiska w sprawie przyjęcia zgłoszenia nie ma uprawnienia do umorzenia postępowania, lecz jedynie do "milczącego" przyjęcia zgłoszenia, pozostawienia go bez rozpoznania, wydania zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu lub do wydania sprzeciwu, a nie do umorzenia postępowania. Pozostałe zarzuty skargi o tyle nie mają obecnie znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia Sądu i przedwczesnym byłoby odnoszenie się do nich przez Sąd, że skoro przeprowadzona przez organ odwoławczy kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji jest wadliwa, to postępowanie odwoławcze musi zostać ponownie przeprowadzone przez organ odwoławczy. W tych okolicznościach niezgodną z prawem decyzję SKO należało uchylić, o czym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 153 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu i wykona zalecenia wskazane w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA z 19 grudnia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1499/24, czego organ w zaskarżonej decyzji całkowicie zaniechał. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi.