II SA/Kr 1251/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 sierpnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego oddala skargę

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją Nr [...] z dnia 20 sierpnia 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania R.W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. nr [...] z dnia 8 czerwca 2020 r., znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nakazano R.W. (...) jako inwestorowi robót budowlanych wykonanych w pomieszczeniu piwnicznym nr [...], [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na dz. nr [...] obr. N.[...] jedn. ewid. N. przy ul. C. [...] w K. doprowadzenie ww. pomieszczeń oznaczonych na rzucie piwnic nr [...] oraz [...] budynku wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. C. [...] w K., realizowanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, do stanu poprzedniego, poprzez: - demontaż urządzeń sanitarnych (wanny, umywalki, miski ustępowej, spłuczki) wraz z wykonanymi podejściami instalacji wod.-kan. (pomieszczenie nr [...]), - demontaż ścianki działowej wydzielającej pomieszczenie łazienki wykonanej z płyty G-K wraz ze stolarką drzwiową, - demontaż stolarki drzwiowej pomiędzy pomieszczeniami nr [...] a [...], - demontaż okładzin ścian wewnętrznych wykonanych z płytek ceramicznych w pomieszczeniu nr [...] i [...] – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. decyzją nr [...] z dnia 8 czerwca 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nakazał R.W. jako inwestorowi robót budowlanych wykonanych w pomieszczeniu piwnicznym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na dz. nr [...] obr. N. [...] jedn. ewid. N. przy ul. C. [...] w K. doprowadzenie ww. pomieszczeń w przedmiotowym budynku wielorodzinnym, realizowanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, do stanu poprzedniego, poprzez: demontaż urządzeń sanitarnych (wanny, umywalki, miski ustępowej, spłuczki) wraz z wykonanymi podejściami instalacji wod.-kan. (pomieszczenie nr [...]); demontaż ścianki działowej wydzielającej pomieszczenie łazienki wykonanej z płyty G-K wraz ze stolarką drzwiową; demontaż stolarki drzwiowej pomiędzy pomieszczeniami nr [...] a [...]; demontaż okładzin ścian wewnętrznych wykonanych z płytek ceramicznych w pomieszczeniu nr [...] i [...]. Na skutek odwołania R.W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał opisaną na wstępie decyzję, w której utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie miała miejsce przebudowa dokonana w pomieszczeniu piwnicznym nr [...] w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zrealizowane przez inwestora roboty budowlane należy – zdaniem organu odwoławczego – zakwalifikować jako przebudowę, na którą jest potrzebne uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor takiej decyzji nie posiadał. W sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zakończone, nie wydaje się postanowienia o ich wstrzymaniu na mocy z art. 50 ust. 1 p.b (postanowienie takie byłoby w istocie fikcją), bowiem trzeba zastosować bezpośrednio tryb z art. 51 p.b. W ocenie organu odwoławczego, PINB prawidłowo rozstrzygnął niniejszą sprawę, wydając przedmiotowy nakaz w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Powołany przepis znajduje bowiem zastosowanie w sytuacji, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powołując się na poglądy orzecznictwa, organ odwoławczy podkreślił, że kwestią podstawową przy wdrożeniu trybu legalizacyjnego odnośnie robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę jest wyjaśnienie kwestii, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy uznał, że R.W. nie posiadała w chwili wykonywania przedmiotowych robót budowlanych prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ponadto – wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu – nie można uznać, iż uzyskała ona prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane poprzez ustne ustalenia z Zarządem Wspólnoty Mieszkaniowej. W ocenie organu odwoławczego, brak możliwości wykazania się przez inwestora, tj. R.W., prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie przedmiotowej przebudowy stanowi naruszenie prawa, którego ze względu na brak zgody Wspólnoty Mieszkaniowej nie da się usunąć w postępowaniu naprawczym. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., w postępowaniu naprawczym organy nadzoru budowlanego nie mają podstawy prawnej do żądania od inwestora złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże nie oznacza to, iż organy nadzoru budowlanego mogą odstąpić od badania legitymowania się przez inwestora w/w prawem. Mogłoby to bowiem prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Stan niezgodności z prawem polegający na braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. i nakazania inwestorowi doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja wydawana w oparciu o art. 51 ust. 1 u.p.b. jest decyzją kończącą kolejny etap postępowania naprawczego, prowadzonego w trybie art. 50, 51 u.p.b. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż w jego ocenie organ I instancji prawidłowo adresatem decyzji nakazującej doprowadzenie ww. pomieszczeń w przedmiotowym do stanu poprzedniego (...) uczynił zgodnie z brzmieniem art. 52 p.b. inwestora przedmiotowych robót budowlanych – R.W.. W ocenie organu odwoławczego, skoro Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. C. [...] w K. nie wyrażała zgody na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, to nakładanie na nią robót budowlanych związanych z likwidacją stwierdzonej samowoli budowlanej byłoby dla niej nieuzasadnionym obciążeniem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 sierpnia 2020 r. wniosła R.W.. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mały istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła w szczególniości, że posiada prawo do dysponowania ww. nieruchomością (pomieszczeniami nr [...] i [...]) na podstawie umowy dzierżawy z dnia 31 października 2012 r. Podłączenia wodno-kanalizacyjne skarżąca wykonała za ustną zgodą zarządu wspólnoty; skarżąca za odprowadzenie ścieków i zużycie wody dokonywała wpłat na rzecz wspólnoty mieszkaniowej, która nie zgłaszała uwag. Zdaniem skarżącej, doszło do błędnej kwalifikacji wykonanych robót – nie stanowiły one przebudowy, lecz remont lub bieżąca konserwację pomieszczeń. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej u.p.b.) w brzmieniu obowiązującym w czasie jej wydania. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Z kolei art. 51 ust. 1 u.p.b. stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie z art. 51 ust. 7 u.p.b., przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały prawidłowej jego subsumcji pod hipotezę normy wynikającej z powołanych przepisów. W efekcie przepisy te zostały prawidłowo zastosowane, a zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sąd podziela przy tym stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji zasadnie odstąpił od wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b. z uwagi na to, iż roboty budowlane związane z przebudową pomieszczeń piwnicznych nr [...], [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na dz. nr [...] obr. N. [...] jedn. ewid N. przy ul. C. [...] w K. zostały w sposób faktyczny zakończone; w takim przypadku należało stosować bezpośrednio normy wynikające z art. 51 u.p.b. Prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne, znajdujące odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, wskazują na wykonanie przez skarżącą robót budowlanych w pomieszczeniu piwnicznym oznaczonym na rzucie piwnic jako nr [...] oraz [...], składającym się z trzech pomieszczeń (łazienki, korytarza, pokoju) w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. C. [...] w K.. Wykonane zostały roboty budowlane polegające na wykonaniu ścianki działowej z płyty G-K wydzielającej pomieszczenie łazienki wraz z zabudowa sufitu z płyty G-K oraz montażem urządzeń sanitarnych (wanny, umywalki, miski ustępowej , spłuczki). Wykonano montaż stolarki wewnętrznej drzwiowej wraz z rozbudową instalacji wod.-kan. i elektrycznej. W pomieszczeniu łazienki stwierdzono brak wentylacji. Pozostałe pomieszczenia nie posiadają otworów okiennych. Ściany wyłożone płytami G-K oraz płytkami ściennymi ceramicznymi. Roboty te wykonała skarżąca R.W. w 2013 roku. Zgodnie z art. 3 pkt 7a u.p.b. przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zdaniem Sądu, roboty wykonane przez skarżącą R.W. w pomieszczeniu piwnicznym odpowiadają przytoczonej definicji ustawowej i zostały prawidłowo zakwalifikowane właśnie jako przebudowa. A przebudowa niewątpliwie wymagała pozwolenia na budowę, którego – co jest bezsporne – R.W. nie uzyskała. Sąd uznał za trafne założenie, na którym zasadza się rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50-51 u.p.b. organ ma obowiązek zweryfikować również to, czy inwestor w zakresie prowadzonych robót budowlanych ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym kontekście warto zwrócić uwagę w szczególności na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiWSA z 2011 r., nr 2, poz. 22). W sentencji tej uchwały Sąd wyjaśnił, że "przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (...) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" – ale w jej uzasadnieniu przeprowadzona została dystynkcja między kwestią możliwości decyzyjnego nałożenia wspomnianego obowiązku a kwestią możliwości badania, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tej drugiej możliwości Sąd nie zakwestionował, przeciwnie, zaznaczył, że w wyniku odnośnego badania podstawę rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę stanowić może ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Stanowisko o konieczności badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 – 51 u.p.b. było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w wyrokach powołanych w zaskarżonej decyzji – i Sąd stanowisko to podziela. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zasadnie przyjął, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uwarunkowane było zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości ul. C. [...], wyrażoną w przepisanej prawem formie, tj. w formie uchwały – a zgoda ta nie została wyrażona. Co więcej, z akt sprawy, choćby z pisma z dnia 31 stycznia 2020 r., wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa nie tylko nie wyrażała i nie wyraża zgody na wykonaną przez R.W. przebudowę, ale także sprzeciwia się korzystaniu z pomieszczeń piwnicznych dla celów mieszkalnych. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy zasadnie skonstatował, że stan niezgodności z prawem polegający na braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. i nakazania inwestorowi doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Adresatem decyzji prawidłowo uczyniono, stosownie do art. 52 u.p.b., R.W. jako inwestora przedmiotowych robót budowlanych. Powyższe rozważania zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. Wykonane przez skarżącą roboty budowlane, które zmierzały do przekształcenia pomieszczenia piwnicznego w lokal mieszkalny, z pewnością nie stanowiły remontu ani bieżącej konserwacji, lecz miały znamiona przebudowy. Przedkładana przez skarżącą umowa dzierżawy piwnic (zawarta między podmiotem reprezentowanym przez skarżącą a samą skarżącą) nie stanowi o wymaganym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie części budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zakresie pomieszczeń piwnicznych. Wymagana była zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej, której skarżąca nie uzyskała. Brak przy tym podstaw do przyjęcia suponowanej przez skarżącą "zgody ustnej" Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej na wykonanie w przedmiotowych pomieszczeniach piwnicznych podłączenia wod.-kan. tudzież zgody niejako dorozumianej, mającej wynikać z przyjmowania opłat i niezgłaszania uwag. W ocenie Sądu, wszystkie relewantne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione, toteż nie doszło do naruszenia art. 7, art., 77 § 1 ani art. 78 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.