II SA/Kr 1441/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekretarz sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2026 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 sierpnia 2025 r., znak:WS-VI.7534.3.64.2024.BP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej B. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Starosta Olkuski decyzją z dnia 29 kwietnia 2024 r. nr WN.6821.23.2018 działając na podstawie art. 142 ust. 1, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2 i 3 , art. 217 ust. 2 oraz art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. K. i J. P.: - w pkt 1 zwrócił wywłaszczoną nieruchomość położoną w obrębie nr [...] jedn. ewid. P. miasto K., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0018 ha objętą księgą wieczystą [...] oraz oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0027 ha i nr [...] o pow. 0,0009 ha (powstała z podziału działki nr [...] o pow. 0,0300 ha) objętą księgą wieczystą [...], wszystkie stanowiące własność Gminy K. na rzecz B. K. c. Z. i K. w udziale 1 /2 części oraz J. P. s. Z. i K. w udziale 1 /2 części; - w pkt 2 zobowiązał osoby wymienione w pkt 1 do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty [...]zł stanowiącej zwaloryzowane odszkodowanie za wywłaszczenie zwracanej części wywłaszczonej nieruchomości o łącznej pow. 0,0054 ha w wysokości [...] zł (przed denominacją) w następujący sposób: B. K. – do zapłaty kwoty [...]zł oraz J. P. – do zapłaty kwoty [...]zł. - w pkt 3 wskazał, że powyższą należność należy wnieść w całości w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna na wskazany rachunek bankowy. W razie zwłoki w uiszczeniu powyższej kwoty będą naliczane odsetki na zasadach określonych w kodeksie cywilnym; - w pkt 4 stwierdził, że nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu; - w pkt 5 orzekł, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę do dokonania zmiany wpisu prawa własności oraz wpisu hipoteki w księdze wieczystej; - w pkt 6 ostateczna decyzja o zwrocie zatwierdza podział nieruchomości w obrębie nr [...] jedn. ewid. P. miasto K., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0300 ha, objętej księgą wieczystą [...] na działki nr [...] o pow. 0,0009 ha i nr [...] o pow. 0,0291 ha, zgodnie z projektem podziału sporządzonym przez geodetę uprawnionego J. J. objętym operatem pomiarowym o identyfikatorze ewidencyjnym [...], wpisanym do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Prezydenta Miasta Krakowa w dniu 15 listopada 2023 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2018 roku B. K. i J. P. powołując się na swoje następstwo prawne wynikające ze spadkobrania po zmarłym F. P. wystąpili z żądaniem zwrotu wywłaszczonych nieruchomości położonych w obrębie nr [...], jedn. ewid. P. miasto K. oznaczonych obecnie jako działki nr [...] i nr [...] oraz jako części działek nr [...] i nr [...]. Organ ustalił, że obszar będący przedmiotem żądania zwrotu położony w obrębie nr [...], jedn. ewid. P. miasto K. (składający się z działki nr [...] o pow. 0,0027 ha i nr [...] o pow. 0,0018 ha oraz niewyodrębnionych geodezyjnie a wskazanych na załączniku do wniosku części działek nr [...] o pow. 0,1175 ha i nr [...] o pow. 0,0300 ha) odpowiada częściom parcel położonych w byłej gminie katastralnej L. wywłaszczonych na rzecz państwa na mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta K. z dnia 16 lutego 1960 r., wydanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a konkretnie częściom parceli l. kat. [...] o pow. 0,0533 ha (powstałej z podziału parceli l. kat. [...]), parceli kat. [...] o pow. 0,0159 ha (powstałej z podziału parceli l. kat. [...]) i parceli l. kat. [...] o pow. 0,0491 ha (powstałej z podziału parceli l. kat. [...]). Zgodnie z treścią powyższego orzeczenia wywłaszczenie nastąpiło na cele budowy stałego placu targowego. Właścicielem wywłaszczonych parcel katastralnych był F. P. na podstawie umowy sprzedaży Rep. A [...] z 28 marca 1958 r. Zgodnie z treścią ksiąg wieczystych nr [...] i [...] [...] działka nr [...] objęta księgą [...]) oraz działki nr [...], nr [...] i nr [...] (objęte księgą [...]) stanowią własność Gminy K., a to na podstawie decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 15 lipca 1993 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności działki nr [...], z podziału której to powstały wszystkie z wymienionych działek. W myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z przepisem art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała jej część. Jak wynika z treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta K. z dnia 16 lutego 1960 r. wywłaszczenie parcel objętych tym orzeczeniem nastąpiło na cele budowy stałego placu targowego. Nadto organ pozyskał zaświadczenie Prezydium Rady Narodowej miasta K. o lokalizacji szczegółowej z dnia 26 listopada 1957 roku, wniosek wywłaszczeniowy z dnia 11 stycznia 1960 roku wraz z załącznikiem w postaci mapy katastralnej z naniesionymi na niej liniami planowanej inwestycji w postaci placu targowego oraz liniami terenu wnioskowanego do wywłaszczenia pod tę inwestycję oraz elaborat szacunkowy sporządzony na potrzeby wywłaszczenia. Organ przeprowadził również oględziny terenu będącego przedmiotem wniosku o zwrot oraz pozyskał archiwalne zdjęcia lotnicze z 1969 r. i 1975 r. z centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zdjęcie z roku 1970 z portalu mapowego Urzędu Miasta K. pn. Miejski System Informacji Przestrzennej, na którym naniesione są granice działek ewidencyjnych. Żadnej innej dokumentacji organowi nie udało się odnaleźć. W trakcie oględzin przeprowadzonych 28 października 2018 r., udokumentowanych protokołem z oględzin wraz ze szkicem stanowiącym załącznik do tego protokołu oraz wykonaną w trakcie oględzin dokumentacją fotograficzną ustalono, że objęta żądaniem zwrotu część działek nr [...] i nr [...] niemal w całości stanowi ogólnodostępny teren, na którym znajdują się: parking od zachodu przylegający do placu, na którym posadowione są obiekty drobnego handlu i usług (sam plac pozostaje poza zakresem żądania zwrotu) oraz urządzony ciąg komunikacyjny, który zapewnia dojście i dojazd od ul. K. , zarówno do wymienionego wcześniej parkingu jak również do sąsiednich posesji, w tym do graniczącego z działką nr [...] kompleksu garaży murowanych. Pozostała część wnioskowanego do zwrotu terenu, a to niewielki zachodni fragment działki nr [...] ograniczony od wschodu znajdującą się na całej jej szerokości bramą wjazdową na teren kompleksu prywatnych garaży blaszanych, a także działka nr [...] znajdująca się na terenie tego kompleksu oraz działka nr [...] zabudowana garażami murowanymi (część garażu nr [...]), pozostają poza obszarem związanym z funkcjonowaniem ogólnodostępnych obiektów tj. placu handlowego, parkingu oraz ciągu komunikacyjnego. Analiza porównawcza obecnego stanu zagospodarowania terenu ze stanem archiwalnym uwidocznionym na zdjęciach lotniczych wykonanych na przestrzeni lat 1969 - 1975 prowadzi do wniosku, że teren obecnego placu handlowego oraz sąsiadujących z nim obiektów infrastruktury drogowej tj. ogólnodostępnego parkingu a także ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego pokrywa się z zakresem przestrzennym inwestycji zrealizowanej na przedmiotowym terenie po jego wywłaszczeniu. Na zdjęciach tych wyraźnie widoczne są kontury betonowego placu urządzonego na terenie obecnej działki nr [...] oraz częściowo na działce nr [...], a także teren niezainwestowany obejmujący zachodnią część obecnej działki nr [...] oraz obecne działki nr [...] i nr [...]. Na zdjęciu z roku 1975 widoczny jest ponadto przylegający do zachodniej granicy działki nr [...] kompleks garaży, którego część posadowiona została na działce nr [...]. Podsumowując, organ wskazał, że za podlegający zwrotowi uznał teren obejmujący obszar obecnych działek nr [...] i nr [...] oraz fragment działki nr [...] - linię wydzielenia przeznaczonego do zwrotu obszaru działki nr [...] wyznacza posadowiona na działce brama wjazdowa. W stosunku do pozostałej części zawnioskowanego do zwrotu terenu stwierdzić należy, że został on zagospodarowany w ramach realizacji celu wywłaszczenia co oznacza, że brak jest podstaw do pozytywnego rozpoznania wniosku o jego zwrot. Starosta Olkuski postanowieniem z dnia 28 maja 2024 r. nr WN.6821.23.2018 działając na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. sprostował z urzędu oczywiste omyłki oraz błędy rachunkowe w decyzji z dnia 29 kwietnia 2024 r. w ten sposób, że w pkt 1 sentencji decyzji w miejsce dotychczasowego otrzymuje brzmienie: "zwrócić wywłaszczoną nieruchomość położona w obrębie nr 12 jedn. ewid. P. miasto K., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0018 ha objętą księgą wieczystą [...] oraz oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0027 ha i nr [...] o pow. 0,0009 ha (powstała z podziału działki nr [...] o pow. 0,0300 ha) objęta księgą wieczystą [...], wszystkie stanowiące własność Gminy K., na rzecz: B. K. c. Z. i K. w udziale [...] części oraz J. P. s. Z. i K. w udziale [...] części; w pkt 2 sentencji decyzji w miejsce dotychczasowego otrzymuje brzmienie: "zobowiązać osoby wymienione w pkt 1 do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty [...]zł stanowiącej zwaloryzowane odszkodowanie za wywłaszczenie zwracanej części wywłaszczonej nieruchomości o łącznej pow. 0,0054 ha w wysokości [...] zł (przed denominacją) w następujący sposób: B. K. – do zapłaty kwoty [...]zł oraz J. P. – do zapłaty kwoty [...]zł. Na stronie 7 decyzji sprostowano akapity dotyczące rozliczeń finansowych z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obejmujące wiersze od 3 do 17 (liczone od góry). Organ sprostował również identyfikator geodezyjnego operatu pomiarowego. Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2024 r. nr WN.6821.23.2018 Starosta Olkuski działając na podstawie art. 111 § 1 a K.p.a. uzupełnił z urzędu decyzję z dnia 29 kwietnia 2024 r. w ten sposób, że w treści rozstrzygnięcia po punkcie 6 dodał punkt 7 o następującym brzmieniu: odmówić zwrotu na rzecz B. K. i J. P. pozostałej części terenu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, położonego w obrębie [...] jedn. ewid. P. miasto K., stanowiącego własność Gminy K. tj. terenu obejmującego niewydzielone części (w granicach żądania skonkretyzowanego na na załączonej do wniosku o zwrot mapie ewidencyjnej) działek nr [...] o pow. 0,0291 ha (powstałej z poddziału działki nr [...] o pow. 0,0300 ha) i nr [...] o pow. 0,1175 ha w następujący sposób: w stosunku do B. K. – udziału wynoszącego [...] części oraz w stosunku do J. P. – udziału wynoszącego 1/2 części. Odwołanie od decyzji Starosty Olkuskiego z dnia 29 kwietnia 2024 r. - w zakresie rozstrzygnięcia dodanego postanowieniem uzupełniającym - wniosła Gmina Miejska K. zarzucając naruszenie 14-dniowego termin do, uzupełnienie decyzji. Odwołanie wniosła również B. K., zarzucając między innymi naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego polegające na błędnym ustaleniu, że pozostała część terenu będącego przedmiotem postępowania, tj. teren, o którym mowa w pkt 7 zaskarżonej decyzji, została wykorzystana na cel, dla którego została wywłaszczona, podczas gdy na częściach działek nr [...] o pow. 0,1175 ha oraz nr [...] o pow. 0,0291 ha (po podziale działka nr [...]) oznaczonych na załączniku graficznym kolorem czerwonym do wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości z dnia 6 sierpnia 2018 roku nigdy nie został ha tych działkach zrealizowany cel wywłaszczeniowy, gdyż część działki nr [...] od zawsze była użytkowana jako droga dojazdowa do zespołu garaży murowanych usytuowanych na działce nr [...] należącej również do spadkodawców skarżącej oraz właścicieli poszczególnych boksów garażowych i nigdy wskazany we wniosku teren nie stanowił elementu obsługującego plac targowy, natomiast część działki nr [...] (po podziale w niniejszym postępowaniu na działkę nr [...]) od zawsze była użytkowana jako droga dojazdowa do zespołu garaży blaszanych położonych na działce nr [...] należącej uprzednio do spadkodawców skarżącej a obecnie m.in. do skarżącej i nigdy wskazany we wniosku teren nie stanowił elementu obsługującego plac targowy. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 13 sierpnia 2025 r. nr WS-VI.7534.3.64.2024.BP utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że odwołania wniesione w niniejszej sprawie zostały ograniczone do punktu 7 decyzji organu I instancji. Powyższe oznacza, że w zakresie pkt 1 - 6, decyzja Starosty Olkuskiego z 29 kwietnia 2024 r. wobec jej niezaskarżenia - stała się ostateczna. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. W świetle ustaleń co do stanu zagospodarowania tych części działek nr [...] i nr [...] stwierdził, że cel wywłaszczenia został na nich zrealizowany, co wyklucza ich zwrot. Wojewoda Małopolski podzielił pogląd organu l instancji, że cel wywłaszczenia w postaci budowy stałego placu targowego winien być rozumiany z uwzględnieniem specyfiki tego rodzaju obiektów, które do prawidłowego funkcjonowania wymagają nie tylko zrealizowania samego placu handlowego (sprzedażowego), ale również elementów niezbędnych do jego prawidłowego funkcjonowania obiektów, takich właśnie jak powstałe na spornej nieruchomości: droga dojazdowa czy parking. Odnosząc się do twierdzenia odwołującej się, że przyjęte przez Starostę Olkuskiego stanowisko, że budowa placu handlowego obejmowała również budowę drogi dojazdowej i miejsc postojowych jest nieprawidłowe, organ odwoławczy powołał się na pismo K. Zarządu Handlu z 18 listopada 1957 r., z którego wynika, że powstałe na spornym gruncie droga dojazdowa i miejsca postojowe miały stanowić od początku integralną część zamierzenia inwestycyjnego w postaci placu targowego, zabezpieczając sprawną obsługę logistyczną potencjalnym kupcom. Organ II instancji stwierdził także, że nie można też przyznać racji odwołującej się, że działka nr [...] (po podziale działka nr [...]) od zawsze była użytkowana jako droga dojazdowa do zespołu garaży blaszanych znajdujących się na zachód od spornego gruntu, gdyż ze zgromadzonych zdjęć lotniczych wynika, iż w latach 1969-1975 ów kompleks garaży jeszcze nie powstał, natomiast droga, o której wspomina skarżąca, już pełniła swoją funkcję "okalając" plac targowy. Nadto Wojewoda wyjaśnił, że uzupełnienie decyzji nastąpiło w terminie, gdyż przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji, skierowana na adres J. P., była dwukrotnie awizowana i zwrócona organowi 21 maja 2024 r. Termin na uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 § 1 i 2 K.p.a. upływał zatem 3 czerwca 2024 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła B. K. zarzucając naruszenie: 1) art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego polegające na błędnym ustaleniu, że pozostała część terenu będącego przedmiotem postępowania, tj. teren, o którym mowa w pkt 7 zaskarżonej decyzji, została wykorzystana na cel, dla którego została wywłaszczona, podczas gdy na częściach działek nr [...] o pow. 0,1175 ha oraz [...] o pow. 0,0291 ha (po podziale działka nr [...]) oznaczonych na załączniku graficznym kolorem czerwonym do wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości z dnia 6 sierpnia 2018 r. nigdy nie został na tych działkach zrealizowany cel wywłaszczeniowy, gdyż część działki nr [...] od zawsze była użytkowana jako droga dojazdowa do zespołu garaży murowanych usytuowanych na działce nr [...] należącej również do spadkodawców skarżącej oraz właścicieli poszczególnych boksów garażowych i nigdy wskazany we wniosku teren nie stanowił elementu obsługującego plac targowy, natomiast część działki nr [...] (po podziale w niniejszym postępowaniu na działkę nr [...]) od zawsze była użytkowana jako droga dojazdowa do zespołu garaży blaszanych położonych na działce nr [...] należącej uprzednio do spadkodawców skarżącej a obecnie m.in. do skarżącej i nigdy wskazany we wniosku teren nie stanowił elementu obsługującego plac targowy; 2) art. 6, 7a i art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady zaufania obywateli do organów państwa polegające na braku ustalenia na jakim obszarze był zrealizowany plac targowy, albowiem naprzeciwko murowanych boksów garażowych znajdował się teren obsługujący jedynie te boksy garażowe w postaci drogi dojazdowej i nigdy wskazany we wniosku teren nie stanowił elementu obsługującego plac targowy; 3) art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię, polegające na przyjęciu, iż na części nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot z dnia 6 sierpnia 2018 r. został zrealizowany cel wywłaszczeniowy - budowa placu handlowego. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w części tj. w zakresie punktu 7 poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zarzuty w zakresie naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, okazały się uzasadnione. Obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art.77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do władz publicznych (por. wyrok NSA z 7 października 1983 r., SA/Lu 240/83, LEX nr 1688578). "Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)"; (wyrok SN z 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83; zob. także wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171). Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów albo instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie (zob. np. wyrok NSA z 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517; wyrok NSA z 8 stycznia 1999 r., IV SAB 198/98, LEX nr 47254; wyrok NSA z 28 kwietnia 1999 r., IV SA 693/97, LEX nr 48156; wyrok NSA z 25 czerwca 1999 r., I SA 1551/98, LEX nr 48556; wyrok NSA z 30 września 1999 r., IV SA 1468/97, LEX nr 47791; wyrok NSA z 26 października 1999 r., IV SA 1667/97, LEX nr 47918; wyrok NSA z 16 grudnia 1999 r., I SA 1003/99, LEX nr 48004; wyrok NSA z 27 stycznia 2000 r., I SA 269/99, LEX nr 57191; wyrok NSA z 7 czerwca 2000 r., I SA/Kr 638/98, LEX nr 44386; wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 301/00, LEX nr 53964; wyrok NSA z 17 października 2001 r., I SA 1110/01, LEX nr 75516). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano, że z zasady prawdy obiektywnej (art. 7) oraz z art. 77 § 1 wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji (zob. np. wyroku NSA z 15 września 1992 r., SA/Lu 601/92, LEX nr 1688426; wyrok NSA z 16 października 1998 r., I SA/Gd 92/98, LEX nr 34945). Zasada oficjalności postępowania dowodowego (prowadzenia postępowania dowodowego przez organ z urzędu) nie oznacza, że strona może zachowywać się biernie w toku postępowania dowodowego. W orzecznictwie niejednokrotnie wskazywano, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne, dlatego na stronie spoczywa ciężar udowodnienia konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne (zob. np. wyrok NSA z 29 września 2020 r., II OSK 1452/20, LEX nr 3075574). Jeżeli twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, to obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń (wyrok NSA z 2 lipca 1997 r., SA/Sz 942/96, POP 2000, nr 4, poz. 109). Jeżeli wynik dotychczasowego postępowania dowodowego nie był wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, a strona nie wskazuje na konkretny środek dowodowy, to organ administracji powinien we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody (wyrok NSA z 28 marca 1996 r., SA/Rz 906/95, LEX nr 1689037; wyrok NSA z 5 listopada 1998 r., I SA/Po 410/98, LEX nr 1692072; wyrok NSA z 16 grudnia 1998 r., I SA/Gd 286/97, LEX nr 1689780; wyrok NSA z 16 grudnia 1998 r., I SA/Gd 112/97, LEX nr 654008; wyrok NSA z 18 lutego 2000 r., I SA/Wr 834/97, LEX nr 42907). Dopiero wówczas, gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności i organ nie jest w stanie uzupełnić materiału dowodowego, można z tego wywieść wnioski negatywne dla strony (zob. wyrok NSA z 19 września 1988 r., II SA 1947/87, ONSA 1988, nr 2, poz. 82; zob. też wyrok NSA z 7 maja 1985 r., II SA 318/85, GAP 1986, nr 9, s. 46; wyrok NSA z 16 lutego 1999 r., III SA 2322/98, LEX nr 38142). Ujmując tę kwestię w inny sposób, należałoby stwierdzić, że organ administracji jest zobowiązany do przyjęcia takiej wersji zdarzeń, która odpowiada logicznie pozostałemu materiałowi dowodowemu (por. wyrok NSA z 4 marca 1998 r., III SA 1363/96, LEX nr 1690926). Wreszcie, zakres materiału dowodowego, jaki organ winien zgromadzić w sprawie zdeterminowany jest materialnoprawną podstawą żądania strony, gdyż to z niej wynika, jakie ustalenia faktyczne winny być przez organ dokonane. Dlatego też na wstępie przytoczenia wymagają przepisy prawa, będące materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji. Stosownie do art.136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2024.1145 t.j.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z kolei w myśl art.137 ustawy (w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r.) nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Z dniem 24 marca 2014 r. przepis ten uzyskał nową treść normatywną, a to na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 (opublikowano: OTK-A 2014/3/31), którym orzeczono, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że po przeprowadzeniu analizy występujących od 1958 r. podstaw prawnych zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz związanego z nimi orzecznictwa sądowo-administracyjnego stwierdził, że do chwili wejścia w życie kwestionowanego art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu (tekst jedn.: do 22 września 2004 r.) w orzecznictwie sądowym prezentowana była konsekwentnie taka wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, która nie dopuszczała do ich wstecznego (retroaktywnego) działania. Wyjaśnił, że wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) prowadziła do wniosku, że nieruchomości wywłaszczone w trybie tej ustawy nie polegały zwrotowi, jeżeli właściwy organ administracji ustalił, że w chwili rozpoznawania wniosku o zwrot nieruchomość została już użyta na cel wywłaszczenia (tzn. zrealizowano już na niej cel wywłaszczenia albo rozpoczęto "używanie" tej nieruchomości na cel wywłaszczenia przez rozpoczęcie i prowadzenie inwestycji lub prac przygotowawczych do niej), a także - zgodnie z wyraźną treścią tego przepisu - jeśli nieruchomość nie została jeszcze "użyta" na cel wywłaszczenia, ale była ona nadal "niezbędna" inwestorowi na ten cel, mimo że nie rozpoczęto jeszcze nawet inwestycji. Trybunał, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, że zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.; dalej: u.g.g.w.n.) zwrotowi mogły podlegać nieruchomości, które jednocześnie okazały się już zbędne na cel wywłaszczenia w sensie faktycznym lub prawnym. Nie podlegały zatem zwrotowi te nieruchomości, które w chwili orzekania o zwrocie zostały już "użyte" na cel wywłaszczenia i w chwili złożenia wniosku o zwrot już zrealizowano na niej inwestycję objętą celem wywłaszczenia, zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej i w czasie ważności odpowiednich decyzji (por. wyrok NSA w Warszawie z 21 października 1991 r., sygn. akt IV SA 914/91, ONSA nr 1/1992, poz. 3). Nie podlegały zwrotowi również nieruchomości wywłaszczone, na których w chwili złożenia wniosku o zwrot i przy zachowaniu ważności decyzji lokalizacyjnych na nieruchomości rozpoczęto już i kontynuowano realizację celu wywłaszczenia, choć celu tego jeszcze nie ukończono. Nieruchomość należało natomiast uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i podlegała ona zwrotowi na wniosek byłych właścicieli dopiero wówczas, jeżeli w chwili orzekania o zwrocie upłynął pewien wystarczająco długi okres od chwili wywłaszczenia, a w chwili wystąpienia z żądaniem zwrotu nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia. Trybunał stwierdził, że wstecznego działania nie przypisywano również art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w pierwotnym brzmieniu (Dz.U.1997.115.741), które weszły w życie 1 stycznia 1998 r. Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu, "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (...) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany". Art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. przewiduje natomiast do dziś, że "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (...) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu". W cytowanym wyroku wskazano również, że możliwe jest prospektywne stosowanie przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przewidzianych w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu. Stwierdził, że sądy administracyjne przyjmują, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". przytoczone wyżej terminy nie odnoszą się do wywłaszczenia dokonanego przed wejściem w życie przepisów przewidujących te terminy (siedmioletniego od 1.01.1998 r. oraz dziesięcioletniego od 22.09.2004 r. – por. wyrok WSA w Lublinie z 25.04.2017 r., II SA/Lu 998/16, LEX nr 2315833; wyrok WSA w Krakowie z 26.04.2017 r., II SA/Kr 81/17, LEX nr 2302358, i wyrok WSA w Gdańsku z 13.09.2017 r., II SA/Gd 274/17, LEX nr 2359348). Nie można bowiem (bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej) okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej, oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz (zob. wyrok NSA z 9.01.2020 r., I OSK 2496/18, LEX nr 2777616). Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, stosowane względem nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r., w przypadku której cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wydaje się, że został zrealizowany przed 22 września 2004 r., a jednocześnie zanim były właściciel złożył wniosek o jej zwrot. Jeżeli w takiej sytuacji w dniu orzekania przez organ administracji cel wywłaszczenia został już zrealizowany, to zwrot nie powinien być możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja celu, licząc od momentu wywłaszczenia. W dalszej części uzasadnienia wyroku Trybunał wyjaśnił, że dalsza przesłanka (upływ 10-letniego terminu) nie jest już stosowana, gdyż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu takiej sytuacji nie dotyczy. Dopiero gdy w chwili dokonywania oceny cel wywłaszczenia nie został na danej nieruchomości zrealizowany, organ administracji może zastosować przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.g.n. w celu ustalenia, czy mimo tego, że cel nie został jeszcze zrealizowany, orzekanie o zwrocie jest przedwczesne, gdyż nie upłynęło jeszcze 10 lat od wywłaszczenia albo nie minęło jeszcze 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie inwestycji. Użycie sformułowania "pomimo upływu" znaczy bowiem tyle, że w razie ustalenia niezrealizowania jeszcze inwestycji roszczenie o zwrot, zgłoszone przed upływem tych terminów, nie będzie mogło być uwzględnione. W tym sensie terminy 7 i 10 lat stanowią tylko "dopełnienie" przesłanki zbędności. Dopiero więc gdy organ administracji lub sąd administracyjny stwierdzą, że w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, dochodzi do stosowania przesłanki i ustalania, czy upłynęło już 10 lat od momentu wywłaszczenia na realizację określonej inwestycji, czy też termin ten jeszcze nie upłynął i jest zbyt wcześnie, aby orzekać o jej zwrocie. Wobec powyższego, w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed 1.01.1998 r., okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania. W takiej sytuacji istotne jest bowiem tylko to, czy w ogóle cel wywłaszczenia został w zrealizowany (por. wyrok NSA z 11.02.2022 r., I OSK 890/21, LEX nr 3335762). Konsekwencją powyższej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu jest uznanie, że skoro w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji (por. wyroki NSA z: 6 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 193/06, Lex nr 291163; 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 514/11, Lex nr 1082774; 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1924/10, Lex nr 1149269; 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2098/10, Lex nr 1149305). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wsteczne działanie art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r. wobec nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. i skomunalizowanych nie jest konstytucyjnie usprawiedliwione, a skoro ingeruje w konstytucyjnie chroniony zakres samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, stanowi wyraźne naruszenie art. 2 Konstytucji. W konkluzji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "zgodnie z sentencją niniejszego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji)". Podkreślenia wymaga, że przy badaniu przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia nie jest istotne to, czy obecnie pierwotny cel wywłaszczenia jest realizowany, ale to, czy w przeszłości cel ten został zrealizowany, nawet jeśli potem od niego odstąpiono. Jeżeli cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia (zob. wyrok NSA z 22.03.2019 r., I OSK 1274/17, LEX nr 2657686). Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego).Dopiero gdy na podstawie powyższych dokumentów nie jest możliwe ustalenie celu wywłaszczenia, należy sięgnąć do innych dowodów, takich jak dokumenty poprzedzające proces inwestycyjny, dokumentacja zgromadzona w postępowaniu wywłaszczeniowym, plan zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (wyrok z 15.02.2023 r., I OSK 466/20, LEX nr 3537521). Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 16 lutego 1960 r. Nr. USW - A.II.- I/4/60 wywłaszczono na rzecz Państwa (w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych K. – miasto w K.) części parcel katastralnych, których właścicielem był F. P., a to: części parceli [...] o pow. 532 m2, części parceli [...] o pow. 159 m2, części parceli [...] o pow. 734 m2, części parceli [...] o pow.48 m2 – łącznie 1261 m2 położonych przy ul. [...] w K., w gm. kat. L. , zapisanych w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. K.. Tym samym orzeczeniem wywłaszczono od W. B. część parceli [...] o pow. 30 m2. W uzasadnieniu decyzji podano, że nieruchomości te są niezbędne pod budowę stałego placu targowego. Z decyzji tej wynika zatem, że pod budowę stałego placu targowego wywłaszczono grunt o powierzchni 1291 m2. Rzeczą organu, w świetle powyższych uwag, było ustalenie czy na wywłaszczonych nieruchomościach wybudowany został stały plac targowy. Obowiązkiem organu było również dokładne określenie terenu, na którym wybudowano stały plac targowy (czy wykorzystano całość, czy część wywłaszczonych nieruchomości), jak również jakie elementy obejmowała "budowa stałego placu targowego", w tym przede wszystkim (w związku z zarzutami wnioskodawców), czy w skład budowy stałego placu targowego wchodziły drogi i place postojowe. Powyższe nie oznacza, że w ogóle dla rozstrzygnięcia sprawy nie było potrzebne ustalenie daty budowy placu targowego. Data budowy nie miała bowiem znaczenia dla oceny przesłanki zbędności, ale ustalenie w tym przedmiocie jest istotne dla dokonania weryfikacji zebranego w sprawie materiału dowodowego (np. czy droga na części działki nr [...] i na części działki nr [...] powstała na potrzeby placu targowego, czy stanowiła dojazd do zespołu garaży murowanych usytuowanych na działce nr [...] oraz do zespołu garaży blaszanych położonych na działce nr [...], czy też stanowiła komunikację z ul. [...] do nieruchomości położonych w głębi kwartału. W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Na marginesie tylko należy odnotować, że odwoływanie się do zawartości akt administracyjnych jest utrudnione, gdyż są one niewłaściwie ponumerowane (brak ciągłości numeracji stron). I tak, na k.177 (jest ona źle wszyta, znajduje się między kartami 189 – 80) znajduje się, poświadczone za zgodność z oryginałem "Zaświadczenie lokalizacji szczegółowej nr [...]" z dnia 28.11.1957 r. Podano w nim, że zgodnie z lokalizacją ogólną ustaloną w założeniach projektowych zatwierdzonych przez [...] przy Zarządzie [...] "[...] (protokół nr 22/2p z dnia 10.10.1956 r. zatwierdza się lokalizację szczegółową osiedla mieszkaniowego P. na terenie położonym w K. dz. P. między ulicami K., P., S. i K. oznaczonym na załączonej mapie – szkicu w skali 1 : 1000 linią koloru czerwonego. Przy tym dokumencie znajdują się dwie strony z dwoma częściami kserokopii mapy, bez tytułu, nie poświadczone za zgodność z oryginałem. Na jednej z nich (k.179) uczyniono dopisek w dniu 4.05.1959 r., co świadczy o tym, iż mapa ta nie mogła stanowić załącznika do "Zaświadczenie lokalizacji szczegółowej nr [...]" z dnia 28.11.1957 r. Nie wiadomo również kto i kiedy naniósł na tę kserokopię linie koloru żółtego, czerwonego i czarnego. Nie jest jasne w jakich granicach zamyka się teren opisany w legendzie jako: "granica targowiska i dojazdy". Mapy te prawdopodobnie zostały uzyskane z akt wywłaszczeniowych. Po pierwsze, należało poświadczyć zgodność tych kserokopii z oryginałem, a po drugie dokładnie opisać czy, kiedy i przez kogo uczyniono na nich kolorowe naniesienia. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że "analiza porównawcza obecnego stanu zagospodarowania terenu ze stanem archiwalnym uwidocznionym na zdjęciach lotniczych wykonanych na przestrzeni lat 1969 - 1975 prowadzi do wniosku, że teren obecnego placu handlowego oraz sąsiadujących z nim obiektów infrastruktury drogowej tj. ogólnodostępnego parkingu a także ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego pokrywa się z zakresem przestrzennym inwestycji zrealizowanej na przedmiotowym terenie po jego wywłaszczeniu. Na zdjęciach tych wyraźnie widoczne są kontury betonowego placu urządzonego na terenie obecnej działki nr [...] oraz częściowo na działce nr [...], a także teren niezainwestowany obejmujący zachodnią część obecnej działki nr [...] oraz obecne działki nr [...] i nr [...]. Na zdjęciu z roku 1975 widoczny jest ponadto przylegający do zachodniej granicy działki nr [...] kompleks garaży, którego część posadowiona została na działce nr [...]". Skonstatować pozostaje, że ustalenia ten nie poddają się weryfikacji. Zdjęcie z k.306 (1975 r.) jest zupełnie nieczytelne i nie wiadomo. co przedstawia. Zdjęcie lotnicze z k.305 jest co prawda czytelne, ale nie zawiera nakładki mapowej, na podstawie której można by ocenić, jakie działki zajmuje widoczny na nim niezabudowany (za wyjątkiem kilku małych obiektów) teren/plac. Nie zaznaczono również na nim nazw ulic. Wydaje się, że na teren ten urządzony był większy wjazd od ul. O. , a mniejszy od ul. K. Nie wiadomo jednakże, czy wjazd od ul. K. prowadził do placu targowego, czy do dalej położonych działek. Porównanie zdjęcia lotniczego z k.306 z wydrukiem mapy z k.300 wskazuje, że w/w małe obiekty usytuowane były poza terenem placu targowego zaznaczonego na k.300. Nadto, z pisma znajdującego się na k.226 akt administracyjnych wynika, że dopiero w dniu 31 maja 1969 r. zatwierdzono podział parcel wnioskowanych do przejęcia (czyli prawdopodobnie jeszcze nie zajętych) zgodnie z lokalizacją szczegółową Nr 163/57 z dnia 28.11.1957 r. Z opisanych wyżej zdjęć lotniczych nie sposób wyciągnąć wniosku, że widać na nich drogę okalającą plac targowy. Organ I instancji na podstawie oględzin przeprowadzonych 28 października 2018 r. ustalił, że na części działek nr [...] i nr [...] znajduje się parking przylegający do placu od zachodu oraz urządzony ciąg komunikacyjny do w/w parkingu oraz do sąsiednich posesji, w tym do graniczącego z działką nr [...] kompleksu garaży murowanych. Organy nie poczyniły jednakże żadnych ustaleń, kiedy ten ciąg komunikacyjny został urządzony, czy wykonany został na potrzeby placu, czy też jako dojazd do położonych dalej od ul. K. nieruchomości. Dla dokonania takich ustaleń konieczne było określenie daty budowy stałego placu targowego oraz daty urządzenia drogi dojazdowej. Zauważyć zatem należy, że już na kserokopii mapy katastralnej z k.178 uwidoczniona jest droga przebiegająca po działkach [...] i [...]. Nadto, wobec treści decyzji wywłaszczeniowej, należało ustalić jaka jest powierzchnia opisanych w protokole części nieruchomości mających stanowić plac targowy i postojowy oraz ciąg komunikacyjny do nich prowadzący. W aktach sprawy brak jest zdjęcia z roku 1970 z portalu mapowego Urzędu Miasta K. pn. Miejski System Informacji Przestrzennej (na którym miały być naniesione granice działek ewidencyjnych), na które powoływał się organ I instancji. Wojewoda Małopolski nie podzielił zarzutu odwołującej się, że budowa placu handlowego nie obejmowała budowy drogi dojazdowej i miejsc postojowych. Powołując się na pismo K. Zarządu Handlu z 18 listopada 1957 r., z którego wynika, że powstałe na spornym gruncie droga dojazdowa i miejsca postojowe miały stanowić od początku integralną część zamierzenia inwestycyjnego w postaci placu targowego, zabezpieczając sprawną obsługę logistyczną potencjalnym kupcom, ocenił że zarzut jest niezasadny. Zaakcentowania zatem wymaga, że organ odwoławczy niezwykle wybiórczo zacytował treść pisma K. Zarządu Handlu z 18 listopada 1957 r. Wyjaśnić należy, że pismo to stanowi fragment korespondencji wymienianej między Miejskim Zarządem Architektoniczno-Budowlanym, Dyrekcją Budowy Osiedli Robotniczych oraz Krakowskim Zarządem Handlu. Z treści tego pisma (k.277 - błędnie wszyta, znajduje się między kartami 289 – 280) wynika, że K. Zarząd Handlu już w 1956 r. przesłał Miejskiemu Zarządowi Architektoniczno-Budowlanemu program użytkowy dla targowiska. Założenia przewidywały plac targowy dla detalicznej sprzedaży o pow. 2 000 m2, w bezpośrednim sąsiedztwie którego wnioskowano usytuowanie placu hurtowej sprzedaży wraz z postojem furmanek o powierzchni 2 500 m2. W 1957 r. założenia te przesłano również Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych. Dalej w piśmie z 18.11.1957 r. podano, że zatwierdzony plan urbanistyczny rejonu osiedla [...] nie zezwala, tak pod względem powierzchniowym jak i funkcjonalnym na przyjęcie placu postojowego wraz z miejscem hurtowej sprzedaży, a z drugiej strony koniecznym jest aby w sąsiedztwie placu detalicznego usytuować plac postojowy. Dlatego też K. Zarząd Handlu prosił o przeanalizowanie sprawy przydzielenia działki o powierzchni 2 500 m2 położonej w odległości nie większej niż 500 m od placu targowego. Zacytowany przez Wojewodę fragment pisma stanowił zatem uzasadnienie wniosku o przyznanie dodatkowej działki na plac postojowy i w żaden sposób z niego nie wynika, że budowa placu targowego obejmowała budowę drogi dojazdowej i miejsc postojowych. Tak więc, skoro z cytowanego pisma z dnia 18.11.1957 r. KZH wynika, że jego przedmiotem była prośba o przyznanie działki na plac postojowy, to nieprawdziwe jest twierdzenie organu, że wynika z niego, że powstałe na spornym gruncie miejsca postojowe miały od początku stanowić integralną część zamierzenia inwestycyjnego w postaci placu targowego. Z kolei w piśmie opatrzonym datą 29.11.1957 r. podano: "proponuje się zlokalizowanie placu postojowego dla furmanek na terenie położonym na południe od ul. Ks. S. pomiędzy rzeką W. i W. G. (dawna R. Dojazd do placu postojowego z ul. R. Lokalizacja ta została powtórzona w piśmie Miejskiego Zarządu Architektoniczno-Budowlanego do Krakowskiego zarządu Handlu z dnia 18 grudnia 1957 r. (k.280). Również z pisma z dnia 30.11.1957 r. kierowanego przez Prezydium Rady Narodowej w m. K. - Miejskiego Zarządu Architektoniczno-Budowlanego do F. P. wynika, że jeszcze w tej dacie na parcelach l. kat. [...], [...], [...] [...], [...] i [...] projektowano ulicę i dlatego nie wyrażono zgody na ich zabudowę. Koncepcja, jak się wydaje, zmieniła się dopiero później. Jak bowiem wynika z pisma Krakowskiego Zarządu Handlu z dnia 1 lipca 1958 r. do Miejskiego Zarządu Architektoniczno-Budowlanego (k.284) w dniu 18.12.1957 r. Nr.B.II.lok.2657/57 wydana została lokalizacja placu postojowego przy placu targowym, co zostało uwzględnione przy opracowywaniu projektu dla placu targowego tj. sprzedażowego i postojowego, którego wykonanie miało być zlecone przez DBOR biuru projektowemu "M. Należało zatem podjąć próbę pozyskania tej dokumentacji. Nadto, Starosta Olkuski zadowolił się odpowiedzią Archiwum Narodowego w K. z dnia 18.06.2020 r., że nie odnaleziono dokumentów związanych z budową placu targowego na osiedlu "P. z lat 1957 - 1960. Tymczasem, jak wynikało z zacytowanych już dokumentów, budowa ta mogła mieć miejsce po 31 maja 1969 r. Dlatego tez rzeczą organu było precyzyjne i pełne określenie zakresu poszukiwanych dokumentów, czego zaniechano. Być może dokumentacja projektowa placu targowego stanowiła część projektu osiedla. Należało również pozyskać zatwierdzony plan urbanistyczny rejonu osiedla [...], do którego przedstawiona korespondencja się odwołuje. Z akt administracyjnych (k.351) wynika również, że w dniu 20 marca 1974 r. zatwierdzona została dokumentacja projektowa na budowę zespołu garaży, a decyzją tą anulowano wcześniejsze pozwolenie na budowę z dnia 27.08.1973 r. Być może na podstawie tych projektów możliwe byłoby poczynienie ustaleń co do istnienia w terenie drogi prowadzącej do garaży. Powyższe uwagi dowodzą, że z naruszeniem art.7 i 77 kpa zaniechano uzupełnienia materiału dowodowego. Organy nie rozważyły również zebranego materiału dowodowego w jego całokształcie. Z naruszeniem przepisu art.136 kpa organ odwoławczy zaniechał uzupełnienia materiału dowodowego, błędnie uznając go za wystarczający do rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, uznając że wystarczające będzie uchylenie decyzji II instancji, gdyż materiał dowodowy sprawy wymaga jedynie uzupełnienia. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).