II SA/Kr 1534/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego skargę oddala.

II SA/Kr 1534/19 Uzasadnienie Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 2 lipca 2018 r., na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.), w związku z art. 6 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), na wniosek Firma F z siedzibą w W. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa sieci wodociągowej, sieci kanalizacji ogólnospławnej, budowa osiedlowej sieci ciepłowniczej przy ul. [...], [...] W. S. w K., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]". Rozpoznając odwołanie R. P. od ww. rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 29 sierpnia 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W wyniku zaskarżenia ww. decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 5 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1449/18 uchylił ww. decyzję SKO z 29 sierpnia 2018 r. nakazując w szczególności dokonanie oceny projektowanego zamierzenia inwestycyjnego pod kątem ustalenia, czy stanowi ono inwestycję o znaczeniu lokalnym - gminnym zgodnie z przepisem z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. W ocenie WSA, nie wykazano bowiem, że sama realizacja przedmiotowych sieci będzie miała na względzie realizacje celu o zasięgu przynajmniej lokalnym ponieważ uzbrojenie terenu będzie służyć pod realizację np. osiedla mieszkaniowego, centrum handlowego lub kulturalnego służących społeczności lokalnej. Zdaniem Sądu, samo wskazanie, że będzie realizowana osiedlowa sieć ciepłownicza bez wyraźnego odniesienia do sposobu wykorzystania tej sieci także jest niewystarczające. Mając na uwadze, że wydawanie decyzji lokalizacyjnych jest wyraźnie ograniczone przez ustawodawcę i wymaga spełnienia ww. kryteriów, natomiast zasadą jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy - w każdym przypadku decyzji lokalizacyjnej zachodzi konieczność wyraźnego zdefiniowania dla potrzeb jakiej zbiorowości będzie ona zrealizowana. W toku ponownego rozpoznania sprawy, SKO decyzją z 27 września 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. art. 50, art. 53, art. 54, art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji z 2 lipca 2018 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotowe zamierzenie należy zakwalifikować do kategorii inwestycji celu publicznego, nawet jeżeli służyć będzie stosunkowo wąskiej grupie członków wspólnoty lokalnej (gminnej). Analizując dowody przedłożone przez inwestora do wniosku o ULCP, w tym warunki przyłączenia planowanej inwestycji do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wydane przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S. A. (będące przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym, którego przedmiot działalności obejmuje m.in. pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, odprowadzanie i oczyszczanie ścieków, wykonywanie instalacji wodno-kanalizacyjnych, roboty związane z budową rurociągów przesyłowych i sieci rozdzielczych), SKO stwierdziło, że zgodnie z ww. warunkami zasilanie w wodę i odprowadzenie ścieków dla planowanej inwestycji tj. budowy dwóch budynków usługowych zamieszkania zbiorowego (budynki o charakterze hotelowym) wiąże się z koniecznością budowy miejskiej sieci wodociągowej i miejskiej sieci kanalizacji ogólnospławnej. Z powyższego wynika, że planowane sieci tj. sieć wodociągowa oraz sieć kanalizacji ogólnospławnej będą fragmentami miejskich sieci wod.-kan. należących do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (MPWiK S. A.), na podstawie art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Zgodnie z art. 2 pkt 4 ww. ustawy, pod pojęciem "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne - należy rozumieć przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność". Oznacza to, że po wykonaniu wnioskowanych fragmentów sieci, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie będzie mogło odmówić przyłączenia się do nich kolejnych odbiorców. Zatem, według SKO, przedmiotowe odcinki sieci mogą służyć nie tylko do zasilania zabudowy usługowej zamieszkania zbiorowego planowanej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., ale także do zasilania wszystkich potencjalnych odbiorców wody i odprowadzenia ścieków w tym obszarze, o ile przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (MPWiK S.A.) uzna, iż istnieją ku temu techniczne i ekonomiczne warunki. Ponadto budowa osiedlowej sieci cieplnej objęta wnioskiem inwestora, realizowana na podstawie warunków MPEC S.A. z dnia 16.02.2018r. znak: [...] ma na celu umożliwienie świadczenia usług przez MPEC S.A dla wskazanych odbiorców, jak również innych mieszkańców K.. Po wykonaniu fragmentu osiedlowej sieci cieplnej będącego przedmiotem rozstrzygnięć decyzji UUCP będzie ona służyć do zasilania wszystkich potencjalnych odbiorców zaopatrzenia w energię cieplną w tym obszarze, o ile przedsiębiorstwo energetyczne (MPEC S.A.) uzna, iż istnieją ku temu techniczne i ekonomiczne warunki. Dalej stwierdzono, że zarówno Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. jak i Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w K., wykonują na terenie Gminy Miejskiej K. zadania gminne związane z budową i utrzymaniem publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, energię cieplną, odprowadzenia ścieków sanitarnych i wód opadowych. Wobec powyższych ustaleń inwestycję objętą przedmiotowym wnioskiem należy uznać za inwestycję celu publicznego o charakterze lokalnym - gminnym, służącą społeczności lokalnej miasta K., w tym inwestycji planowanej przez inwestora tj. zabudowie usługowej z funkcją hotelarską. Niezależnie od powyższego SKO zaznaczyło, że zgodnie z art. 50 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa sieci, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższy przepis nie uzależnia możliwości wydania decyzji ULCP dla sieci, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19a ww. ustawy, tj. m.in. sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i cieplnej, od ustalenia jakim inwestycjom oraz jakiemu kręgowi osób będą one służyć. W świetle tych wyjaśnień, w szczególności przywołania art. 50 ust. 2a u.p.z.p., zdaniem Kolegium, w sposób prawidłowy wydano decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dalej wskazano, że w toku postępowania sporządzona została przez mgr inż. arch. D. G.-H. analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W opracowaniu tym określono zakres analizy wyjaśniając, że ze względu na oddziaływanie inwestycji oraz jej charakter wykonano analizę dla terenu inwestycji określonego we wniosku oraz jego bezpośredniego sąsiedztwa. Ze względu na to, że zamierzenie ma charakter liniowy (podziemna), zasadnie uznano, że nie zachodzi konieczność dokonania wnikliwej analizy układów urbanistycznych i parametrów architektonicznych. Kolegium stwierdziło także, że przeprowadzona w sprawie analiza spełnia wymogi określone w art. 53 ust. 3 ustawy, pozwala bowiem na stwierdzenie, iż realizacja inwestycji we wskazanym wnioskiem miejscu jest zgodna z obowiązującymi przepisami. W aktach sprawy znajduje się także projekt decyzji, sporządzony przez osobę do tego uprawnioną (na podstawie art. 50 ust. 4 ustawy), w którym to dokumencie, na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego sformułowano warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych. Należy mieć na uwadze, że również organ opiniujący (Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K.) oraz organy uzgadniające ([...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K., Marszałek Województwa [...], Wojewoda [...] oraz Minister Środowiska) nie wyrazili w zakresie swych kompetencji negatywnego stanowiska wobec planowanej inwestycji. W podsumowaniu SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja zarówno pod względem merytorycznym, jak i formalnym jest prawidłowa. Na ww. decyzję organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył R. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a to w sytuacji, w której organ administracji publicznej w toku postępowania obowiązany jest dążyć do realizacji zasady prawdy obiektywnej, tj. zasady prawdy materialnej, poprzez podjęcie wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, jak i załatwienie sprawy, a ponadto poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, co w niniejszym stanie faktycznym nie miało miejsca; 2. art. 8 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której organ administracji publicznej prowadząc postępowanie, powinien podejmować działania mające na celu wzbudzenie zaufania jego uczestników do władzy publicznej; 3. art. 11 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której organ powinien podjąć działania mające na celu przekonanie skarżącego o zasadności wydanego rozstrzygnięcia. Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi poprzez teoretyczne odwołanie się do zawartych w tych przepisach zasad. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty podniesione w skardze okazały się bezzasadne, bowiem przedstawiona przez pełnomocnika argumentacja stanowi tylko nieuzasadnioną polemikę ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p."), przede wszystkim art. 4 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1, z których wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p.; przepis ten stanowi, że należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.). Z kolei art. 6 pkt 2 u.g.n. do celów publicznych zalicza budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Organy obu instancji przytoczoną tu podstawę materialnoprawną prawidłowo zidentyfikowały i zinterpretowały. Organ odwoławczy trafnie zaznaczył, że definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi zaliczenia go do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 - 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu trafne są także relewantne ustalenia faktyczne i ich subsumpcja pod hipotezę normy wynikającej z odnośnych przepisów. W szczególności prawidłowe jest stwierdzenie, że przedmiotowe przedsięwzięcie (budowa sieci wodociągowej, sieci kanalizacji ogólnospławnej, budowa osiedlowej sieci ciepłowniczej) ma znamiona celu publicznego i że ma znaczenie lokalne - służyć będzie grupie członków wspólnoty lokalnej (gminnej), części mieszkańców Gminy K.. W rozpoznawanej sprawie na uwagę zasługuje szczególnie art. 50 ust. 2a u.p.z.p., zgodnie z którym: w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa sieci, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, czyli m.in. sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych. Przepis ten dodany został ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw i obowiązuje od 28 czerwca 2015 r. Inwestor we wniosku wskazał, że celem inwestycji jest budowa sieci wodociągowej, sieci kanalizacji ogólnospławnej, budowa osiedlowej sieci ciepłowniczej przy ul. [...], Kątowej, W. S. w K., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] - zatem planowana budowa dotyczy wskazanej w art. 29 ust. 1 pkt 19a Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 2a u.p.z.p. budowy sieci. W ocenie Sądu, stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji w pełni przekonuje, że decyzja ta dotyczy inwestycji celu publicznego, a organy orzekające przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie, dlatego nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 8 i art. 11 k.p.a. Nadto podkreślenia wymaga, że profesjonalny pełnomocnik w uzasadnieniu skargi ograniczył się li tylko do teoretycznego wyjaśnienia zawartych ww. przepisach zasad prawa, bez jakiegokolwiek odniesienia stawianych zarzutów do stanu faktycznego czy prawnego przedmiotowej sprawy. W żadnym razie nie można zatem podzielić gołosłownego argumentu skarżącego, iż w toku ponownie przeprowadzonego postępowania nie ustalono czy przedmiotowa inwestycja w rzeczywistości ma charakter inwestycji celu publicznego. Jedynie na marginesie można zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że "budowa fragmentu sieci kanalizacyjnej nawet dla potrzeb jednego właściciela stanowi realizację celu publicznego" (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 maja 2018 r., II SA/Wr 152/18, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.