II SA/Kr 249/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi T. S. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków budynku położonego w Z. przy ulicy K. działka nr [...] obręb [...] postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu T. S. kwotę 200 zł ( słownie dwieście złotych ) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu.

T. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Burmistrza Miasta Z. z dnia 14 lutego 2011 r. polegającą na włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków budynku położonego w Z. przy ulicy [...] działka nr [...] obręb [...] Z.. Skarżący zarzucił, że czynność Burmistrza naruszyła art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i o opiece nad zabytkami, ponieważ organ nie zbadał, czy obiekt posiadał cechy zabytku oraz § 17 pkt 8 i 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem poprzez zaniechanie obowiązku sporządzenia jakiejkolwiek dokumentacji uzasadniającej wpis, a w szczególności niewypełnienie rubryk "historia i opis wartości". W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności organu i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Z. wniósł o jej odrzucenie bądź też oddalenie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. w wersji obowiązującej do dnia 1 czerwca 2017r. właściwej dla czynności z 2011r., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usuniecie naruszenie prawa. W niniejszej sprawie skarżący nie precyzuje w jakiej dacie i okolicznościach dowiedział się o fakcie objęcia spornego budynku formą ochrony konserwatorskiej poprzez wpisanie do GEZ, jednak nie można uznać, że skarga została złożona w terminach określonych w art. 52 § 2 i art. 53 § 2 P.p.s.a. W aktach sprawy znajduje się pismo wskazujące, że już w dniu 8 lipca 2014 r., kiedy to skarżący złożył wniosek o zaopiniowanie prac remontowych spornego budynku posiadał on wiedzę o formie jego ochrony konserwatorskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności, przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy sąd zobowiązany jest skontrolować przesłanki dopuszczalności skargi, w tym wyczerpanie środków zaskarżenia przed jej wniesieniem. Stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143), powoływanej dalej jako: "P.p.s.a." skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Aby jednak dokonać takiej oceny niezbędne jest w pierwszej kolejności ustalenie co stanowi przedmiot skargi i dokonanie odpowiedniej kwalifikacji przedmiotu skargi z punktu widzenia art. 3 P.p.s.a., gdyż to w dalszej kolejności decyduje o tym, które przepisy dotyczące wymogów prawidłowego złożenia skargi (wyczerpanie trybu zaskarżenia i termin na wniesienie skargi) mają zastosowanie. Nie było kwestionowane na gruncie przedmiotowej sprawy, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w Z. wpisanej do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. zarządzeniem Burmistrza Miasta Z. z dnia 14 lutego 2011 r. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż skarżący posiada, zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a., interes prawny do wniesienia skargi, albowiem z chwilą objęcia zabytku do gminnej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające zarówno jego właściciela, jak i posiadacza nieruchomości, miedzy innymi takie jak wyszczególnione w art. 5 u.o.z. (opieka nad zabytkiem), czy też art. 28 ust. 1 u.o.z. (obowiązki informacyjne). Należy wskazać, iż przepisy prawa odnoszące się do tworzenia i zarządzania gminną ewidencją zabytków ograniczają się w istocie w u.o.z. do art. 22 ust. 4 i ust. 5 u.o.z. Zgodnie z ich treścią wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, która obejmuje 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru, 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art.22 ust. 4 i 5 u.o.z.). Natomiast prowadzenie gminnej ewidencji zabytków określają przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (§ 18 – 18b ; Dz. U. z 2021 r. poz. 56). Przy czy należy wyjaśnić, iż art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474) nałożył na wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) obowiązek założenia gminnej ewidencji zabytków, po przekazaniu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, określonego w art. 7 tej ustawy, w terminie dwuletnim od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków. Samo zatem przekazanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie wywołuje skutku w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków, a jej założenie wymaga działania organu wykonawczego gminy, z którym jednoznacznie można będzie wiązać skutek w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę na pewne rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do kwestii zaskarżalności gminnych ewidencji zabytków. W tym zakresie Sądy za dopuszczalne uznają skarżenie zarówno aktu przyjęcia GEZ, jak i czynności włączenia określonych obiektów do GEZ, a nawet odmowy wyłączenia obiektu z GEZ. Oznacza to, że skarżone są zarówno czynności organu administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (postanowienie NSA z 20.05.2020 r., sygn. akt II OSK 753/20, wyrok NSA z 6.11.2020 r., sygn. akt II OSK 3996/19; wyrok NSA z 8.05.2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17; wyrok NSA z 9.11.2016 r., sygn. akt II OSK 254/15; wyrok NSA z 26.10.2016 r., sygn. akt II OSK 96/15; wyrok NSA z 26.10.2016 r., sygn. akt II OSK 20/15; wyrok NSA z 26.10.2016 r., sygn. akt II OSK 21/15; wyrok NSA z 26.10.2016 r., sygn. akt II OSK 173/15), ale także akty organów jednostek samorządu terytorialnego polegające na przyjęciu GEZ, najczęściej przyjmujące postać zarządzeń, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. (postanowienie NSA z 25.03.2020 r., sygn. akt II OZ 244/20; postanowienie NSA z 14.09.2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12; postanowienie NSA z 15.12.2016 r., sygn. akt II OSK 2700/16). Przy czym dość często prezentowana jest w orzecznictwie interpretacja, którą Sąd rozpoznający sprawę podziela, a według której czynność polegająca na ujęciu obiektu w gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. II SA/Kr 1507/16; z dnia 14 września 2021 r. sygn. II SA/Kr 666/21, z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Kr 1523/22, z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1361/23). Również w postanowieniu NSA z dnia 18 października 2022 r., sygn. II OZ 610/22 wskazano: "Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 u.o.z., jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Czynność ta ma charakter zewnętrzny i jest działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej (zob. postanowienia NSA z 8 czerwca 2022 r., II OZ 335/22; z 18 maja 2021 r., II OZ 218/21; z 20 maja 2020 r., II OSK 753/20)." Pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach z dnia 18 października 2023 r. sygn. II OSK 2326/18 i sygn. II OSK 3029/18 oraz w wyroku z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. II OSK 1952/22. Na uwagę zasługuje w tym miejscu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2023 r. sygn. II OSK 1765/17, w którym orzeczono, iż: "Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest jednak aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a." Zaskarżona czynność Burmistrza Miasta Z. polegającą na włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków budynku położonego w Z. przy ulicy [...] działka nr [...] obręb [...] Z. została dokonana 14 lutego 2011 r. Konsekwencją ustalenia, że przedmiotem skargi jest czynność Burmistrza Miasta Z. o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., stanowi określenie dopuszczalności skargi z uwzględnieniem art. 52 § 3 P.p.s.a i terminowości jej wniesienia na podstawie art. 53 § 2 P.p.s.a., przy czym według brzmienia tych przepisów sprzed 1 czerwca 2017 r., co determinuje data czynności objętej skargą. Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym między 2010 r. a 2015 r., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten następnie zmieniono i od 2015 r. do 31 maja 2017 r. dodano do niego zdanie: Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Natomiast zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawa wprowadzająca powyższą zmianę weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia. Następnie z dniem 1 czerwca 2017 r. na podstawie art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw, nastąpiła kolejna zmiana i nadano art. 52 § 3 P.p.s.a. inne brzmienie: jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Jednocześnie na podstawie art. 9 ustawy zmieniającej wprowadzona została także zmiana w treści art. 53 § 2 P.p.s.a. Uprzednio brzmiał on: W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Natomiast od 1 czerwca 2017 r. uzyskał on brzmienie: Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Przy czym zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W tym stanie sprawy uznać należy, że skoro zaskarżona czynność miała miejsce w 2011 r., skarżący zobowiązany był do złożenia do organu, przed wniesieniem skargi do sądu, wezwania do usunięcia naruszenia prawa, natomiast skarga powinna zostać złożona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W niniejszej sprawie, jak wynika z dołączonych akt pismem z dnia 17 listopada 2025 r. wezwał Burmistrza Miasta Z. do usunięcia naruszenia prawa. Problematyczna jest jednak inna kwestia, gdyż skarżący nie wskazał, kiedy dowiedział się o dokonaniu czynności przez organ. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. nawet w sytuacji, gdy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone po terminie określonym w w/w artykuł, Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Określony cytowanym wyżej przepisem, termin do wniesienia skargi, rozpoczął się zatem w dniu, w którym skarżący dowiedział się o podjęciu kwestionowanej obecnie czynności. W realiach ocenianej sprawy przyjąć należy, że o włączeniu karty ewidencyjnej do gminnej ewidencji zabytków skarżący bezspornie wiedział składając w 2016 roku pismo do Miejskiego Konserwatora Zabytków. W jego treści wskazał bowiem, że budynek wpisany jest do GEZ i znajduje się pod ochrona konserwatorską. Skarżący dowiedział się zatem o zaskarżonej czynności co najmniej w lipca 2016 r. W skardze natomiast skarżący wnosi o uznanie, że wniesienie skargi po terminie nastąpiło bez winy skarżącego, nigdy bowiem nie został powiadomiony o tej czynności oraz pouczony przez organ o możliwości jej zaskarżenia. W ocenie sądu, skarżący nie wykazuje braku winy w uchybieniu terminu, o którym mowa wyżej. Powołuje bowiem fakty wynikające z uregulowań obowiązujących w terminie dokonania czynności (organ gminny nie informował właścicieli o włączeniu karty adresowej zabytku), a obowiązek informowania o możliwości zaskarżenia tego aktu nie istnieje. Argumenty te może podnosić każdy właściciel budynku, dla którego założono kartę adresową przed wprowadzeniem wymogu informowania o dokonania tej czynności. Fakt zaś, że skarżący nie wskazał na żadne okoliczności uprawdopodabniające brak jego winy w zachowaniu terminu do wniesienia skargi, oraz znaczny okres, którego dotyczy uchybienie (od lipca 2016 r.) w ocenie sądu nie może być podstawą do uznania, że wniesienie skargi po terminie nastąpiło bez winy skarżącego. Skoro przedmiotowa skarga została po upływie terminu określonego we wskazanym przepisie, sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., postanowił tę skargę odrzucić (pkt 1 sentencji postanowienia). Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego. O zwrocie wpisu, na podstawie powołanego przepisu, sąd orzekł w pkt 2 sentencji postanowienia.