II SA/Kr 274/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Tarnowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 12 czerwca 2023 r. nr SKO.ZP/415/126/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala

Wójt Gminy L. G. decyzją z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr B.6730.50.2023 działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 i art. 61 ust. 1 – 5 w związku z art. 63, 64, 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku W. M. ustalił warunki zabudowy na budowę farmy (instalacji) fotowoltaicznej o mocy do 1 MW, powierzchni poniżej 10 000 m2 (1 ha) wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi (zespół paneli fotowoltaicznych, okablowanie stałoprądowe i zmiennoprądowe, inwertery, rozdzielnice elektryczne, niezbędne konstrukcje wsporcze, kontenerowa stacja transformatorowa SN-nn z przyłączem elektroenergetycznym do sieci SN, opcjonalnie kontenerowy magazyn energii elektrycznej, ogrodzenie terenu i inne) na działce nr [...] w miejscowości L. G.. Od tej decyzji odwołanie wniosła B. B. będąca właścicielką nieruchomości o pow. 0,56 ha sąsiadującej z terenem inwestycji (oznaczonej nr [...] w L. G.) zarzucając, iż złożony w sprawie wniosek był niekompletny, gdyż wydana w sprawie decyzja nie została poprzedzona wydaniem decyzji środowiskowej. Wskazała nadto, iż "usytuowanie farmy fotowoltaicznej w tej lokalizacji może znacząco wpłynąć na wartość działek sąsiadujących i ograniczyć rozwój przyległego terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzja z dnia 12 czerwca 2023 r. nr SKO.ZP/415/126/2023 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie prowadzone przed Wójtem Gminy L. G. jako organem I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do treści art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. (m.in. krewnych do drugiego stopnia). W takiej sytuacji niedopuszczalne jest wydanie decyzji administracyjnej "z upoważnienia" tego organu przez podległego mu pracownika (zob. wyrok NSA z 27 marca 1984 r., II SA 106/84). Celem ustanowionej w tym przepisie instytucji wyłączenia organu jest zapobieżenie sytuacji, w której sprawa dotycząca interesów majątkowych osoby piastującej funkcję organu administracji publicznej (m.in. jego małżonka, krewnych i powinowatych do drugiego stopnia) mogłaby być załatwiona w drodze decyzji zarówno przez tę osobę, jak i przez któregokolwiek pracownika urzędu tego organu. W doktrynie zwraca się uwagę, że pojęcie sprawy dotyczącej interesów majątkowych trzeba interpretować szeroko. Z taką sprawą będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy nawet pośrednio prowadzi ona do przysporzenia lub uszczuplenia stanu majątkowego wskazanego podmiotu. W wyroku NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., II OSK 1150/10, stwierdzono, że: "Pojęcie sprawa dotycząca interesów majątkowych osoby wymienionej w art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a. należy wiązać z pojęciem interesu prawnego lub obowiązku, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Jest to zatem sprawa rozstrzygana w drodze decyzji dotycząca interesu prawnego lub obowiązku tej osoby, która wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, publ. LEX). Zatem, w sytuacji w której rozpoznawana sprawa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji dotyczy interesów majątkowych W. M. będącego ojcem piastującego funkcję Wójta Gminy L. G. (organu właściwego do rozpatrzenia w/w wniosku) A. M. -zgodnie z brzmieniem cytowanego wyżej przepisu, z mocy samego prawa Wójt Gminy L. G. podlegał wyłączeniu od załatwienia tej sprawy. Powyższe powoduje, iż wydana z upoważniania Wójta Gminy L. G. przez Zastępca Wójta decyzja z dnia 25 kwietnia 2023r, ustalająca na wniosek W. M. warunki zabudowy dla budowa farmy (instalacji) fotowoltaicznej na działce nr [...] w miejscowości L. G. - wymaga uchylenia w całości, a prowadzone przed Wójtem Gminy L. G. jako organem pierwszej instancji postępowanie umorzeniu. Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2023 r. SKO.ZP/415/140/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie stwierdziło, że doszło do wyłączenia z mocy prawa Wójta Gminy M. G. od załatwienia sprawy z wniosku W. M. warunki zabudowy na budowę farmy (instalacji) fotowoltaicznej o mocy do 1 MW, powierzchni poniżej 10 000 m2 (1 ha) wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi (zespół paneli fotowoltaicznych, okablowanie stałoprądowe i zmiennoprądowe, inwertery, rozdzielnice elektryczne, niezbędne konstrukcje wsporcze, kontenerowa stacja transformatorowa SN-nn z przyłączem elektroenergetycznym do sieci SN, opcjonalnie kontenerowy magazyn energii elektrycznej, ogrodzenie terenu i inne) na działce nr [...] w miejscowości L. G. i wyznaczyło do załatwienia tej sprawy Prezydenta Miasta Tarnowa. W dniu 13 marca 2023 roku (ponownie) W. M. skierował do Urzędu Gminy L. G. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki ewikcyjnej nr [...] położonej w L. G.. Decyzją z dnia 25 kwietnia 2023 roku, znak: B.6730.50.2023, Zastępca Wójta Gminy L. G. działający z upoważnienia Wójta Gminy L. G., ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Od powyższego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji odwołanie zostało wniesione przez B. B. oraz M. K.. Postanowieniem w Tarnowie z dnia 12 czerwca 2023 roku, sygn. akt: SKO.ZP.4 15/215/2023, organ drugiej instancji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M. K.. W rozpoznaniu odwołania B. B., decyzją z dnia 13 czerwca 2023 roku Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, znak SKO.ZP/415/126/2023, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie prowadzone przed Wójtem Gminy L. G. jako organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu ponownie podniesiono, że zgodnie z art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. (m.in. krewnych do drugiego stopnia). W takiej sytuacji niedopuszczalne jest wydanie decyzji administracyjnej z upoważnienia pracownika organu, który podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy. Wskazano też, że poprzednio uchylając i umarzając przed organem I instancji postępowanie w sprawie tożsamego wniosku, jednocześnie w odrębnym postanowieniu stwierdziło, że doszło do wyłączenia z mocy prawa Wójta Gminy M. G. od załatwienia sprawy z wniosku W. M. warunki zabudowy na budowę farmy (instalacji) fotowoltaicznej i wyznaczyło do załatwienia tej sprawy Prezydenta Miasta Tarnowa. Na tą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Okręgowy w Tarnowie zarzucając naruszenie: 1/ art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. art 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające błędnym wydaniu przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej w postępowaniu odwoławczym w sytuacji gdy istniały przesłanki do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, gdyż uprzednio sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, a to jest z dnia 25 maja 2022 roku, sygn. SKO.ZP/415/193/2022 co stanowi wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., 2/ art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. art. 126 k.p.a. i art. 144 k.p.a. poprzez przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym wydaniu przez organ odwoławczy postanowienia z dnia 12 czerwca 2023 roku, w toku postępowania odwoławczego w sytuacji gdy uprzednio zostało wydane już inne ostateczne postanowienie, a to jest z dnia 25 maja 2022 roku w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 25 maja 2022 roku. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w Tarnowie z dnia 12 czerwca 2023 r., stwierdzenie nieważności postanowienia SKO w Tarnowie z dnia 12 czerwca 2023 r. oraz uchylenie decyzji Wójta Gminy L. G. z dnia 25 kwietnia 2023 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, o uchyleniu decyzji Wójta Gminy L. G. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, i umorzeniu postępowania przed tym organem, przy czym była to druga decyzja w tym samym przedmiocie w stosunku do tej samej strony, po rozpoznaniu ponownego wniosku o tożsamej treści. Przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania, był fakt, że organ wydający decyzję podlegał wyłączeniu z mocy prawa – wójt Gminy L. G. jest synem wnioskodawcy, dlatego też zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu pierwszej instancji nosi cechy nieważności. W ocenie organu odwoławczego. przepis art. 138 ma charakter zamknięty (organ drugiej instancji nie może w rozpoznaniu odwołania stwierdzić nieważności decyzji organu pierwszej instancji) dlatego zasadnym jest umorzenie postępowania w tej sprawie. W skardze zarzucono, że organ orzekał w sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo, jak sprawa załatwioną wcześniej decyzją ostateczną, przy czym według prokuratora była to decyzja merytoryczna. Decyzja ta narusza zatem zasadę res iudicata, w stosunku do której należy orzec jej nieważność. W ocenie sądu skarga jest bezzasadna. Zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W postępowaniu odwoławczym, podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania przed tym organem jest, stwierdzenie przez organ drugiej instancji, że postępowanie administracyjne w sprawie, w której orzekał organ pierwszej instancji jest bezprzedmiotowe. Jak podkreśla się w doktrynie "Ustawodawca nie podaje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, przyjmuje się jednak, że organ kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1, czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania (wyrok NSA z 9.01.1985 r., III SA 1105/84, GAP 1987/5, s. 43). Do okoliczności uzasadniających uchylenie decyzji i umorzenie postępowania zalicza się w szczególności: sytuację, gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, brak podstawy prawnej do rozpoznania danej sprawy w formie decyzji administracyjnej. Taka decyzja jest też wydawana w razie ustalenia przez organ odwoławczy, że nie ma jednak podstaw uzasadniających nałożenie na stronę obowiązku bądź cofnięcie uprawnień strony. Organ odwoławczy wydaje decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine zarówno wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak i wtedy, gdy bezprzedmiotowość postępowania nastąpiła już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji" (Knysiak-Sudyka Hanna Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III). Organ odwoławczy bezprzedmiotowości postępowania upatruje w fakcie, że decyzję wydał organ podlegający wyłączeniu od załatwienia sprawy, wiążąc ten fakt (niekwestionowany przez skarżącego) z nieważnością postępowania oraz brakiem narzędzi prawnych, do stwierdzenia tej nieważności postępowaniu odwoławczym. W ocenie sądu pogląd ten jest polemiczny, ponieważ przepis art.156 K.p.a. jako podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, nie wymienia wydania jej przez podmiot wyłączony z orzekania w danej sprawie, chyba że sytuacje taką traktować jako wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § pkt 1 K.p.a.). Wójt gminy, jako piastun organu administracji samorządowej, który podlega wyłączeniu od załatwienia danej sprawy, nie może cedować swoich uprawnień na pracowników organu, który sam reprezentuje. Decyzja wydana przez niego lub w jego imieniu jest zatem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Jak mowa wyżej, pogląd ten można uznać za polemiczny ale nie pozbawiony argumentów za jego dopuszczalnością. Przede wszystkim wskazać jednak należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie , postanowieniem z dnia z dnia 12 czerwca 2023 r., do rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy z wniosku W. M. na budowę farmy (instalacji) fotowoltaicznej o mocy do 1 MW, powierzchni poniżej 10 000 m2 (1 ha) wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi na działce nr [...] w miejscowości L. G., wyznaczyło Prezydenta Miasta Tarnowa. Tym samy postępowanie w tej sprawie (z wniosku o którym mowa wyżej) przed Wójtem Gminy L. G. - organem wyłączonym z orzekania z przyczyn podmiotowych (wnioskodawca jest ojcem Wójta Gminy-piastuna urzędu) stało się bezprzedmiotowe. Zachodziły zatem pełne podstawy do umorzenia postępowania przed tym organem jako bezpodmiotowego – sprawę rozstrzygnąć miał inny organ. Co do zarzutów skargi, wskazać należy, że decyzja o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji nie ma charakteru materialnego (merytorycznego) a jest jedynie rozstrzygnięciem procesowym. Umorzenia postępowania nie dotyczy zatem "powaga rzeczy osądzonej". Decyzja merytoryczna, to decyzja nakładająca na jego adresata obowiązki lub przyznająca mu prawa, a zatem kształtująca jego sferę materialnoprawną. Decyzja umarzająca postępowanie nie kształtuje prawnej sytuacji jej adresata, w sferze administracyjnego prawa materialnego a jedynie załatwia sprawę na pewnym etapie postępowania administracyjnego, w sposób procesowy. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.