II SA/Kr 278/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Śródmieście Wschód w Krakowie na uchwałę Nr VIII/66/2019 Rady Gminy Sułoszowa z dnia 17 maja 2019 R. w sprawie: określenia metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami oraz ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Sułoszowa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Prokurator Rejonowy Kraków - Śródmieście Wschód wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr VIII-66-2019 z dnia 17 maja 2019r. Rady Gminy Sułoszowa w sprawie określenia metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami oraz ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Sułoszowa (Dz. Urz. Woj. Małop.2019.4163) zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie art. 6j ust. 2a w zw. z art.6j ust.2 Ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku z gminach (Dz.U. 2019.2010 j.t.; dalej: u.c.p.g.) polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego (art.6j ust.2 u.c.p.g.) według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym. W uzasadnieniu podano, iż zaskarżona uchwała narusza prawo poprzez zróżnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego (art.6j ust.2 u.c.p.g.) według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym. Organ samorządu, stosownie do treści art.6k ust.l pkt 1 u.c.p.g. dokonuje wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami, między innymi w oparciu o metodę jednej stawki opłaty od gospodarstwa domowego (art.6j ust.2 u.c.p.g.). Przepis art.6j ust.2a u.c.p.g. przewiduje możliwość różnicowania stawki opłaty, stosownie do wskazanych w nim kryteriów, jednak nie ma wśród nich kryterium podziału gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących. Możliwość dokonywania takiego różnicowania istniała do dnia 1 lutego 2015 roku, gdyż obowiązujący do tego dnia przepis art.6k ust. 4 u.c.p.g pozwalał radzie gminy - przy ustaleniu metody opłaty z art.6j ust.2 u.c.p.g. - na różnicowanie jej stawek. Natomiast ustawą z dnia 28 listopada 2014 roku (Dz.U. 2015.87) dokonano nowelizacji ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach i przepis art.6k ust.4 u.c.p.g. nie daje już radzie gminy takiej możliwości. Wskazano na orzecznictwo sądowe i wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę, skarżony organ podał, iż zgodnie z art. 6 j w/w rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbieranie odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Z kolei zgodnie z art. 6 j ust. 2 cytowanej powyżej ustawy w przypadku nieruchomości, o której mowa w ust. 6 c ust. 1 rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Błędny jest pogląd Prokuratora, że w katalogu przesłanek różnicowania opłat ustawodawca nie umieścił liczby osób w gospodarstwie domowym. Pojęcie "liczba mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" jest tożsama z pojęciem "gospodarstwa domowego". Ustalona przez radę Gminy Sułoszowa metoda w zależności od liczby osób w gospodarstwie jest zgodna z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Art. 6 j ust. 2A cytowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ma zastosowanie do wszystkich metod wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy. Za pomocą kryterium liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość można zróżnicować także opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy przyjęciu metody od gospodarstwa domowego (Wyrok NSA z 22 stycznia 2016 r. sygn. II FSK 3231/15 lex nr 2033618). Ponadto z dniem 6 września 2019 r. z mocy ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw w określonej części zmieniło się między innymi prawo dotyczące opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 ww ustawy zmieniającej, rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienionej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem okres dostosowawczy jeszcze nie minął, albowiem minie on 6 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Według ust. 1 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego – oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Według ust. 2 rada gminy może uchwalić jedną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z powyższego wynika, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę (...) od gospodarstwa domowego". Z powyższych ustawowych zwrotów wynika, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro zatem rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. W art. 6j ust. 1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Stanowisko, że gmina będzie mogła zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. jak i w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy, nie jest prawidłowe. Za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia, także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dot. różnicowania stawek opłat, albowiem z systematyki zamieszczenia przepisu nie wynika, jasno uregulowana kompetencja do ustanowienia prawa miejscowego. Ponadto zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., jest racjonalne, gdyż ustawodawcza w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził, możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust.1 a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Z żadnej regulacji u.c.p.g., obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej uchwały nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Zatem zaskarżona uchwała narusza prawo poprzez zróżnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego (art.6j ust.2 u.c.p.g.) według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym. Organ samorządu, stosownie do treści art.6k ust.l pkt 1 u.c.p.g. dokonuje wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami, między innymi w oparciu o metodę jednej stawki opłaty od gospodarstwa domowego (art.6j ust.2 u.c.p.g.). Przepis art.6j ust.2a u.c.p.g. przewiduje możliwość różnicowania stawki opłaty, stosownie do wskazanych w nim kryteriów, jednak nie ma wśród nich kryterium podziału gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących. Możliwość dokonywania takiego różnicowania istniała do dnia 1 lutego 2015 roku, gdyż obowiązujący do tego dnia przepis art.6k ust. 4 u.c.p.g pozwalał radzie gminy - przy ustaleniu metody opłaty z art.6j ust.2 u.c.p.g. - na różnicowanie jej stawek. Natomiast ustawą z dnia 28 listopada 2014 roku (Dz.U. 2015.87) dokonano nowelizacji ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach i przepis art.6k ust.4 u.c.p.g. nie daje już radzie gminy takiej możliwości. W zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. (który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie) brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane. W kontrolowanej sprawie Rada Gminy, wydając zaskarżoną uchwałę, odwoływała się do niezgodnej z prawem metody ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zróżnicowanie stawek tej opłaty w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym przy wyborze metody ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego było, stosownie do powyższych uwag, sprzeczne z art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.p.c.g. przez to, że zastosowano kryterium różnicowania stawek opłaty nieprzewidziane przez ustawę, to jest: kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. Rada Miasta błędnie utożsamiła przewidziane w art. 6j ust. 2a pojęcie "liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość" z kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym, a ponadto wprowadziła nieznane ustawie kryterium podziału gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich pozostających i zróżnicowała na tej podstawie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami (por. wydany w analogicznym stanie faktycznym wyrok NSA z 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16 jak i wyrok WSA w Łodzi z 29.11.2016r. I SA/Łd 857/16). Niezasadne jest powoływanie się przez organ na przepisy przejściowe tj. art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, gdyż dostosowanie do zmienionych przepisów nie stanowi podstawy do uznania przepisów naruszających dotychczasowe prawo. Dostosowanie oznacza sytuację, kiedy obowiązywałaby uchwała zgodna z prawem, zmienione zaś przepisy pozwalają stosować ją do określonej daty, nakazując z tą datą dostosowanie do nowych przepisów. W kontrolowanej zaś sprawie w chwili wydania zaskarżonej uchwały, była ona niezgodna z obowiązującymi wówczas przepisami, tak jak wyżej wskazano. Stąd konieczność stwierdzenia jej nieważności. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.