II SA/Kr 366/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2020 r. sprawy ze skargi N. M. i M. S. na decyzję Wojewody z dnia 12 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość skargę oddala.

Starosta [...] decyzją z dnia 10 grudnia 2019 r., znak [...] na podstawie art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) – dalej jako "u.g.n." - oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) – dalej jako "k.p.a." - po rozpatrzeniu wniosku N. M. oraz M. S. - orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz N. M. i M. S. za szkody powstałe wskutek posadowienia słupa wysokiego napięcia, który jest własnością spółki [...] Sieci Elektroenergetyczne S.A na nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...] pół. w W. , gminie I. - W., w związku z zezwoleniem na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach przewodów służących do przesyłania elektryczności z dnia 28 października 1959 r., Nr [...] wydanym przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P.. Odwołanie od tej decyzji złożyła M. S. i N. M.. Wojewoda decyzją z dnia 12 lutego 2020 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda podkreślił, że decyzją z 28 października 1959 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. zezwoliło Zakładowi Energetycznemu T. w T. na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomościach położonych we wsi W., gromada W. i we wsiach N. i H., gromada B. N., powiat [...] przewodów służących do przesyłania elektryczności, tj. na budowę linii wysokiego napięcia - zgodnie z załączonym szkicem sytuacyjnym. W decyzji tej nie wskazano właścicieli nieruchomości objętych zezwoleniem i została ona doręczona poprzez publiczne obwieszczenia na tablicach ogłoszeń Prezydiów Gromadzkich Narodowych w W. i N. B.. Aktualnie właścicielem przedmiotowej sieci są [...] S.A. z siedzibą w K. - J.. Z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpiły N. M., która wraz z J. M. nabyła współwłasność przedmiotowej nieruchomości na podstawie aktu własności ziemi z 31 stycznia 1973 r. nr [...], jak również M. S., która nabyła własność przedmiotowej nieruchomości umową z 23 stycznia 1986 r. o przekazaniu jej przez ww. osoby gospodarstwa rolnego. Wojewoda podkreślił, iż przepis art. 35 nieobowiązującej już ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywał, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W myśl art. 36 powołanej ustawy, odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w jej art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalały na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustalał na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno było być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody. Właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepisy u.g.n. przewidują, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 ust. 1 u.g.n.). Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (art. 128 ust. 4 u.g.n.). Co do zasady powyższe regulacje przewidują możliwość ustalenia odszkodowania również w razie wydania decyzji podstawie art. 35 nieobowiązującej już ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jeżeli dotychczas odszkodowania takiego nie przyznano osobie uprawnionej. Dalej przywołano aktualny poglądy judykatury, wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 875/17, w którym sąd wskazał, iż: "Istota sporu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.w.n. oraz art. 128 ust. 4 u.g.n., może być aktualny (każdoczesny) właściciel nieruchomości, czy tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa. (...) Skład orzekający w niniejszej sprawie wyraża pogląd, że odszkodowanie o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu. Prawo to nie przechodzi, co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych" - www.orzeczenia.nsa.gov.pl (podobnie w wyrokach NSA z: 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4191/18, 24 maja 2019 r. sygn. akt 1905/17, 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 993/19 i 29 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 740/19). Wnioskodawczyniom nie przysługiwało prawo własności przedmiotowej nieruchomości w dniu jego ograniczenia decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z 28 października 1959 r. znak: [...] bowiem nabyły one prawo własności przedmiotowej nieruchomości dopiero z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), tj. 4 listopada 1971 r. (w przypadku N. M.) oraz 23 stycznia 1986 r. - w przypadku M. S.. Stosownie do treści omówionych wcześniej przepisów art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n., nie są one uprawnione do uzyskania odszkodowania w ww. trybie, w związku z czym zarzuty odwołania nie mogły zostać uznane za uzasadnione. Jeżeli natomiast z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpiła osoba, która nie legitymuje się w tym zakresie interesem prawnym, wszczęte w ten sposób postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. S. i N. M.. Zaskarżonej decyzji zarzuciły: 1 naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania wobec ustalenia, ze skarżące nie mają interesu prawnego do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie z nieruchomości pomimo, iż M. S. jest spadkobiercą po A. M.. 2 naruszenie art. 129 ust 5 pkt 3 w zw. art. 128 ustawy o gospodarowaniu nieruchomości poprzez jego błędną wykładnie i uznanie żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania nie przysługuje następcom prawnym wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej. 3 naruszenie art. 1, 77 i 80 k.p.a. polegające na niepodjęciu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z pominięciem słusznego interesu obywateli w zakresie ustalenia stanu prawnego nieruchomości oznaczonej, jako dz. nr I [...] położonej w W. . W uzasadnieniu skargi podniosły, że organ drugiej instancji błędnie przyjął, że nie są one uprawnione do uzyskania odszkodowania w trybie art. 128 i 129 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Nie sposób podzielić poglądu organu, że skarżące nie mają interesu prawnego w niniejszej sprawie. Odszkodowanie ma służyć zrekompensowaniu wartości odebranych praw rzeczowych przysługujących do nieruchomości. Zasadą jest, że odszkodowanie ma odpowiadać wartości odebranych praw. Jeżeli natomiast przedmiotem tych praw jest nieruchomość, to wartość praw do niej przysługujących jest determinowana wartością nieruchomości Zgodnie z art. 922 § 1 kc prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej. W skład praw majątkowych po zmarłym A. M. wchodziło roszczenie o wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Jak wskazano w treści odwołania A. M. był ojcem J. M. i dziadkiem M. S., spadkobierczyni ustawowej J. M.. Stąd też uznać należy, że w drodze spadkobrania na M. S. wstąpiła w ogół praw i obowiązków zarówno po J. M. jak dziadku A. M.. Wobec powyższego przysługuje jej legitymacja do wystąpienia z żądaniem o wypłatę odszkodowania. Na poparcie swojego stanowiska skarżące powołały się na wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 1735/17 W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Nie budzą wątpliwości i nie są kwestionowane przez strony postępowania ustalenia faktyczne, na których opiera się zaskarżona decyzja. Decyzją z 28 października 1959 r. znak[...], wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. zezwoliło Zakładowi Energetycznemu [...] w T. na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomościach położonych we wsi W., gromada W. i we wsiach N. i H., gromada B. N., powiat [...] przewodów służących do przesyłania elektryczności, tj. na budowę linii wysokiego napięcia - zgodnie z załączonym szkicem sytuacyjnym. Skarżące domagają się ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu posadowienia na należącej do nich nieruchomości (działka nr [...] w W. na mocy powołanej decyzji, przy czym N. M. nabyła własność tej nieruchomości z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), tj. 4 listopada 1971 r. na podstawie Aktu Własności Ziemi, a M. S. z dniem 23 stycznia 1986 r. Przypomnieć trzeba, że ustawa stanowiąca podstawę prawną do powyższego wywłaszczenia tj. ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości już nie obowiązuje. W obecnym stanie prawnym podstawę prawną do żądania odszkodowania stanowi art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy uprawnienie do odszkodowania, o którym mowa w tym przepisie, przechodzi na inne osoby, w szczególności na spadkobierców uprawnionego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane są w tym zakresie trzy poglądy. Pierwszy z nich, prezentowany w zaskarżonej decyzji, opiera się na założeniu, że odszkodowanie przyjmuje tylko temu podmiotowi, który był właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia (wyroki w sprawach sygn. I OSK 875/17, I OSK 4191/18, I OSK 993/19, I OSK 740/19, I OSK 402/19 – te i inne powołane wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Według drugiego poglądu o odszkodowanie mogą ubiegać się również spadkobiercy takiej osoby tj. podmioty, które weszły w prawa i obowiązki poprzedniego właściciela pod tytułem ogólnym (wyroki w sprawach sygn. I OSK 2781/15, I OSK 3233/15, I OSK 2885/17). Wreszcie zgodnie z trzecim poglądem o odszkodowanie może ubiegać się każdoczesny właściciel obciążonej nieruchomości, niezależnie od tego, czy wstąpił w prawa poprzedniego właściciela, jako jego następca prawny ogólny, czy też syngularny np. na skutek umowy sprzedaży nieruchomości (sprawa sygn. I OSK 23/16). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pierwszy z wymienionych poglądów, prezentowany również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Roszczenie o zapłatę odszkodowania przysługuje niewątpliwie temu podmiotowi, który był właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Odszkodowanie ustalane na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego i nie wchodzi w skład spadku. Aby mogło przejść na inne podmioty konieczne jest istnienie szczególnego przepisu ustawowego, który takie przejście by umożliwiał. W orzecznictwie, jako szczególne przepisy przewidujące przejście uprawnień administracyjnoprawnych na inne podmioty wymienia się art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. (możliwość ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez spadkobierców byłego właściciela) lub prawo do potwierdzenia rekompensaty wynikające z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097). Skoro w przypadku odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości przepisu takiego nie ma, to należy przyjąć, że odszkodowanie o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu. Tym samym Sąd nie podziela poglądów prezentowanych przez skarżących, jako roszczenie o zapłatę odszkodowania wchodziło w skład spadku po zmarłym A. M. (dziadku M. S.). Dodatkowo w okolicznościach niniejszej sprawy trzeba zwrócić szczególną uwagę na okoliczność, że skarżące wyprowadzają prawo własności do przedmiotowej nieruchomości z Aktu Własności Ziemi – decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] z dnia 31 stycznia 1973 r. (k. 280 akt administracyjnych). W przypadku nabycia własności nieruchomości na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych jej art. 10 przewidywał, że "ograniczone prawa rzeczowe i dożywocie obciążające dotychczas nieruchomości pozostają w mocy, a ich wartość odlicza się od należności za nieruchomości. Rolnik, który nabył własność nieruchomości, ponosi odpowiedzialność osobistą za ciążące na nieruchomości należności Państwa oraz za świadczenia objęte prawem dożywocia". A contrario należy wywnioskować, że żadne inne prawa ani roszczenia związane z nieruchomością nie przechodziły na nabywców nieruchomości. Nie przechodziło również roszczenie o odszkodowanie – niezależnie od powołanego wyżej orzecznictwa NSA. Nabycie pierwotne prowadzi do uzyskania prawa do nieruchomości w oderwaniu od tego, kto był uprzednio jej właścicielem, dlatego odwoływanie się do następstwa prawnego w tych okolicznościach nie miało istotnego znaczenia. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności należało oddalić skargę, jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.