II SA/Ol 101/20

Dnia 30 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant starszy referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2020 roku sprawy ze skargi T. O. na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]" roku, nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego jako organ I instancji decyzją z "[...]" nałożył na T. O. (skarżący) zarządzającego transportem w firmie A karę pieniężną w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem popełnienia naruszeń z lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001r.o transporcie drogowym, w skrócie u.t.d. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły takie naruszenia jak: wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Podniesiono, że dnia 23 kwietnia 2019 r. w A miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki A o nr rej. "[...]" przeprowadzona przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Pojazd został zatrzymany przez funkcjonariuszy policji. Pojazdem kierował V. S., obywatel Ukrainy, który podczas kontroli nie okazał, wymaganego przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W trakcie postępowania ustalono, że kierowca wykonywał przewóz na rzecz przedsiębiorcy S. M. prowadzącego przedsiębiorstwo A. Ustalono również, że osobą zarządzającą transportem w tym przedsiębiorstwie jest skarżący. Organ I instancji uznał, że stwierdzone naruszenia nie budzą wątpliwości i dlatego nałożył karę pieniężną w wysokości 2 tys. zł. Od decyzji organu I instancji skarżący, działający przez pełnomocnika, wniósł pismem z 3 lipca 2019 r. odwołanie, w którym zaskarżył decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności poczynienie ustaleń nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym, że kierowca był zatrudniony w ramach stosunku pracy, podczas gdy kierowca nie był pracownikiem kontrolowanego przedsiębiorcy, lecz był zatrudniony przez przedsiębiorcę na podstawie umowy zlecenia; naruszenie art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z art. 39l ust. 1 pkt 1 lit. b) u.t.d. poprzez wskazanie błędnego adresata decyzji w sytuacji, gdy nie było podstaw, aby wymagać od skarżącego wyposażenia kierowcy w zaświadczenie o braku przeciwwskazań zdrowotnych. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Według pełnomocnika skarżącego obowiązek kierowania kierowców na badania lekarskie i psychologiczne jest adresowany do przedsiębiorców zatrudniających kierowców na podstawie stosunku pracy, na co ma wskazywać wykładnia językowa art. 39a ust. 1 pkt 3 u.t.d.. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD, organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji zaprezentowane w sprawie. Podkreślił, że bezspornym jest, że na dzień kontroli, tj. 23 kwietnia 2019 r., kierowca nie posiadał ważnych badań lekarskich i psychologicznych stwierdzających brak przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, co wynika z nieprzedłożenia wskazanych dokumentów przez stronę mimo wezwania przez organ. W ocenie organu II instancji nieuprawniona jest wykładnia przepisów mających zastosowanie w sprawie dokonana przez pełnomocnika strony, zgodnie z którą obowiązki związane z kierowaniem kierowców na badania lekarskie zgodnie z wymogami u.t.d. spoczywają wyłącznie na pracodawcach w rozumieniu Kodeksu pracy. Nie wynika to bowiem wprost z przywołanych przepisów. Nadto zastosowanie w tym przypadku wykładni zaproponowanej przez pełnomocnika strony, bez uwzględnienia celu tychże przepisów, nie przystawałoby do realiów pracy na rynku transportowym i de facto powodowałoby nierówność traktowania podmiotów wykonujących przewozy drogowe, nakładając szersze obowiązki na podmioty zatrudniające kierowców w oparciu o stosunek pracy niż na podmioty, których współpraca opiera się na umowie cywilnoprawnej. W związku z tym należy uznać, że obowiązek kierowania kierowców na badania lekarskie i psychologiczne stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy spoczywa na wykonawcach przewozów drogowych, niezależnie od charakteru współpracy z kierowcą. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. W niniejszym stanie faktycznym przesłanką odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków. Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiódł poprzez pełnomocnika skarżący, wnosząc o: uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie na jakiej podstawie (stosunek pracy czy stosunek cywilnoprawny) kontrolowany kierowca współpracował z przedsiębiorcą, prowadzącym działalność gospodarczą; naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności poczynienie ustaleń niemających żadnego oparcia w materiale dowodowym sprawy, w zakresie tego, że zatrzymany kierowca zatrudniony był na podstawie stosunku pracy, podczas, gdy kierowca ten nie był pracownikiem kontrolowanego przedsiębiorcy a współpracował z nim na podstawie umowy zlecenia; naruszenie art. 39a ust 1 pkt 3 i 4 w zw. z 39l ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o transporcie drogowym poprzez wskazanie błędnego adresata decyzji i nałożenie kary pieniężnej na osobę zarządzającą transportem w przedsiębiorstwie, podczas gdy kierowca nie był zatrudniony na podstawie stosunku pracy w kontrolowanym przedsiębiorstwie, a więc brak jest podstaw do tego, aby wymagać od skarżącego, by wyposażał takiego kierowcę w zaświadczenia o braku przeciwwskazań zdrowotnych; naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I stopnia w zakresie konieczności zweryfikowania podstawy zatrudnienia kierowcy w przedsiębiorstwie. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, zwracając uwagę na przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżący skonkludował, że błędne jest stanowisko organu II instancji, że niezależnie od podstawy zatrudnienia - zarządzający transportem odpowiada w każdym przypadku za brak wyposażenia kierowcy w zaświadczenie lekarskie oraz psychologiczne o braku przeciwwskazań zdrowotnych i lekarskich do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Podkreślono, że w przypadku kierowców niezatrudnionych na podstawie stosunku pracy, przedsiębiorca nie posiada żadnych przewidzianych prawem możliwości, aby wymóc na kierowcy posiadania tego typu badań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja GITD utrzymująca decyzję organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiadał orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Obowiązek posiadania takich orzeczeń wynika wprost z art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4, art. 39j ust. 1 i art. 39k ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140), u.t.d. W przepisach tych wskazano, że kierowca jest uprawniony do wykonywania przewozu drogowego jeśli nie ma przeciwwskazań zdrowotnych oraz przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, co stwierdza się przez poddanie kierowcy stosownym badaniom lekarskim oraz psychologicznym. Zgodnie z treścią art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4 u.t.d. przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy może zatrudnić kierowcę, jeżeli osoba ta: 3) nie ma przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy; 4) nie ma przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy; Zgodnie z treścią art. 39j ust. 2 u.t.d. badania lekarskie, o których mowa w ust. 1, są wykonywane, z zastrzeżeniem ust. 3-6, w zakresie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1040, 1043 i 1495). W myśl art. 39j ust. 3 u.t.d. zakres badań lekarskich, o których mowa w ust. 1, obejmuje ponadto ustalenie istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zgodnie z rozdziałem 12 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Zgodnie z treścią art. 39k ust. 1 u.t.d. kierowca wykonujący przewóz drogowy podlega badaniom psychologicznym przeprowadzanym w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W myśl art. 39k ust. 2 u.t.d. badania psychologiczne, o których mowa w ust. 1, są wykonywane, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, w zakresie i na zasadach określonych dla kierowców w rozdziale 13 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Stosownie do art. 39m u.t.d., wymagania wskazane w art. 39a-39I stosuje się odpowiednio do przedsiębiorcy lub innej osoby osobiście wykonującej przewóz drogowy. Z akt sprawy bezspornie wynika, że w dniu 23 kwietnia 2019 r. w Poznaniu miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki A o nr rej. "[...]" przeprowadzona przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Kierował nim V. S., obywatel Ukrainy, który podczas kontroli nie okazał, wymaganego przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W trakcie postępowania ustalono, że kierowca wykonywał przewóz na rzecz przedsiębiorcy S. M. prowadzącego przedsiębiorstwo A. Ustalono również, że osoba zarządzająca transportem w tym przedsiębiorstwie jest T. O. (skarżący). Z wyjaśnień przedsiębiorcy, który jest przewoźnikiem wynika również, że kierowca zatrudniony na podstawie umowy cywilnoprawnej wykonuje przewóz osób na podstawie aplikacji Bolt i Uber na jego rzecz. Okolicznością niesporną jest, że kierowca nie posiadał zarówno orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy kierowcy, jak również orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy kierowcy. Wprawdzie przedsiębiorca zeznał, że kierowca posiada takie badania, jednakże nie przedłożył ich w trakcie całego postępowania administracyjnego prowadzonego w obydwu instancjach ani też w czasie prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Należy tu dodać, że na gruncie ustawy o transporcie drogowym za stwierdzone naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, odpowiada przede wszystkim podmiot wykonujący przewóz drogowy - przedsiębiorca, nie zaś kierowca, który wykonuje tylko czynność faktyczną prowadzenia pojazdu. Co istotne, kierowca, niezależnie od formy zatrudnienia (stosunek pracy, umowa o dzieło czy zasada samozatrudnienia), wykonuje jedną z czynności składającą się na sekwencję działań, których suma dopiero jest transportem drogowym, w rozumieniu ustawy. Odpowiedzialność kierowcy została uregulowana w ustawie odrębnie i jest objęta innymi sankcjami (por. wyrok WSA w Gdańsku, III SA/Gd 204/13, dostępny w CBOSA). Niewątpliwie w niniejszej sprawie podmiotem wykonującym transport drogowy był przedsiębiorca, w imieniu którego zarządzającym transportem był skarżący. Tym samym to na przedsiębiorcy, a w tym przypadku na profesjonalnym zarządcy transportu spoczywa odpowiedzialność za zabezpieczenie spełnienia wymogów w zakresie przewozu osób, w tym wymagań dotyczących kierowców i to niezależnie od formy ich zatrudnienia. Nie ma przy tym znaczenia argumentacja skarżącego, że pracodawca nie był w stanie skutecznie skierować kierowcy na takie badania. To jego rolą jest taka organizacja pracy i zatrudnienie osób, które spełniają określone wymogi prawne, pozwalające na wykonywanie przewozu osób. Zupełnie bezzasadne są zatem zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niewystarczającego wyjaśnienia okoliczności związanych z formą prawną zatrudnienia kierowcy. Bezsprzecznie bowiem kierowca wykonywał przewóz osób w imieniu przedsiębiorcy i na jego rzecz, a to na jakiej podstawie prawnej (tu umowa cywilnoprawna) to robił nie ma zupełnie znaczenia. Tym samym bezpodstawny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 39a ust 1 pkt 3 i 4 w zw. z 39l ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o transporcie drogowym poprzez wskazanie błędnego adresata decyzji i nałożenie kary pieniężnej na osobę zarządzającą transportem w przedsiębiorstwie, podczas gdy kierowca nie był zatrudniony na podstawie stosunku pracy w kontrolowanym przedsiębiorstwie. Przeprowadzone postępowanie w sprawie wykazało jednoznacznie, że prawidłowym adresatem takiej decyzji jest w tym przypadku zarządzający transportem. Podkreślić należy, że w świetle ustawy o transporcie drogowym osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym jest zobowiązana do działań organizacyjnych gwarantujących bezpieczeństwo innych użytkowników dróg, w tym doboru takich kierowców, którzy będą posiadali stosowne uprawnienia do wykonywania przewozów. Kierowca wykonujący przewóz musi dysponować zaświadczeniem lekarskim i zaświadczeniem psychologa o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, sankcjonowane jest odpowiednio w punktach 4.2 i 4.3 załącznika nr 4, karą w wysokości 1000 złotych za każde naruszenie. Zwrócić należy również uwagę na to, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany i w razie stwierdzenia w czasie kontroli drogowej naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ – co do zasady – zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości nie wyższej, niż wynikająca z art. 92a ust. 2 u.t.d. Natomiast odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz przewoźnika z odpowiedzialności możliwe jest jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c u.t.d. Takie okoliczności jednak w niniejszej sprawie nie zaistniały. W dyspozycji art. 92b i art. 92c ust. 1 u.t.d. nie mieszczą się bowiem sytuacje, które są skutkiem zachowania kierowcy, a które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy, w zakresie umożliwienia pracownikom przestrzegania przepisów oraz dyscyplinowania ich do przestrzegania tych przepisów. Podobnie zakresem tych przepisów nie są objęte również kwestie właściwego doboru pracowników. Organy administracji, na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. zasadnie zatem nałożyły na skarżącego karę pieniężną za naruszenia określone w I.p. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do ustawy. Należy zaznaczyć, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d. określa załącznik nr 4 co wynika z treści art. 92a ust. 8 ustawy. Reasumując, należy stwierdzić, że skarżona decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające ich uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto w decyzjach wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparły się organy wydając swoje rozstrzygnięcia. Nie może być zatem mowy o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ani też art. 8 k.p.a. W konkluzji nie można więc zgodzić się ze wskazanymi w skardze naruszeniami prawa procesowego i podnoszonym przez stronę skarżącą niewystarczającym w wielu aspektach przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego. W tej sytuacji, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.