II SA/Ol 107/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi K. Ł. i T. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z 6 lipca 2021 r. K. L. i T. L. (dalej jako: "skarżący") zwrócili się do Wójta Gminy (dalej: "organ I instancji") o wszczęcie postępowania w sprawie nieuprawnionej zmiany zagospodarowania terenu - działek o nr A i B w miejscowości R. Podali, że zamieszkują w bezpośrednim sąsiedztwie i od ponad roku doświadczają uciążliwości związanych z prowadzoną przez właściciela działalnością gospodarczą. Oświadczyli, że część terenu wymienionych działek od ponad roku jest faktycznie wykorzystywana jako parking i miejsce napraw oraz konserwacji ciężkich maszyn budowlanych i rolniczych. Na dowód załączyli zdjęcia, a także protokół kontroli Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Ochrony Środowiska z 10 czerwca 2021 r. Pismem z 23 sierpnia 2021 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie nieuprawnionej zmiany zagospodarowania terenu. Pismem z 26 listopada 2021 r. skarżący podtrzymali wniosek o przywrócenie zgodnego z prawem sposobu zagospodarowania terenu, tj. zaprzestania parkowania maszyn budowlanych, dokonywania konserwacji i napraw maszyn i pojazdów. Oświadczyli, że celem ich nie jest zablokowanie prowadzonej budowy domu jednorodzinnego, a jedynie doprowadzenie sytuacji do stanu bez zagrożeń dla ich zdrowia i możliwości korzystania z terenu własnej działki w celach rekreacyjnych - zgodnie z wyznaczonymi warunkami zabudowy. Decyzją z 14 grudnia 2021 r. organ I instancji umorzył postępowanie. W uzasadnieniu wskazał, że podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych 19 października 2021 r. nie stwierdzono, aby na działkach były przechowywane samochody budowlane, czy maszyny, teren działek nie został utwardzony. Ustalono, że na działkach prowadzone są prace budowlane związane z realizacją budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ I instancji podał, że właściciele działek objętych postępowaniem oświadczyli, że na terenie ich działek nie jest prowadzona żadna działalność gospodarcza. Reasumując, organ I instancji stwierdził, że nie nastąpiła zarzucana zmiana zagospodarowania terenu i nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 59 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2021 r. poz. 741, dalej jako: "u.p.z.p."). Na skutek odwołania skarżących, decyzją z 18 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium") uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że nie wiadomo na jakiej podstawie organ przyjął przeznaczenie terenu jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zobowiązał organ I instancji do ustalenia, czy działki są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy, a następnie zweryfikowania sposobu wykorzystania terenu, co umożliwi rozważenie zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Kolegium podzieliło stanowisko skarżących, że organ I instancji oparł się wyłącznie na oględzinach, pomijając materiał dowodowy załączony do wniosku. Wskazało, że rozpatrując sprawę ponownie organ winien też skorzystać z innych materiałów dowodowych, jak: 1) wydruki z map satelitarnych, 2) postanowienie RDOŚ z dnia 2.07.2021 r., 3) oględziny podanych przez pełnomocnika stron internetowych, 4) zeznania świadków, przesłuchanie stron. Kolegium podkreśliło, że wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z 15 lipca 2022 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie. Wskazał, że 10 kwietnia 2017 r. wydał decyzję nr 82/2017 o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr A, obręb R. oraz dnia 20 kwietnia 2022 r. wydał decyzję nr 191/2022 o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, planowanej do realizacji na działce nr B, obręb R. Organ I instancji wyjaśnił, że przez zmianę sposobu zagospodarowania terenu należy rozumieć takie przekształcenie przestrzeni (terenu), które prowadzi do zmiany dotychczasowego przeznaczenia. Ocenił, że w rozpatrywanym przypadku nie nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu. Ponownie wskazał na ustalenia oględzin z 19 października 2021 r. i podkreślił, że podczas wizji na działkach nr A i B nie było żadnych maszyn i samochodów budowlanych. Jedyne maszyny, które były parkowane na ww. działkach to sprzęt, który był używany do prac przy budowie domu i porządkowania terenu wokół budowy. Wyjaśniono, że wnioskowana przez strony kontrola podatkowa wykazała zgodność danych zawartych w ewidencji podatkowej ze stanem faktycznym, gdyż na ww. działkach znajduje się nieużytkowany i nieodebrany budynek mieszkalny. Podczas kontroli stwierdzono, że ww. nieruchomość nie jest zajęta na prowadzenie działalności gospodarczej. Podobnie kontrola Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska nie wykazała prowadzenia działalności gospodarczej na ww. działkach ani nie ujawniono podczas kontroli odcieków oraz plam świadczących o zanieczyszczeniu gleby zużytym olejem. Z dokumentów dostarczonych przez stronę wynika, iż właściciel spornych działek prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "[...]"Roboty Ziemne i Drogowe (wydruk z CEIDG) oraz, że dzierżawi plac i halę w miejscowości O., gdzie przechowuje sprzęt i maszyny budowlane na potrzeby prowadzonej działalności. Organ I instancji wskazał, że skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z wydruku map satelitarnych, postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, oględzin stron internetowych, zrzutów ekranu stron internetowych informujących o prowadzonej przez Pana O. działalności, a także z zeznań świadków: H. L. oraz I. J. Postanowieniem z 25 maja 2022 r. organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego w postaci zeznań świadków. Uznał za wystarczające wezwanie wskazanych świadków do złożenia na piśmie wyjaśnień w kwestii posiadanej w sprawie wiedzy, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. Stwierdził, że zdjęcia satelitarne nie mogą być dowodem w sprawie, gdyż mają wyłącznie charakter poglądowy. Podobnie oględziny stron internetowych podlegają nieustannym zmianom i organ nie ma możliwości sprawdzenia autentyczności ich treści. Odnosząc się do postanowienia RDOŚ organ I instancji podniósł, że nie jest właściwy do zajmowania stanowiska w kwestii domniemanej szkody w środowisku. Kwestia ewentualnych przekroczeń norm skażenia gleby nie należy do jego kompetencji. Organ I instancji przytoczył też wyjaśnienia zawnioskowanych świadków. Wskazał, że teren przedmiotowych działek nie jest utwardzony i nie został na nim urządzony parking dla samochodów. Przeważająca część działek nie jest zagospodarowana z uwagi na toczące się prace budowalne związane z realizacją budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ I instancji podniósł, że samo zaparkowanie na działce maszyny budowlanej nie spowoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu, gdyż jego przeznaczenie pozostaje niezmienione - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie można abstrakcyjnie, w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy, powoływać się na to, że w każdej sytuacji zaparkowanie maszyny budowlanej, czy innego pojazdu na nieruchomości, stanowi zmianę zagospodarowania nieruchomości, tym bardziej, że na tej działce prowadzane są roboty budowlane zgodnie z ostatecznym pozwoleniem na budowę. W żadnym razie nie doprowadzi to do zmiany sposobu zagospodarowania terenu właśnie z uwagi na to, że grunt jest dalej gruntem z przeznaczaniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Reasumując, organ I instancji powtórzył, że na ww. działkach nie nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu i nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów k.p.a. Domagali się przesłuchania zawnioskowanych świadków. Zarzucili, że postępowanie prowadzone było stronniczo, materiał dowodowy nie został prawidłowo zebrany i rozpatrzony w związku z nieprzesłuchaniem świadków i stron. Spowodowało to pozbawienie skarżących czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwiło ustalenie prawdy materialnej. Zdaniem skarżących pisemne wyjaśnienia świadków w obliczu spornych interesów są bezwartościowe i organ I instancji dokonał dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zarzucili też brak wyjaśnienia przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności składanym przez nich dowodom. W wyniku rozpatrzenia odwołania, zaskarżoną decyzją z 25 listopada 2022 r., Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło o odmowie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu – działek nr A i B obręb R., gm. E. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepisy mające w sprawie zastosowanie. Podniósł, że kluczowym zagadnieniem w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest niebudzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie, czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło, czy też nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Organ administracyjny powinien ocenić zgodność stwierdzonej zmiany zagospodarowania terenu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu ustalić, czy zmiana ta ma swoje podstawy w wydanej uprzednio decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium uwzględniło, że dla spornych działek wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy: decyzja nr 82/2017 dla działki nr A - budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, decyzja nr 191/2022 dla działki nr B - budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej. W ocenie Kolegium, zgormadzony materiał dowodowy wskazuje, iż na ww. działkach nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Na zlecenie organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził ponownie oględziny, które potwierdziły powyższe. Stwierdzono, że dokumentacja z zakresu ochrony środowiska może być wykorzystana, ale w innym postępowaniu. Ponadto, postępowanie w trybie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. nie służy do rozwiązywania konfliktów sąsiedzkich, nawet jeśli są wieloletnie. Organ I instancji prawidłowo ustalił, iż brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 59 u.p.z.p., tj. nakazania właścicielowi przywrócenia stanu poprzedniego zagospodarowania terenu. Niemniej nieprawidłowo uznał postępowanie za bezprzedmiotowe. W związku z tym decyzję organu I instancji należało uchylić i orzec o odmowie nakazania właścicielowi przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, reprezentowani przez adwokata, wnieśli o uchylenie powyższej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 107 § 3 w zw. z art. 140 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej dokumentom złożonym do akt sprawy przez skarżących, a zwłaszcza zdjęć, które obrazowały jaki sprzęt budowlany, wykorzystywany dla potrzeb działalności gospodarczej prowadzonej przez L. O., parkowany i eksploatowany był na terenie wymienionych działek; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie o odmowie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, podczas gdy organ winien był wydać orzeczenie nakazujące przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania tego terenu; - ewentualnie - art. 138 § 2 k.p.a. wskutek niezastosowania go i niewydania orzeczenia kasatoryjnego oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, mimo że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem decyzja organu I instancji została wydana z obrazą przepisów postępowania: a) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia elementarnych czynności zmierzających do właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który stanowiłby podstawę do stwierdzenia braku podstaw do wydania zaskarżonej decyzji, w tym poprzez brak przesłuchania jakichkolwiek świadków i stron, co jest istotne w sytuacji rozbieżności wersji forsowanych przez skonfliktowane strony postępowania, a także w obliczu niezgodności pisemnych oświadczeń z dokumentacją zdjęciową zaoferowaną przez skarżących; b) art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. wskutek nieuwzględnienia wniosku dowodowego o przesłuchanie świadków na podstawie postanowienia z 25 maja 2022 r., mimo że przedmiotem dowodu były okoliczności mające znaczenie dla sprawy, pozwalające na ustalenie prawdy materialnej; c) art. 78 § 1 w zw. z art. 86 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. wskutek nierozstrzygnięcia wniosku dowodowego o przesłuchanie skarżących, mimo że pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a zatem uzyskanie bezpośrednich depozycji wnioskodawców było zasadne z perspektywy konieczności ustalenia prawdy materialnej; d) art. 50 § 1 w zw. z art. 54 § 1 k.p.a. w wyniku wezwania świadków do złożenia pisemnych oświadczeń, co stanowi błąd w obliczu spornych interesów stron postępowania oraz uniemożliwia uniknięcie wpływania przez strony na osobowe źródła dowodowe, czyniąc takie relacje bezwartościowymi. Skarżący wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu: - protokołu rozprawy Sądu Rejonowego I Wydział Cywilny z 3 listopada 2022 r., sygn. akt I C 57/22, w sprawie o immisję - na wykazanie faktu: jego treści, zeznania przez H. L., K. L. i I. J., że na nieruchomości L. i M. O. - działki nr A i B - doszło do urządzenia parkingu ciężkiego sprzętu budowlanego; - pisma pozwanych L. O. i M. O. z 2 maja 2022 r. do Sądu Rejonowego - na wykazanie faktu: jego treści, przyznania przez uczestników, że planują na nieruchomości w R. przechowywać maszyny niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że doświadczenie życiowe i zasady prawidłowego rozumowania pozwalają uznać, że nie ma obiektywnej potrzeby organizowania przez lata na terenie budowy domu jednorodzinnego parku maszynowego (w tym dla maszyn przeznaczonych typowo do budowy dróg) i prowadzenia konserwacji oraz naprawiania tych maszyn na terenie nieruchomości. Czynności podobne do dokonywanych przez L. O. były uznane w orzecznictwie za nieuprawnioną zmianę zagospodarowania terenu. Pełnomocnik wskazał, że chodzi tu o utwardzenie działki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt: II OSK 1179/11), rozpoczęcie jej wykorzystywania jako miejsca parkowania pojazdów mechanicznych służących wykonywaniu działalności gospodarczej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt: II OSK 1179/11), czy urządzenie na nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt: II SA/GI 823/16). Pełnomocnik akcentował też, że gdy organ odmawia wiarygodności pisemnym oświadczeniom, to zachodzi konieczność przesłuchania tych osób w charakterze świadków. Wskazał, że na stronie 5 decyzji kasacyjnej, Kolegium podało, że organ I instancji winien skorzystać z materiału dowodowego w postaci zeznań świadków i przesłuchania stron. Zaniechanie tych czynności, zwłaszcza gdy strona powołuje się na ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Podtrzymało argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania – M. L. O. wnieśli o oddalenie skargi, przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym i dopuszczenie dowodu z protokołu rozprawy w sprawie o immisje z 1 marca 2023 r. Podzielili w całości stanowisko organów orzekających, że nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Oświadczyli, że na nieruchomości nie został urządzony parking dla samochodów, maszyn, czy innych tego typu pojazdów. Zauważyli, że skarżący sami przyznają (pkt 5 skargi), że na nieruchomości "bywa" ciężki sprzęt budowlany. Nie zauważają przy tym, że na nieruchomości nadal trwają prace związane z budową i zagospodarowaniem terenu, zaś działania skarżących przyczyniają się do przedłużania budowy. Podnieśli, że nawet jeśli na nieruchomości były parkowane jakieś maszyny, to wyłącznie w celu prowadzenia budowy lub porządkowania terenu, nie były to sytuacje stałe czy ciągłe, lecz jednorazowe i okazjonalne. Podkreślili, że jednorazowe zaparkowanie pojazdu na nieruchomości nie czyni z niej parkingu. Stwierdzili, że organ I instancji mógł przyjąć zeznania świadków na piśmie, co nie czyni tego dowodu odmiennym od dowodu z ustnych zeznań świadków. Odnosząc się do żądania przesłuchania skarżących, uczestnicy zauważyli, że na podstawie art. 86 k.p.a. do uznania organu należy ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), na zgodny wniosek stron postępowania. Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2022 r. poz. 2492) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Wbrew twierdzeniu skarżących, stan fatyczny sprawy został ustalony z poszanowaniem zasad unormowanych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako: "k.p.a."). Wywód zawarty w uzasadnieniach decyzji obu instancji jest spójny, logiczny i w sposób zrozumiały przedstawia tok myślenia organów, a tym samym poddaje się kontroli, co wypełnia dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022r. poz. 503 ze zm.). Zgodnie z tym unormowaniem - w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Stosownie do art. 59 ust. 2 u.p.z.p., przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Art. 59 ust. 1 stanowi zaś, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przy interpretacji art. 59 ust. 3 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze przepisy poprzedzające to unormowanie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z unormowań tych wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (co potwierdza treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Jednak zarówno plan miejscowy jak i decyzja o warunkach zabudowy mają ten sam cel – zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Tak jak plan miejscowy, tak też decyzja o warunkach zabudowy dotyczy wstępnego etapu inwestycyjnego. Akty te służą ustaleniu czy na wnioskowanym terenie jest dopuszczalna jakakolwiek zabudowa, ewentualnie jaki rodzaj zabudowy, o jakiej funkcji i jakich parametrach może powstać na danym terenie. Wynika to z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy, tak jak plan miejscowy, wiąże organy wydające decyzję o pozwoleniu na budowę. Potwierdza to treść art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682). Na zasadzie tego przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązane są sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i planu miejscowego są wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej także przy ocenie zamierzenia budowlanego objętego zgłoszeniem budowlanym (art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), jak również przy weryfikacji zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy prawo budowlane). Z unormowaniami tymi koresponduje właśnie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w którym wyróżnione zostały trzy przypadki wymagające uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Są to: budowa obiektu budowlanego, wykonanie innych robót budowlanych i zmiana sposobu użytkowania obiektu. Zgodnie z art. 50 ust 2 u.p.z.p., do którego odpowiedniego stosowania odsyła art. 59 ust. 1 u.p.z.p., z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolnione są roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Z zestawienia treści art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p i art. 59 ust. 1 tej ustawy wynika, że na podstawie tych przepisów decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest dla obiektów budowlanych i robót budowlanych powodujących zmianę sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego, wymagających weryfikacji i zgody organów administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast na podstawie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. obowiązkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy objęto zmianę zagospodarowania terenu, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, prócz tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zgodnie z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. zmiana samej funkcji terenu, nawet bez wykonywania robót budowlanych, oznacza zmianę zagospodarowania terenu (por. wyroki WSA w Olsztynie z 31 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 260/22 i z 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 513/22, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W wyroku z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 888/20, publ. w CBOSA) Naczelny Są Administracyjny wyjaśnił, że na podstawie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. decyzji o warunkach zabudowy wymaga każdorazowa zmiana sposobu zagospodarowania terenu i podkreślił, że dla zastosowania przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. podstawowe znaczenie ma kwestia, czy dochodzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu. W związku z powyższym uwzględnić należy, że celem art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego. Przepis ten służy egzekwowaniu przestrzegania ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, egzekwowaniu obowiązku występowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i jej przestrzegania. W omawianym przypadku na terenie, wobec którego skarżący domagają się przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla przedmiotowych działek wydane zostały decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Działka nr A ma ustalone przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś działka nr B pod zabudowę zagrodową, obejmującą budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczy - okoliczności te są bezsporne. Decyzje te określają dopuszczalny sposób ich zagospodarowania. Tym samym, aby można było nałożyć na właścicieli wymienionych działek obowiązek z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., tj. przywrócenia sposobu zagospodarowania, trzeba byłoby najpierw stwierdzić, że doszło do zagospodarowania terenu sprzecznego z tymi decyzjami. Taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby właściciele spornych działek użytkowali je w sposób nieodpowiadający funkcji określonej w wymienionych decyzjach, a więc funkcji mieszkaniowej i zagrodowej, a stan taki miałby charakter trwały. W niniejszej sprawie nie ma natomiast podstaw do takich twierdzeń. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności załączone przez skarżących zdjęcia, pisemne wyjaśnienia skarżących i wnioskowanych świadków pozwalają stwierdzić, że na terenie ww. działek parkowane były z różną częstotliwością m.in. koparka, dwa traktory, przyczepa, samochody osobowe, spychacz, wywrotka. W pkt 5 uzasadnienia skargi skarżący podali, że "na terenie działek A i B gromadzony i obsługiwany bywa ciężki sprzęt budowlany". Do protokołu z rozprawy przed sądem rejonowym z 3 listopada 2022 r. skarżąca oświadczyła, że "maszyny pojawiają się okresowo", "obawiam się, że maszyny wrócą". Wypowiedzi te potwierdzają, że zarzucane uczestnikom parkowanie pojazdów budowlanych nie miało charakteru stałego i w dacie orzekania organów już nie występowało. Przedłożone przez skarżących zdjęcia, ustalenia oględzin, jak i pisemne wyjaśnienia świadków i stron postępowania wykazały, że nie doszło do zmiany zagospodarowania działek A i B. , w rozumieniu art. 59 ust. 2 u.p.z.p. W czasie przeprowadzonych dwukrotnie oględzin terenu, popartych dokumentacją fotograficzną, nie stwierdzono na terenie ww. działek maszyn i pojazdów budowlanych. Ustalono, że teren działek został w części zagospodarowany. Na działkach znajduje się dom mieszkalny w trakcie budowy, trzy sztuki blaszanych budynków, wiata, kurnik, plac zabaw. Na części działek urządzony jest trawnik, ogród warzywny, posadzone są drzewka, wydzielony jest wybieg dla kur. Na działkach w czasie oględzin znajdował się ciągnik oraz maszyny rolnicze typu: siewnik. Załączone do protokołów oględzin zdjęcia wskazują jednoznacznie, że na terenie spornych działek nie ma urządzonego parkingu. Część działek, która jest wykorzystywana do parkowania maszyn i pojazdów, to teren pozostały do zagospodarowania o powierzchni gruntowej. Istniejące zagospodarowanie terenu obu działek odpowiada przeznaczeniu określonemu w obowiązujących decyzjach o warunkach zabudowy, tj. mieszkalnemu i zagrodowemu. Wyjaśnić trzeba, że podnoszonego przez skarżących faktu parkowania pojazdów budowlanych, a nawet dokonywania ich naprawy na ww. działkach organy orzekające nie negowały. Ustalenia te należy uznać za bezsporne. Uczestnicy postępowania wcale nie zaprzeczali tym okolicznościom. Niezasadnie tym samym skarżący domagali się potwierdzenia tych zdarzeń dodatkowo zeznaniami świadków i skarżących. Okoliczności faktyczne, jakie organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek ustalić, wynikają z treści przepisów prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie. Rolą organu jest przede wszystkim rozważenie jakich ustaleń faktycznych musi dokonać w świetle dyspozycji przepisu prawa materialnego i jak ten stan faktyczny udokumentować. Okoliczność faktyczna jest ustalana w postępowaniu administracyjnym przy zastosowaniu reguł dowodowych, w szczególności art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i art. 80 k.p.a., statuujący zasadę swobodnej oceny dowodów. Przepisy te konkretyzują sposób realizacji zasady dochodzenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością, unormowanej w art. 7 k.p.a. Jeżeli na podstawie swobodnej oceny, do której uprawnia i zobowiązuje art. 80 k.p.a., organ ustalił okoliczność faktyczną w oparciu o dowody zebrane w sposób nienaruszający art. 77 § 1 k.p.a., to znaczy, że nie ma podstaw do uzupełniania materiału dowodowego. Inaczej mówiąc, jeżeli zgromadzone dowody nie nasuwają wątpliwości co do ustaleń faktycznych, to nie ma potrzeby poszukiwania lub gromadzenia innych dowodów dla potwierdzenia istotnych dla sprawy okoliczności. Przeprowadzenie dowodów dotyczących okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami byłoby sprzeczne z istotą regulacji zawartej w art. 78 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie bezsporne natomiast było, że pojazdy budowlane były parkowane na działkach uczestników postępowania. Rozbieżna była natomiast ocena, z jakiego powodu miało to miejsce i czy można fakt ten zakwalifikować, jak uważają skarżący, jako urządzenie bazy transportowej służącej wykonywaniu działalności gospodarczej. W tym względzie stanowisko skarżących zostało wyraźnie wyartykułowane w składanych pismach, nie było więc konieczności przesłuchiwania ich jako strony postępowania ani też przesłuchiwania zawnioskowanych świadków. Organy orzekające musiały samodzielnie ocenić, czy zgłaszane przez skarżących okoliczności, poparte wyjaśnieniami świadków, można uznać za zmianę zagospodarowania terenu. Zasadnym jest wyjaśnić , że zgodnie z art. 50 § 1 k.p.a. to organ orzekający decyduje w jakiej formie osoba wezwana ma złożyć wyjaśnienia (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012, str. 268). Wyjaśnienia składane na piśmie mają taką samą moc dowodową jak każdy inny dowód, a strony mogły się z nimi zapoznać i wnieść uwagi. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy, skarżący zostali zawiadomieni o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i złożenia wyjaśnień oraz uwag i nie skorzystali z tego prawa. Z argumentacji skargi nie sposób także wywieść na jakie dodatkowo okoliczności mogliby zeznawać skarżący lub zawnioskowani przez nich świadkowie, które nie zostałyby już przez nich podniesione. Wbrew przekonaniu skarżących organ odwoławczy nie zobowiązał organu I instancji do przesłuchania świadków i stron, ale oceny całego materiału dowodowego w łączności, w tym żądań i twierdzeń skarżących. Organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy tak uczynił. Omówił każdy zawnioskowany przez skarżących dowód i wskazał na jego przydatność dla ustalenia, czy zgłaszane przez skarżących parkowanie pojazdów budowlanych i ich naprawę na działkach uczestników postępowania można uznać za zmianę zagospodarowania terenu. W tym zakresie organ I instancji prawidłowo uwzględnił wyjaśnienia uczestników postępowania i dokonał ich oceny zgodnej z zasadami logiki, doświadczenia życiowego, a także obowiązującymi przepisami. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że w czasie, kiedy wskazywane pojazdy pozostawały na działce uczestników postępowania, trwała budowa domu i realizowane były roboty związane z zagospodarowywaniem terenu (na załączonych przez skarżących zdjęciach widać wykopy na działkach uczestników, pracującą koparkę, nawiezioną ziemię i piach), co mogło uzasadniać pozostawanie pojazdów budowlanych na działkach. Okoliczność, że właściciel działek wykorzystywał przy budowie domu i zagospodarowywaniu terenu własny sprzęt i pozostawiał go w tym celu na terenie budowy, nie świadczy o wykorzystywaniu ww. działek do prowadzenia działalności gospodarczej. Zgodnie z Centralną Ewidencją i Informacją o Działalności Gospodarczej uczestnik ma zarejestrowaną działalność pod innym adresem. Uczestnik wykazał też, że dzierżawi plac i halę w O., gdzie przechowuje sprzęt i pojazdy wykorzystywane przy prowadzonej działalności gospodarczej. Zrozumiała jest też argumentacja uczestnika, że nie jest zasadne przechowywanie stale ciężkiego sprzętu z dala od miejsca ich przeznaczenia, czyli budowy dróg. Okoliczności te przekonują, że na działkach uczestników postępowania nie jest prowadzona działalność gospodarcza. Sąd zgadza się również ze stanowiskiem organu I instancji, że samo zaparkowanie w miejscu zamieszkania pojazdu wykorzystywanego do prowadzenia działalności gospodarczej nie może być utożsamiane z prowadzeniem na niej działalności gospodarczej i zmianą zagospodarowania terenu. Decydujące znaczenie mają w tym zakresie okoliczności towarzyszące. Co do zasady, aby można było uznać, że na danym terenie jest prowadzona działalność gospodarcza, to trzeba byłoby stwierdzić, że na tym terenie są świadczone usługi albo prowadzona jest działalność wytwórcza, przemysłowa, albo teren służy właśnie temu celowi. W niniejszej sprawie nie można uznać, aby tak było. Ogólnie nie sposób negować możliwości okolicznościowego pozostawienia na terenie mieszkaniowym pojazdów wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej. Bardzo często spotykana jest sytuacja, w której właściciel działki dojeżdża do pracy pojazdem wykorzystywanym do prowadzenia działalności gospodarczej i w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych pozostawia go na własnej posesji. Nie powinna też budzić wątpliwości możliwość wykonywania na własnym terenie prac na potrzeby mieszkaniowe przy użyciu takiego sprzętu albo możliwość naprawy we własnym zakresie własnego pojazdu wykorzystywanego do prowadzenia działalności gospodarczej. Parkowanie przez ten czas na terenie własnej posesji, a także naprawa mieści się w uprawnieniach właścicielskich do nieruchomości, zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego. Przy czym działania takie nie powinny zakłócać korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę (art. 144 k.c.). W przypadku poczucia przekroczenia miary, właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje roszczenie do sądu powszechnego o przywrócenie stanu zgodnego z prawem (art. 222 § 2 k.c.). Skarżący z tego prawa skorzystali. Zauważyć trzeba przy tym, że uznanie przekroczenia miary nie musi się wiązać z naruszeniem przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanym przypadku ustalone zagospodarowanie działek nr A i B, jak i sposób korzystania z tych działek przez uczestników nie daje podstaw do twierdzenia, że doszło do naruszenia obowiązujących dla tych działek decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeznaczenie działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie oznacza, że taki teren może być wykorzystany tylko do wypoczynku. Z zamieszkiwaniem może się wiązać różnego rodzaju aktywność determinowana sposobem życia mieszkańców. Podkreślić też trzeba, że nie ma żadnego uzasadnienia twierdzenie skarżących, że zdjęcia obrazują przygotowanie terenu pod bazę eksploatacyjną dla sprzętu budowlanego, tj. utwardzenia terenu na tej części działki, gdzie jest parkowany i obsługiwany sprzęt. Jak już wskazano powyżej, sporna część działki ma podłoże gruntowe. Zdjęcia wykonane przez skarżących w porze deszczowej uwidaczniają powstające tam kałuże i koleiny. W niniejszej sprawie istotnym jest też, że działka B. przeznaczona jest pod zabudowę zagrodową, a więc jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co uzasadnia parkowanie na niej traktorów, maszyn rolniczych, a także innego sprzętu wykorzystywanego do pracy w gospodarstwie. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.