II SA/Ol 127/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji.

W. M. (dalej jako: wnioskodawca lub skarżący) pismem z 27 września 2019 r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w I. (dalej jako: organ I instancji) z wnioskiem o wypłatę zaległego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku z przejściem na świadczenie emerytalne, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Pismem z "[...]" (uznanym przez organ II instancji za decyzję administracyjną) organ I instancji, na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 161 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji - dalej jako: u.o.P.) odmówił wnioskodawcy wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z uwagi na brak przepisów wykonawczych. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wprawdzie TK w wyroku z dnia 30 października 2018 r. orzekł, że art. 115 § 1 u.o.P. w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, ale jest to wyrok zakresowy, co oznacza, że dotyczy konkretnej normy prawnej, a nie całego aktu prawnego. Wyrok ten wszedł w życie z dniem 6 listopada 2018 r. i z tym dniem przepis art. 115a u.o.P. w zakreślonym przez TK zakresie jako niekonstytucyjny nie powinien mieć zastosowania. Jednocześnie w wyroku TK brak jest informacji co do ewentualnego działania ex tunc. Wskazano, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji ustania stosunku służbowego. Wyjątek od powyższej zasady dotyczy przypadku, gdy ustawodawca wyraźnie i w sposób nie budzący wątpliwości ustanowi przepis przyznający określonemu podmiotowi dodatkowe uprawnienie, które nie może być domniemane. Jeżeli zatem wnioskodawca nie nabył określonego uprawnienia w chwili zwalniania go ze służby to nie przysługuje mu ono również później, nawet w razie wystąpienia korzystnej zmiany stanu prawnego powstałej na skutek wyroku TK. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca wskazał, że przedmiotowy przepis w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop obowiązywał w momencie przejścia wnioskodawcy na emeryturę. Tym samym nabył on prawo do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Decyzją z "[...]" Komendant Wojewódzki Policji w O. (dalej jako: organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że pomimo odesłania w uzasadnieniu powołanego wyroku do innych pragmatyk służbowych, TK nie wskazał jednoznacznie, czy zasadnym będzie ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/21, czy też 1/22. Wskutek wyeliminowania art. 115 a u.o.P. z porządku prawnego w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia i jak dotąd zaniechania legislacyjnego przez ustawodawcę wprowadzenia normy ustawowej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu według wskazań TK, brak jest podstawy prawnej do działania przez organy. Organ odwoławczy powołał się na pismo Komendy Głównej Policji, w którym stwierdzono, że do czasu wejścia w życie stosownych regulacji prawnych brak jest podstaw do wypłaty (wyrównania) przedmiotowego ekwiwalentu również tym policjantom, którzy zostali zwolnieni ze służby w Policji po dniu wejścia w życie przedmiotowego wyroku, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie wskazano, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości ekwiwalentu zostaną podjęte niezbędne działania zmierzające do wypłaty należności. W skardze na powyższą decyzję wnioskodawca zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, jak również decyzji organu I instancji i wydania decyzji nakazującej wypłatę zaległego świadczenia z ustaleniem 1/21 jako wymiaru ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Podniósł, że w lutym 2019 r. poprzez przejście na świadczenie emerytalne rozwiązał stosunek służbowy z Komendą Powiatową Policji w I. Z zaległych świadczeń do chwili obecnej nie wypłacono mu ekwiwalentu za przysługujący niewykorzystany urlop, co stanowi łącznie 74 dni robocze. Skarżący podniósł że w uzasadnieniu wyroku TK zalecał zmianę sposobu naliczania ekwiwalentu, wskazując jako prawidłowe 1/21 lub 1/22 miesięcznego uposażenia i wyznaczył jednocześnie termin zmiany przepisów. Przy czym TK nie stwierdził przy tym, że pozostała część art.115a u.o.P. dotycząca samej istoty wypłaty świadczenia jest niezgodna z Konstytucją RP. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, w dniu rozwiązania stosunku służbowego nabył on prawo do wypłaty świadczenia za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, a odmowa jego wypłaty w istocie pozbawia go prawa do uzyskania należnego mu świadczenia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniósł, że organy nie straciły podstawy ani możliwości prawidłowego naliczenia tego świadczenia, a istniejący stan prawny pozwala na prawidłowe wyliczenie ekwiwalentu w oparciu o definicję, którą TK wyinterpretował z treści art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art.115a u.o.P. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed tut. sądem w dniu 9 lipca 2020r. pełnomocnik organu podał, że wpłynął już do Sejmu projekt ustawy, która ma uregulować kwestię wypłaty wyrównania ekwiwalentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podnieść, że wyrokiem z dnia 30 października 2018r. (sygn. akt K 7/15) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a u.o.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyjaśnił, że na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy. Prawo do corocznego płatnego urlopu poręczone w art. 66 ust. 2 Konstytucji nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów - służby). Jest ona koniecznym substytutem otrzymywanym zamiast niewykorzystanego urlopu, swego rodzaju rozwiązaniem opcjonalnym, gdy prawo do urlopu nie zostało zrealizowane w swej postaci podstawowej (w naturze). Przy czym Trybunał dostrzegł, że nie znaczy to, że sam art. 66 ust. 2 Konstytucji i zawarte w nim gwarancje praw podmiotowych do urlopu są absolutne i nie podlegają ustawowemu miarkowaniu. Wskazał, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w art. 66 można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Właściwym wzorcem kontroli regulacji prawnej dotyczącej praw wyrażonych w art. 66 ust. 2 Konstytucji jest art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą naruszać istoty tych wolności i praw. Dla ustawodawcy oznacza to, że regulacja ustawowa nie może zejść poniżej pewnego minimum ochrony i doprowadzić do sytuacji, gdy dane prawo zostanie wydrążone z rzeczywistej treści. Trybunał skonstatował, że art. 115a u.o.P. dodany ustawą nowelizującą z dnia 27 lipca 2001r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, ponieważ przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Zgodnie bowiem z art. 82 u.o.P. przed zmianą wprowadzoną powyższą ustawą, policjantom przysługiwało prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych. Zmiana regulacji wymiaru corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego na 26 dni roboczych nie została zatem odpowiednio skorelowana ze sposobem obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W konsekwencji określony w art. 115a u.o.P. sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego powoduje, iż policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują tylko około 73% dziennego uposażenia, a więc nie jest to pełna rekompensata poniesionej straty. Trybunał Konstytucyjny zaakcentował, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Trybunał wskazał, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że z dniem 6 listopada 2018 r., tj. z dniem ogłoszenia wyroku TK, art. 115a u.o.P. utracił moc w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Przy czym, wyrok TK ma charakter zakresowy, a w związku z tym art. 115a u.o.P. obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, ale jego stosowanie musi uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to, że organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 115a u.o.P. musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Jednocześnie należy wyraźnie podkreślić, że prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego ma charakter bezwarunkowy i jest gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Słusznie zatem podnosi skarżący, że nie ma podstaw na oczekiwanie na interwencję ustawodawcy. Pomimo braku ustawowego określenia wysokości współczynnika stanowiącego podstawę do wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, należną kwotę przedmiotowego świadczenia można wyliczyć w sposób wskazany w uzasadnieniu powołanego wyroku TK. Należy przy tym zauważyć, że do dnia 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 u.o.P. w zw. z ust. 2 tego przepisu i w uzasadnieniu cytowanego wyroku TK, to 3-miesięczny okres rozliczeniowy i taki okres należy przyjąć do wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r. Należy zatem podnieść, że z treści uzasadnienia omawianego wyroku TK wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. TK wyinterpretował bowiem z treści art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a u.o.P. normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, w tym przypadku - 12 lutego 2019 r. Jednocześnie ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym stanowi okoliczność faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. z 2015 r., poz. 90). Natomiast pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organy Policji. Tym samym nie zachodzą jakiekolwiek przesłanki skutkujące niemożnością merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W judykaturze nie budzi także wątpliwości okoliczność, że skutek pozbawienia normy prawnej domniemania konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny, należy rozważać od początku obowiązywania danego przepisu. W wyroku z 3 grudnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2311/14, dostępny w Internecie) Naczelny Sąd Administracyjny, uznając wsteczną moc wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wskazał, że pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych, tutaj prawa gwarantowanego treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawa do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które jak to podkreślał w cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny mają charakter bezwarunkowy. Podobnie w doktrynie wyrażane jest stanowisko, że utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art.190 ust. 3 Konstytucji RP, oznacza że niekonstytucyjny akt prawny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy, a zatem nie może być stosowany również do stanów faktycznych ukształtowanych w czasie, gdy jeszcze obowiązywał (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 72 i n.). Natomiast odnosząc się do podniesionej przez pełnomocnika organu kwestii projektu ustawy regulującej wypłaty wyrównania ekwiwalentu z związku wyrokiem TK wyjaśnić należy, że Sąd orzeka na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W związku z tym nie może odnosić się do projektów ustaw, które nie zostały uchwalone i nie weszły jeszcze w życie. W tym stanie rzeczy organ winien ponownie rozpoznać wniosek skarżącego, mając na względzie wskazania Sądu co do dalszego postępowania, wynikające z powyższych rozważań. Natomiast skarżącemu należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Nie może zatem przyznać żądanego wyrównania ekwiwalentu. W przypadku uznania, że skarga jest zasadna Sąd może jedynie uchylić zaskarżoną decyzję, nakazując ponowne rozpoznanie sprawy przez organ z uwzględnieniem oceny prawnej zaprezentowanej przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.