II SA/Ol 199/20

Dnia 21 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant starszy referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2020 roku sprawy ze skargi M.i J. S. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu. oddala skargę.

M. i J. S. (dalej również jako: "strona", "skarżący"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "WINB", "organ odwoławczy") z dnia "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu. Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[..]" (dalej również jako: "PINB", "organ pierwszej instancji"), w ramach czynności kontrolnych ustalił, iż na działce nr "[...]", położonej w obrębie geod. "[...]", gm. "[...]", znajduje się budynek rekreacji indywidualnej o wymiarach 6,0mx5,0m (zasadnicza bryła budynku) z pomieszczeniem pomocniczym o wymiarach 1,50mx2,56m i zadaszonym tarasem o 6,0mx3,00m przedstawionych na szkicu załączonym do protokołu kontroli. Obiekt wykonany w konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym pokrytym blachodachówką, posadowiony na bloczkach betonowych. M. S. oświadczyła do protokołu, iż budowa powstała wiosną 2014 r.i nie posiada na niego pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. W związku z tym, że na wybudowanie przedmiotowego budynku wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, rozpoczęto procedurę legalizacyjną i PINB, postanowieniem z dnia "[...]", wydanym w trybie art. 49 b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.) – dalej jako: "P.b.", wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku oraz nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia: 1. informacji określającej rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych; 2. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3. rysunki: rzutu przyziemia, elewacje; 4. projekt zagospodarowania działki; 5. zaświadczenia Burmistrza "[...]" o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]", postanowieniem z dnia "[...]", zawiesił przedmiotowe postępowanie (do czasu rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy działki "[...]"). Decyzją z dnia "[...]", Burmistrz "[...]" odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na dokonaniu procesu legalizacji budynku pełniącego funkcję obiektu letniskowego, zlokalizowanego na działce nr "[...]", położonego w obrębie "[...]", gmina "[...]". W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]", utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza "[...]". Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 9 października 2018r. sygn. akt II SA/Ol 580/18, oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji, postanowieniem z dnia "[...]", podjął z urzędu zawieszone postępowanie legalizacyjne i decyzją z dnia "[...]". nakazał skarżącym rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,00mx6,00m z zadaszonym tarasem o wymiarach 6,00mx3,00m i pomieszczenia pomocniczego o wymiarach 1,50mx2,65m, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr geod. "[...]" położonej w obrębie geod. "[...]", gm. "[...]", wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. W uzasadnieniu decyzji PINB podniósł, że wobec braku możliwości legalizacji przedmiotowego budynku letniskowego (ostatecznej i prawomocnej odmowy ustalenia warunków zabudowy), stosownie do art. 48 ust. 1 P.b., organ był zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Po rozpatrzeniu odwołania stron, WINB wydał w dniu "[...]" decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy przytoczył przebieg dotychczasowego postępowania i wskazał, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na dokonaniu procesu legalizacji budynku pełniącego funkcję obiektu letniskowego, stanowiła przesłankę do nakazu rozbiórki spornego obiektu. Organ zwrócił uwagę, że podstawą ustalenia powierzchni zabudowy jest zapis normy P-ISO 9836:1997 pkt 5.1.2.2, "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych", zgodnie z którym powierzchnia zabudowy jest wyznaczana przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. Jako kondygnacja mogą być traktowane kondygnacje znajdujące się całkowicie lub częściowo poniżej poziomu terenu, kondygnacje powyżej poziomu terenu, poddasza, tarasy, tarasy na dachach, kondygnacje techniczne i kondygnacje magazynowe. Organ podkreślił, że z uwagi na powiązanie konstrukcyjne tarasu z budynkiem, a także okoliczność spójności funkcji (taras umożliwia wejście do budynku), zarówno wymiary bryły głównej budynku jak i tarasu należało obliczyć jako łączną powierzchnię zabudowy (jest to całość jednego obiektu). W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu, skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu administracji pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, nie zgodzili się z ustaleniami dotyczącymi powierzchni spornego obiektu. Zdaniem skarżących, do powierzchni zabudowy nie powinna być uwzględniana powierzchnia tarasu. Błędna interpretacja definicji powierzchni zabudowy przez organ ma fundamentalne znaczenie przy ustalaniu nie tylko podstawy prawnej wydanych decyzji, ale również przy naliczaniu opłaty legalizacyjnej. Skarżący wnieśli jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia "[...]" Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że decyzje te nie naruszają przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakazującą skarżącym rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,00mx6,00m z zadaszonym tarasem o wymiarach 6,00mx3,00m i pomieszczenia pomocniczego o wymiarach 1,50mx2,65m, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr geod. "[...]" położonej w obrębie geod. "[...]", gm. "[...]", wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest zaliczenie powierzchni tarasu do powierzchni całkowitej spornego budynku rekreacji indywidualnej. Z ustaleń poczynionych przez organ nadzoru budowlanego wynika bezsprzecznie, że sporny budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 48 ust. 1 P.b., właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W art. 48 ust. 2 P.b. zostały zaś szczegółowo określone przesłanki legalizacji obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Po wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej organ administracji winien zatem ocenić, czy zaistniała samowola: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dalej, kwalifikując stwierdzoną budowę jako samowolę budowlaną, organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie (art. 48 ust. 3): 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Z kolei ustalenie, że inwestor w wyznaczonym terminie nie spełnił wskazanych w postanowieniu obowiązków, obliguje właściwy organ do orzeczenia rozbiórki (art. 48 ust. 4 ustawy). Jak wskazują powyższe przepisy, samowola budowlana, polegająca na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki. Wskazać przy tym jednak trzeba, że w obowiązującym stanie prawnym nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie. Ustawodawca zobowiązał bowiem organy nadzoru budowlanego do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeśli tak, to właściwy organ jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych warunków do legalizacji samowoli, organ może orzec rozbiórkę. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu kwestionowana decyzja została wydana po prawidłowym przeprowadzeniu procedury legalizacyjnej, a orzeczona decyzją organu drugiej instancji rozbiórka obiektu jest skutkiem nieprzedłożenia przez skarżących dokumentów niezbędnych do legalizacji stwierdzonej samowoli. Wskazać należy w tym miejscu, że decyzją z dnia "[...]" Burmistrz "[...]" odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na dokonaniu procesu legalizacji budynku pełniącego funkcję obiektu letniskowego, zlokalizowanego na działce nr "[...]", położonego w obrębie "[...]", gmina "[...]". W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]", utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza "[...]". Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 9 października 2018r. sygn. akt II SA/Ol 580/18, oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego. Oddalenie skargi w sprawie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy jednoznacznie przekonuje, że skarżący nie byli w stanie przedłożyć wymaganej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co było warunkiem niezbędnym dokonania legalizacji posadowionego obiektu budowlanego. Skoro zaś nie została spełniona przesłanka legalizacji, to organ musiał orzec nakaz rozbiórki rzeczonego budynku. Wskazać należy, że żaden przepis Prawa budowlanego nie przewiduje bowiem w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Zwrócić również należy uwagę na fakt, że postępowanie dotyczące samowoli budowlanej ma charakter obiektywny, a to oznacza, że dla jego prowadzenia nieistotne są inne okoliczności, niż fakt istnienia samowoli. Organ nie miał zatem podstaw do zalegalizowania przedmiotowego budynku w oparciu o inne dokumenty, niż wymienione w art. 48 ust. 3 P.b. Organ nadzoru budowlanego prawidłowo zatem zastosował ten przepis ustawy Prawo budowlane w niniejszej sprawie. W tym miejscu wskazać też należy, że przepisy Prawa budowlanego, nie określają definicji powierzchni zabudowy. Pojęcie to określone zostało w Polskiej Normie PN-ISO 9836 (publ. przez Polski Komitet Normalizacyjny w październiku 1997 r., uchwała nr 33/97-o) i jest jednym z charakterystycznych parametrów użytkowych w budownictwie, który znajduje również zastosowanie w przepisach prawa budowlanego (zob. art. 3 pkt 7a, ustawy). Polskie Normy nie są przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz.1386 ze zm.) wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 785/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że niezdefiniowanemu w ustawie pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie. Zgodnie z punktem 5.1.2.2 Normy, "powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych, ani ich części niewystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy)". Mając powyższe na uwadze, należało przyjąć, że powierzchnia zabudowy łącznie z tarasem przedmiotowego budynku została prawidłowo ustalona. Zdaniem Sądu, w kontrolowanym postępowaniu organy dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie przesłanek wydania nakazu rozbiórki w stosunku do spornego obiektu o charakterze rekreacyjnym. W ocenie Sądu, organ nadzoru budowlanego drugiej instancji nie naruszył przy tym przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., bowiem prawidłowo oparł się na wyczerpująco zebranym przez organ pierwszej instancji materiale dowodowym, zaś jego ocena jest logiczna, niedowolna i w związku z tym zgodna z art. 80 k.p.a., czemu prawidłowo dano wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Natomiast sposób prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy czynił w pełni zadość zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W konsekwencji prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał właściwej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego i procedował w trybie art. 48 P.b. w odniesieniu do całego przedmiotu postępowania, określonego na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.