II SA/Ol 21/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz P. J. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

P.J. (dalej jako "strona", "skarżący", "wnioskodawca"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na postanowienie Wojewody z dnia "[...]" r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że w dniu "[...]" wpłynął do Starosty wniosek strony o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji Starosty z dnia "[...]" r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]"o wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t. na działce nr "[...]"obręb "[...]", gmina "[...]", z uwagi na prawdopodobne wystąpienie nieodwracalnych skutków, w tym w szczególności dla zdrowia pobliskich mieszkańców. Starosta, po rozpatrzeniu ww. wniosku, postanowieniem z dnia "[...]"r., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie ww. ostatecznej decyzji Starosty z dnia "[...]"r. Następnie Starosta , postanowieniem z dnia "[...]"., wstrzymał wykonanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Po rozpatrzeniu zażalenia na to postanowienie, Wojewoda, postanowieniem z dnia "[...]"r., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że Starosta nie wskazał żadnej przesłanki, uzasadniającej wstrzymania wykonania tej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, Starosta postanowieniem z dnia "[...]"r., wstrzymał wykonanie powyższej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 8 k.p.a. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda w postanowieniu z dnia "[...]"r. poinformował, że uchylona przez SKO decyzja Wójta Gminy z dnia "[...]"r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego przedsięwzięcia daje uzasadnioną podstawę do ustalenia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Organ pierwszej instancji uznał, że oddalenie sprzeciwu inwestora na decyzję SKO przez WSA w Olsztynie wyrokiem z dnia 3 lipca 2020 r., rodzi przesłankę, która doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył pełnomocnik Spółki zarzucając, że wskazany przez organ pierwszej instancji wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 lipca 2020 r. nie jest prawomocny i został zaskarżony przez inwestora. Wojewoda, postanowieniem z dnia "[...]"r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy wskazał na treść art. 152 § 1 k.p.a. oraz podkreślił, że organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego przedsięwzięcia, nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, ani nie odniósł się wskazanych wytycznych w postanowieniu Wojewody z dnia "[...]"r. Przede wszystkim, nie odniósł się do zakwestionowanej przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie badając, czy wniosek pochodzący od wnioskodawcy jest od strony postępowania, bowiem w pierwotnym zaskarżonym postanowieniu z dnia "[...]"r. o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę dla ww. inwestycji, organ pierwszej instancji w swoim uzasadnieniu wskazał, że na ten wniosek wstrzymano wykonanie tej decyzji. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji nie dokonał oceny materiału dowodowego, na podstawie którego był przekonany o konieczności uchylenia swojej decyzji z dnia "[...]"r. o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zastosowanych przez Starostę przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, Wojewoda wskazał przesłanki, wynikające z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, choć w aktach sprawy nie ma takich dokumentów, ani w postanowieniu organ ich nie wskazał, a inwestor jednoznacznie zaprzecza, że nic mu nie wiadomo o takich dokumentach. Natomiast przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. tj., jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione w tym przypadku była niezasadna. Po uchyleniu decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]"o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej stacji bazowej przez SKO sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez Wójta Gminy. Decyzja ta ma charakter decyzji kasacyjnej, skutkiem czego jest konieczność rozpatrzenia sprawy, czyli wydania nowej decyzji o warunkach lokalizacji celu publicznego. Decyzja SKO jako decyzja organu drugiej instancji, jest decyzją ostateczną i podlega wykonaniu. Wojewoda podkreślił, że wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje jej wykonania i w okolicznościach niniejszej sprawy taki rodzaj uchylenia decyzji w trybie kasacyjnym nie jest przesłanką do uchylenia pozwolenia na budowę w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji przed wszystkim powinien ustalić, czy wnioskodawca jest rzeczywiście stroną tego postępowania, czy jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji lub czy wykazał on swój interes prawny w tej sprawie, który jest chroniony przez prawo, a ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności, mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Skoro organ pierwszej instancji kwestionuje fałszywość dokumentów, to winien powołać się na takie dokumenty i jednoznacznie je wskazać. Samo stwierdzenie, przez Starostę o takich fałszywych dokumentach oraz o tym, że decyzja o lokalizacji celu publicznego została w całości uchylona, choć fakty stanowią inaczej, zdaniem Wojewody nie uprawdopodobnia jeszcze uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu, skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucił naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., polegające na wydaniu rozstrzygnięcia uchybiającego przepisom prawa, brak analizy wszystkich aspektów postępowania, dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. Podniósł, że Wojewoda błędnie przyjął, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę musi pochodzić od strony postępowania. W przedmiotowej sprawie, bezsporne jest, że uchylona została decyzja o lokalizacji celu publicznego, która była podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, której to z kolei dotyczyło przedmiotowy wniosek o wstrzymanie wykonania (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" oraz utrzymujący ją w mocy wyrok tutejszego Sądu z dnia 3 lipca 2020 r. II SA/Ol 398/20 oddalający sprzeciw Inwestora, jak również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 2799/20, którym oddalono kasację inwestora). W odpowiedzi na skargę, wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn, niż wskazane w skardze. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z dnia "[...]"r., którym uchylono postanowienie Starosty z dnia "[...]"r., wstrzymujące wykonanie ostatecznej decyzji Starosty z dnia "[...]"r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej - wieża o wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t. na działce nr "[...]" obręb "[...]", gmina "[...]" i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji w postępowaniu o wstrzymanie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, ani nie odniósł się wskazanych wytycznych w postanowieniu Wojewody z dnia "[...]"r. Nie odniósł się do zakwestionowanej przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie badając, czy wniosek pochodzący od wnioskodawcy pochodzi od strony postępowania, bowiem w pierwotnym zaskarżonym postanowieniu z dnia "[...]"r. o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę dla ww. inwestycji, organ pierwszej instancji w swoim uzasadnieniu wskazał, że na ten wniosek wstrzymano wykonanie tej decyzji. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji nie dokonał oceny materiału dowodowego, na podstawie którego był przekonany o konieczności uchylenia swojej decyzji z dnia "[...]"r. o pozwoleniu na budowę. Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy wnioskodawca jest rzeczywiście stroną tego postępowania, czy jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji lub czy wykazał on swój interes prawny w tej sprawie, który jest chroniony przez prawo, a ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcia zaistniałego zagrożenia. Zdaniem Wojewody, jeżeli organ pierwszej instancji kwestionuje fałszywość dokumentów, to winien powołać się takie dokumenty i jednoznacznie je wskazać. Samo stwierdzenie, przez Starostę o takich fałszywych dokumentach oraz o tym, że decyzja o lokalizacji celu publicznego została w całości uchylona, choć fakty stanowią inaczej, w ocenie Wojewody nie uprawdopodobnia, jeszcze uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zaznaczyć należy, że skarżący złożył w dniu 13 lutego 2020 r. wniosek, w którym wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sądowi z urzędu wiadomym jest natomiast, że decyzją z dnia "[...]"Starosta– w postępowaniu wznowieniowym - uchylił ostateczną decyzję Starosty z dnia "[...]"o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]"o wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t. na działce nr "[...]"obręb "[...]", gmina "[...]". Organ wskazał, że Starosta "[...]", po rozpatrzeniu wniosku strony, wznowił postępowanie w sprawie ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Następnie, Starosta, postanowieniem z dnia "[...]"r., wstrzymał wykonanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, a Wojewoda, postanowieniem z dnia "[...]"r. uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji ponownie, postanowieniem z dnia "[...]"r., wstrzymał wykonanie tej decyzji, a następnie, decyzją z dnia "[...]"r., uchylił ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia "[...]"r. Wojewoda wskazał w niej, że organ pierwszej instancji wznowił postępowanie, ale konkretnie nie wskazał podstawy wznowienia, tylko powołał się na wniosek strony o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek taki nie był właściwy do wznowienia procedury postępowania. Ponadto, organ nie zbadał, czy osoba, która złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji była stroną postępowania. Skoro Starosta powołuje się na ten wniosek, można uznać, że uznał skarżącego za stronę postępowania, choć nie brał on udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę (akta administracyjne sprawy o sygn. akt II SA/Ol 22/21). W związku z powyższym, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, decyzja Wojewody z dnia "[...]"r. o uchyleniu decyzji Starosty o uchyleniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i zatwierdzeniu pozwolenia na budowę i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego oznacza, że brak było podstaw do wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji objętej tym postępowaniem. Byt prawny tego postanowienia uzależniony jest bowiem od postępowania prowadzonego w przedmiocie wznowienia postępowania. Skoro więc, w dacie orzekania przez organ odwoławczy we wpadkowej kwestii proceduralnej dotyczącej wstrzymania wykonania decyzji, niewątpliwie zakończone było postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, to orzekanie o wstrzymaniu wykonania decyzji w tym przedmiocie nie miało oparcia w art. 152 § 1 k.p.a. W takiej też sytuacji, rozstrzygnięcie organu odwoławczego o uchyleniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie było trafne. W sytuacji bowiem uprzedniego wydania przez organ administracji decyzji o umorzeniu postępowania wznowieniowego w sprawie "głównej", zasadnym było rozważenie podstaw do zakończenia wszczętego w ramach tej sprawy postępowania wpadkowego. Brak "sprawy głównej" wykluczał możliwość przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji i badania okoliczności wskazanych w zaskarżonym postanowieniu z dnia "[...]"r. Skoro w dacie orzekania przez organ odwoławczy w kwestii wpadkowej, nie toczyło się już postępowanie w sprawie głównej, brak było podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając ponownie sprawę, organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. , orzekł jak sentencji wyroku.