II SA/Ol 282/20

Dnia 30 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant starszy referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2020 roku sprawy ze skargi M.P. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" roku, nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie rozbiórki obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję ; II. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę "[...]" zł ("[...]" złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia "[...]" r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał podmiotowi A rozbiórkę (usunięcie) obiektu kontenerowego o wymiarach zewnętrznych 5,20 m x 10 m wraz z tarasem drewnianym w kształcie litery "L" o powierzchni zabudowy około 40 m2, pełniącego funkcję rekreacyjną, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr "[...]", na wysokości działki nr "[...]" obr. S., gm. M., oznaczonego na potrzeby przedmiotowego postępowania na mapie sytuacyjno-wysokościowej jako obiekt nr 2. Odwołanie od tej decyzji wniósł podmiot A oraz odrębnie M. P. (dalej jako: "skarżący"), który zarzucił organowi I instancji naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak ustalenia inwestora i właściciela obiektu, a w konsekwencji nałożenie obowiązku dokonania rozbiórki na niewłaściwy podmiot. Stwierdził, że organ błędnie uznał, że w sprawie brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia inwestora obiektu, podczas gdy możliwość taka realnie istniała. Zaskarżoną decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ odwoławczy") umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z akt jednoznacznie wynika, że toczące się postępowanie w sprawie lokalizacji obiektu kontenerowego na działce nr "[...]" nie ma żadnego wpływu na prawa i interesy skarżącego, który jest jedynie właścicielem działki sąsiedniej nr "[....]". Stwierdził, że skarżący nie jest właścicielem ani inwestorem spornego obiektu, co zresztą podnosił w toku postępowania. Lokalizacja obiektu w żadnym wypadku nie narusza możliwości legalnego zagospodarowania należącej do niego działki nr "[...]" oraz innych znajdujących się w bliskim sąsiedztwie. Skarżący nie ma więc żadnego interesu, w tym prawnego, który umożliwiałby mu uzyskanie statusu strony postępowania. Skarżący został uznany za stronę postępowania przez organ I instancji, ponieważ początkowo uznano, że obiekt jest zlokalizowany częściowo na należącej do niego działce nr "[...]". W wyniku jednak ustalenia, że obiekt jest w całości zlokalizowany na działce nr "[...]", organ stopnia powiatowego powinien poinformować skarżącego o zmianie statusu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, podtrzymał argumenty i zarzuty podniesione w odwołaniu. Wskazał, że organ nie ustalił komu przysługuje prawo własności obiektu, a tym samym nazbyt pochopnie wykluczył skarżącego z kręgu stron postępowania. Podniósł, że organ nie wyjaśnił dlaczego nie przysługuje mu w niniejszym postępowaniu interes prawny. Stwierdził, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ istnieje możliwość wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi skarżący argumentował, że nagłe wyeliminowanie go z katalogu stron postępowania stanowi dla niego nie tylko ogromne zaskoczenia, ale przede wszystkim narusza jego interes prawny i pozbawia go możności aktywnego działania w ww. postępowaniu. Podniósł, że nawet przy założeniu że aktualnie prawidłowo ustalono położenie obiektu, to celem dokonania jego ewentualnej rozbiórki konieczny będzie przejazd przez działkę stanowiącą własność skarżącego. Zaznaczył, że jego nieruchomość sąsiaduje z terenem inwestycji, a zatem należy do kręgu osób trzecich, których interesy podlegają ochronie w procesie inwestycji z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Wyraził niezrozumienie dla działania organu, który przyjął od skarżącego informację, że nie jest właścicielem ani inwestorem obiektu, ale w żaden sposób jej nie zweryfikował. Wytknął, że organ powinien zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego i należycie je uzasadnić. Zdaniem skarżącego, skoro w przedmiotowej sprawie nie ustalono inwestora obiektu, niezasadne jest eliminowanie z postępowania podmiotów, które są zainteresowane jej rozstrzygnięciem i składają odwołanie w przewidzianym prawem terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że jest oczywistym, że skoro skarżący nie jest właścicielem ani inwestorem obiektu i nie jest on zlokalizowany na jego działce, to nie ma interesu prawnego w sprawie. Skarżący nie wykazał też innych okoliczności, które mogłyby przemawiać za uznaniem go za stronę postępowania. Obiekt nie musi wcale być usuwany przez działkę skarżącego. Organ wskazał też, że w sprawie zapadło orzeczenie merytoryczne, zatem troska o rozpoznanie sprawy jest zbyteczna. Na rozprawie w dniu 30 lipca 2020 r.: - pełnomocnik organu wniósł i wywiódł jak w odpowiedzi na skargę; - pełnomocnik uczestnika postępowania (podmiotu A) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, że zarzuty skargi nie wskazują co prawda na istnienie interesu prawnego skarżącego, ale z akt administracyjnych wynika, że skarżący może być inwestorem obiektów budowlanych i może być na niego nałożony obowiązek rozbiórki, a zatem może mieć interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2167) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a.")), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). Powyższe oznacza, że rozpatrując skargę na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze z powodu uznania przez organ odwoławczy braku legitymacji procesowej po stronie osoby wnoszącej odwołanie, czyli uznania, że jest ona nieuprawniona do wniesienia odwołania, Sąd nie może kontrolować decyzji organu I instancji, a więc oceniać kwestii materialnoprawnych ukształtowanych decyzją organu I instancji. Decyzja umarzająca postępowanie ma charakter formalny i w ramach tej decyzji Sąd może rozważać tylko zasadność stanowiska organu II instancji co do braku interesu prawnego po stronie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1220/18, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U z 2020 r. poz. 256., dalej jako: "k.p.a.") organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Rację ma organ II instancji, że skutecznie inicjować postępowanie drugoinstancyjne może jedynie strona, czyli przymiot strony jest niezwykle istotny. Ponieważ jednak interes prawny wynika z prawa materialnego, to nie jest co do zasady możliwe by został ustalony już na etapie postępowania wstępnego. W sytuacji, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego się obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się – umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stanowisko to jest ugruntowane w doktrynie i judykaturze (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1609/05, LEX nr 307511, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1192/09, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, także B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, str. 597). W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie zbadał jednak w należyty sposób, a tym samym nie wykazał, że postępowanie z odwołania skarżącego jest bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. niewłaściwie rozważył stan faktyczny i prawny sprawy w zakresie legitymacji procesowej skarżącego. Niezasadnie organ odwoławczy wniesione odwołania od tej samej decyzji załatwił odrębnymi decyzjami, przez co powstała niedopuszczalna sytuacja, w której odrębną decyzją formalną organ przesądził kwestię, która może mieć istotne znaczenie przy weryfikacji legalności decyzji organu I instancji, co uzasadniało załatwienie odwołań jedną decyzją w celu jej spójnego i całościowego załatwienia. Uwzględnić należy, że postępowanie administracyjne jest prowadzone zawsze w sprawie (tutaj samowoli budowlanej), a nie przeciwko konkretnemu podmiotowi. Dlatego organ nie powinien stanowisk poszczególnych uczestników załatwiać odrębnymi decyzjami. Rozpatrując odwołanie od decyzji nakazującej rozbiórkę organ odwoławczy musi mieć przede wszystkim na uwadze, że stosownie do art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) obowiązek rozbiórki obciąża w pierwszej kolejności inwestora, a następnie właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W związku z tym organ orzekający powinien przede wszystkim ustalić kto jest inwestorem albo wykazać, że nie można tego ustalić. Zarówno skarżący, jak i uczestnik konsekwentnie podnoszą, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala na poczynienie ustaleń co do inwestora przedmiotowego obiektu. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji uznawał skarżącego od początku za stronę postępowania, skarżący brał udział w czynnościach procesowych, składał wyjaśnienia. Pierwotnie przyjmowano, że sporny obiekt budowlany został posadowiony na działce skarżącego. Skarżący wyjaśniał, że wydzierżawił teren dla ustalonej spółki i doprowadził wodę i prąd. Podnosił też, że nie jest właścicielem ani inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego. Wobec tego ostatniego oświadczenia, organ odwoławczy przyjął, że skarżący nie jest ani inwestorem ani właścicielem obiektu, bez skonfrontowania tego stanowiska ze zgromadzonym w aktach administracyjnych materiałem dowodowym, co czyni takie ustalenie zupełnie dowolnym. Organ odwoławczy nie przedstawił żadnej oceny prawnej w zakresie okoliczności kogo można uznać za inwestora i czy działanie skarżącego związane z realizacją i funkcjonowaniem przedmiotowego obiektu letniskowego odpowiada temu pojęciu. Zdaniem uczestnika skarżący może być uznany za inwestora. Sam skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, że w żaden sposób nie zweryfikował jego twierdzenia, że nie jest on inwestorem. Powyższe przekonuje, że wydana odrębnie decyzja w przedmiocie odwołania skarżącego nie uwzględnia całokształtu sprawy, naruszając powołane na wstępie przepisy postępowania administracyjnego. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. W myśl tego unormowania organ II instancji rozpatruje sprawę na nowo w jej całokształcie. Organ odwoławczy zobowiązany jest tym samym dokonać ponownej oceny zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, poczynić własne ustalenia faktyczne na jego podstawie, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a., a więc posiadaną wiedzą, doświadczeniem życiowym, zasadami logiki. Wynik tych ustaleń powinien następnie skonfrontować z zasadnością rozstrzygnięcia organu I instancji. Art. 7 k.p.a. obliguje organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności i wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego i procesowego. W myśl tego przepisu organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, w tym w szczególności zgłoszonych przez strony postępowania zarzutów. Realizacji wskazanej wyżej zasady służy między innymi uzasadnienie decyzji administracyjnej, które stanowi jej obligatoryjną część. Zgodnie z art. art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań w przedmiocie aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania. Takie zaniechanie narusza też art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., które nakazują wyjaśnić stronom zasadność zajętego stanowiska. Reasumując, na obecnym etapie, kiedy organ odwoławczy zaniechał w ogóle oceny w omówionym kierunku, sąd administracyjny jest pozbawiony możliwości przeprowadzenia kontroli legalności zajętego stanowiska co do istoty sprawy i nie może przesądzić czy skarżący ma interes prawny w sprawie. Przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie może zastąpić organu w interpretacji przepisów prawa i ocenie materiału dowodowego, gdyż sąd administracyjny uprawniony jest wyłącznie do oceny legalności działania organu. Z podanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość: uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika - radcy prawnego (480 zł) - na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).