II SA/Ol 449/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz P. sp. z o.o. w W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z 29 lutego 2024 r. Zastępca Dyrektora ds. Zarządzania Siecią w Zarządzie Dróg Wojewódzkich (dalej jako: "organ I instancji", "zarządca drogi"), działając w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na działce nr [...]. Uzasadnił, że projekt decyzji w pkt 2 ppkt 3 lit. h) stanowi, że obsługa komunikacyjna działki odbywać się będzie istniejącym zjazdem z drogi wojewódzkiej nr 600. Organ I instancji zaprzeczył temu ustaleniu. Wskazał, że wymieniona działka na całej swojej długości nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi wojewódzkiej w postaci istniejącego zjazdu ani wydanej decyzji lokalizacyjnej na zjazd, ani nie został złożony wniosek na lokalizację zjazdu. Stwierdził, że bez zapewnionej obsługi komunikacyjnej budowa farmy fotowoltaicznej jest niemożliwa, niemożliwa jest również bezpieczna obsługa inwestycji. W celu określenia możliwości zapewnienia dojazdu z drogi wojewódzkiej należy w pierwszej kolejności uzyskać zezwolenie na lokalizację zjazdu zgodnie z art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645, dalej jako: "u.d.p."), lub określić inny sposób dojazdu. Taka procedura zapobiega przypadkom lokalizowania zjazdów w miejscach niebezpiecznych oraz określa warunki techniczne wymagane przy budowie nowego zjazdu. Zauważono, że z informacji inwestora wynika, że działka będzie obsługiwana pojazdami ciężkimi i osobowymi, zatem zjazd z drogi wojewódzkiej będzie niezbędny. Zarządca drogi argumentował, że w sytuacji, kiedy inwestor zamierza zmienić sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, inwestować na niej poprzez budowę obiektów, to obsługa komunikacyjna obiektu musi gwarantować bezpieczeństwo w ruchu drogowym, w tym możliwość bezpiecznego włączania się do ruchu drogowego. Nie ma możliwości budowy ww. inwestycji i obsługiwania tej budowy bez istniejącego zjazdu z drogi wojewódzkiej. Takie działanie doprowadziłoby do ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, a w dalszej mierze uszkodzenia pasa drogowego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor – P. Sp. z o.o. (dalej jako: "spółka", "skarżąca"), zarzucając naruszenie: - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii nie jest konieczne spełnienie wymogu dostępu do drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p., a występowanie o uzyskanie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub określenie przez inwestora innego sposobu zjazdu na etapie uzyskiwania warunków zabudowy jest przedwczesne, skoro konieczność taka aktualizuje się dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę; - art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności przez niezastosowanie wyłączenia zawartego w art. 61 ust. 3 do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i przyjęcie, że w niniejszej sprawie dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wymagane jest spełnienie warunku posiadania dojazdu do drogi publicznej; - art. 9 Konstytucji poprzez pominięcie w swoich rozważaniach Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. U. UE.L.2018.328.82 ze zm.), jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii; W wyniku rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem z 9 kwietnia 2024 r., nr SKO.73.137.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium" "organ odwoławczy") utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepisy mające w sprawie zastosowanie i wywiódł, że organ współdziałający uzgadnia projekt decyzji w zakresie swojej właściwości i nie może wyjść poza określony przepisami prawa materialnego zakres uzgodnienia. W przypadku zarządcy drogi zastosowanie ma art. 35 ust. 3 u.d.p. Dokonując uzgodnienia w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji zarządca drogi winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Podniesiono, że w rozpatrywanej sprawie organ współdziałający ustalił, iż projekt decyzji jest niezgodny ze stanem faktycznym, tj. ww. działka nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi wojewódzkiej w postaci istniejącego zjazdu. Z wyjaśnień inwestora wynika, że inwestycja będzie obsługiwana pojazdami ciężkimi i osobowymi. Wobec powyższego zarządca drogi prawidłowo ustalił, że działka nie posiada bezpiecznej obsługi komunikacyjnej. Skoro działka nie ma zapewnionej prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej, to prawidłowo zarządca ustalił, że nie została spełniona przesłanka uzgodnienia w zakresie możliwości włączenia do ruchu drogowego. Kolegium zgodziło się ze skarżącą, że inwestycja w postaci farmy fotowoltaicznej nie musi spełniać przesłanki dostępu do drogi publicznej, ale jednym z elementów decyzji jest określenie obsługi komunikacyjnej. Tym samym nie można się zgodzić z inwestorem, że w decyzji nie ustala się obsługi komunikacyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie spółka powtórzyła zarzuty i argumenty odwołania, wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wniosło o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 dalej jako: "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2024 r. poz. 1267) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na działce przylegającej do pasa drogowego drogi wojewódzkiej. Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie określa kryteriów uzgodnienia inwestycji planowanych na obszarach przyległych do pasa drogowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowane zostało stanowisko, zgodnie z którym zarządca drogi w postępowaniu uzgodnieniowym nie jest uprawniony do oceny spełnienia przesłanki dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Z brzmienia art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. wynika jasno, że jeżeli teren inwestycji nie przylega do pasa drogowego nie ma obowiązku uzgadniania decyzji z zarządcą drogi. Stąd wniosek, że nie jest rolą zarządcy drogi weryfikowanie przy uzgadnianiu projektu decyzji spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Organ ustalający warunki zabudowy samodzielnie ocenia spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., czyli możliwość skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1815/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W wyroku z 26 lutego 2024 r. , sygn. akt II OSK 2583/22, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest adresowany do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta jako organu właściwego rzeczowo do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast organy współdziałające w ramach art. 53 ust. 4 u.p.z.p. mają swoje własne kompetencje i przepisy merytoryczne wyznaczające ich ramy działania. Kompetencje tych organów muszą w takim przypadku podlegać wykładni ścisłej. Przyjmuje się, że rolą organu uzgadniającego jest wypowiedzenie się w zakresie zgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Należy przez to rozumieć, że decyzja o warunkach zabudowy musi uwzględniać inne przepisy powszechnie obowiązujące, a więc inne ustawy, rozporządzenia i akty prawa miejscowego mogące mieć zastosowanie w sprawie. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. sformułowanie "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także - jak wskazuje się w piśmiennictwie (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 523-524) - brak relacji wykluczania się, niedostateczną spójność z normami prawa (tak też: NSA w wyroku z 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1401/20, publ. w CBOSA). Takimi odrębnymi przepisami są niewątpliwie przepisy ustawy o drogach publicznych i przepisy wykonawcze do tej ustawy, które nakładają na zarządcę drogi obowiązki i wymagania związane z ochroną drogi. W judykaturze utrwalone jest już stanowisko, że zarządca drogi powinien w postępowaniu uzgodnieniowym kierować się zakresem swoich zadań oraz swojej właściwości rzeczowej (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2386/19; z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2329/20, z 10 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/19, publ. w CBOSA). Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. wynika natomiast, że do zadań zarządcy drogi należy m.in. planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Zakres właściwości rzeczowej zarządcy drogi publicznej wyznacza także przepis art. 35 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę w powyższych granicach kompetencji własnych, uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego (zob. wyroki NSA: z 19 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 948/09; z 20 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1783/09, z 26 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2583/22, publ. w CBOSA). W wyroku z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3330/17, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że niezbędnym elementem rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uzgodnienia jest dokonanie przez zarządcę drogi ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego. W wyroku z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2713/18, publ. w CBOSA, NSA akcentował też, że wybór rozstrzygnięcia organu uzgadniającego powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. Każdorazowo zarządca drogi powinien wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym inwestora. Reasumując, jeżeli teren inwestycji przylega do pasa drogowego, zachodzi potrzeba oceny wpływu danej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego, w tym stan drogi, ale przy uwzględnieniu możliwości legalnego użytkowania drogi. Zarządca drogi powinien rozważyć czy i w jakim zakresie charakter planowanej inwestycji, w tym wskazany przez skarżącego sposób skomunikowania wymienionej działki, wpłynie na ruch drogowy, czy zagrozi bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego lub wpłynie na stan drogi. Organy orzekające nie przeanalizowały w ogóle sprawy pod tym kątem, przez co nie odniosły się do istoty sprawy. Ograniczono się bowiem tylko do ustalenia, że działka nie posiada bezpiecznej obsługi komunikacyjnej w postaci urządzonego już zjazdu na drogę wojewódzką. Organ I instancji stwierdził w tym zakresie, że bez uprzedniego wykonania zjazdu nie jest możliwe bezpieczne włączanie się do ruchu oraz że bez urządzenia zjazdu pas drogowy zostanie uszkodzony. Twierdzenia te nie są same w sobie błędne. Jednak pozostają poza istotą sprawy. Oczywistym jest bowiem, że bez uzyskania zgody na zjazd inwestor naruszy obowiązujący porządek prawny i nie będzie mógł legalnie włączyć się do ruchu drogowego z wymienionej działki. Takie działanie jest zagrożone karą z art. 29a u.d.p. i dotyczy odrębnego postępowania. Odrębny przedmiot postępowania stanowi również uzyskanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w art. 29 u.d.p. Wyczerpanie tego trybu nie warunkuje uzyskania pozytywnego uzgodnienia. W myśl art. 29 ust. 3a u.d.p. zezwolenie na lokalizację zjazdu dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepis ten wprost wskazuje, że zezwolenie na wybudowanie zjazdu będzie konieczne na etapie wystąpienia o pozwolenie na budowę. Dlatego w cytowanym wyroku z 26 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2583/22, NSA prawidłowo wyjaśnił, że na etapie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pozostaje bez znaczenia czy zjazd istnieje, czy też nie. NSA podkreślił, że przedmiotem uzgodnienia jest ocena możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania przyległego do drogi terenu. Rolą zarządcy drogi nie jest więc wymaganie na etapie uzgadniania warunków zabudowy, aby wnioskodawca legitymował się zgodą na lokalizację zjazdu, a wyłącznie ocena czy obowiązujące przepisy dopuszczają w ogóle urządzenie zjazdu z drogi wojewódzkiej na działkę inwestora w związku z rodzajem inwestycji i jak ten zjazd oraz natężenie ruchu związane z realizacją i funkcjonowaniem przedsięwzięcia może wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu drogowego, w tym stan drogi. Organy uzgadniające powinny rozpoznać potencjalne zagrożenia i zdecydować czy są one do zaakceptowania w świetle obowiązujących przepisów, czego zaniechano. Podkreślić należy, że istotą niniejszej sprawy nie jest to czy działka inwestora ma dostęp do drogi publicznej. Bezspornie nie musi go mieć zapewnionego. Wynika to jednoznacznie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii. Warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 nie jest zatem w kontrolowanym postępowaniu w ogóle wiążący. Rację mają jednak organy orzekające, że decyzja o warunkach zabudowy musi określać obsługę komunikacyjną. Wynika to jednoznacznie z art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Dlatego rozważeniu podlega to, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazuje, zgodnie z wnioskiem inwestora, obsługę komunikacyjną "istniejącym zjazdem". Zarządca drogi wskazał, że jest to ustalenie sprzeczne ze stanem faktycznym. Okoliczność ta nie mogła jednak uzasadniać odmowy uzgodnienia, bo wskazanie takie może zostać skorygowane przez wójta gminy, np. na skutek ustaleń postanowienia uzgodnieniowego przez dodanie "projektowanym" zjazdem. Skoro zaś skarżąca określiła sposób komunikacji i oczywistym jest, że jest to wskazanie zamierzone, a nie dokonane, to zarządca drogi powinien rozważyć potencjalny wpływ zgłoszonego rozwiązania na bezpieczeństwo ruchu drogowego drogi wojewódzkiej. Wyjaśnić trzeba dodatkowo, że nie można wymagać od wnioskodawcy realizacji zjazdu przed ustaleniem warunków zabudowy z uwagi na charakter postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Jest to wstępny etap realizacji inwestycji. W myśl art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z tego też względu adresat tej decyzji nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu będącego przedmiotem ustaleń (por. wyrok NSA z 16 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1808/21, publ. w CBOSA). Organy orzekające w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceniają samą możliwość wykorzystania działek pod zamierzony cel, nie zaś posiadanie przez inwestora tytułów prawnych do korzystania z nich (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 795/21, publ. w CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy orzekające będą związane wyrażoną przez Sąd oceną prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.