II SA/Ol 492/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z 28 stycznia 2022 r., M.S. (dalej jako: "strona", "skarżący"), zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem [...]. Decyzją z 15 lutego 2022 r., działając z upoważnienia Prezydenta Olsztyna Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Olsztynie (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), orzekł o odmowie przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że nie da się ustalić, od kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, a więc nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej jako: u.ś.r.). Wskazano również, że ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Od powyższej decyzji, odwołanie złożył pełnomocnik skarżącego, wskazując, na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Podniósł również, że pozostawanie niepełnosprawnego ojca skarżącego w związku małżeńskim nie uniemożliwia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, w sytuacji gdy żona niepełnosprawnego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a stan jej zdrowia i wiek, uniemożliwiają jej sprawowanie opieki nad schorowanym mężem. Decyzją z 25 kwietnia 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podano, że Kolegium nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji w kwestii zaistnienia przesłanki negatywnej, związanej z datą powstania niepełnosprawności po 18. lub po 25. roku życia. Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyjaśniono jednak, że podzielić należy stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., co w pełni uzasadniało wydanie decyzji odmownej. Powołując przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazano, że między małżonkami istnieje obowiązek alimentacyjny, w którym mieści się również obowiązek opieki nad chorym, niepełnosprawnym małżonkiem. Ustawodawca przewidział tylko jeden wyjątek zwalniający małżonka z tego obowiązku, mianowicie legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium szeroko powołało stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszące się do kolejności alimentacji, zgodnie z którym wskazany powyżej przepis stanowi wyjątek, którego nie można poddawać wykładni rozszerzającej. Wywiodło, że dopóki skarżący nie wykaże, że jego matka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma racji bytu dokonywanie oceny w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. W skardze, wniesionej na powyższą decyzję do tutejszego Sądu, pełnomocnik skarżącego zarzucił: - art. 7, 77, 80 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zaistniały obiektywne i usprawiedliwione przeszkody w sprawowaniu opieki przez żonę nad ojcem skarżącego, podczas gdy jest ona osobą schorowaną ( [...]) i w podeszłym wieku, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy spełnione były wszystkie przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, co skutkowało bezpodstawnym niezastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; - art. 17 ust. 1a pkt 2 i 3 w zw. z art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r., przez uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki w przypadku, gdy niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można stosować, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów, niezależnych od niego i od jego woli, nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inna osoba. Zarzucając powyższe, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano na argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wskazało także na skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony w skardze przez pełnomocnika skarżącego oraz Kolegium w odpowiedzi na skargę. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nie ulega więc wątpliwości, że skarżący, jako syn osoby wymagającej opieki, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, należy do kręgu osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia. Organ pierwszej instancji, powołując się na przepisy art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., jako przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego uznał dwie okoliczności, tj. pozostawanie niepełnosprawnego ojca w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz powstanie niepełnosprawności po ukończeniu 25 roku życia. Kolegium słusznie przyjęło, że nie można odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie jest natomiast to, czy dopuszczalna była – w świetle przepisów u.ś.r. - odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem, w sytuacji gdy wymagający opieki ojciec pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jedynie orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na tle powyższej normy prawnej obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym można wyodrębnić dwie linie orzecznicze. Zgodnie z pierwszą z nich, treści normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie należy interpretować tylko zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej, przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i art. 32 Konstytucji. Takie odczytywanie powołanego przepisu u.ś.r. pozwala na konkluzję, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym, pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić przeszkodę w przyznaniu świadczenia tylko wtedy, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Mając na uwadze powyższe, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy zatem wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym rodzicem, zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest rzeczywiście zdolny sprawować współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 stycznia 2017 r., I OSK 1113/15, z 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20, z 18 listopada 2021 r, I OSK 744/21 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie natomiast z drugim stanowiskiem kształtującym się w NSA, pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Powołany przepis stanowi wyjątek, którego nie można poddawać wykładni rozszerzającej, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia literalna, ale także wykładnia celowościowa i systemowa. Nie można bowiem treści powołanego przepisu ustawy odczytywać nie biorąc pod uwagę także katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji, określił bowiem katalog różnych rodzinnych świadczeń opiekuńczych, obejmujących zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Świadczenia te przewidują wsparcie rodziny także, gdy inna osoba, niż małżonek osoby wymagającej opieki, rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki, a małżonek takiej osoby nie legitymuje się stosownym orzeczeniem. Zapewniają one dostęp do świadczenia związanego ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, a kryteria ich przyznawania nie mają charakteru dyskryminującego (vide: wyroki NSA: z 24 lutego 2021 r., I OSK 2422/20, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20, z 14 października 2021 r., I OSK575/21 oraz z 26 października 2021 r., I OSK 700/21). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela w całości pierwszy z przedstawionych wyżej poglądów, przychylając się do prezentowanego w judykaturze stanowiska, zgodnie z którym pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować, mimo iż nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika bowiem, że przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która opiekę tę sprawuje. Świadczenie to ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę, w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też, pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki, nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania tej opieki nie jest obiektywnie zdolny swojego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, celowe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. W ocenie Sądu, jest to dopuszczalne wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej, faktycznie i bezspornie nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia lub wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki, stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych. Zatem, Sąd w niniejszej sprawie podzielił pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia w związku z rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki. Wobec tego, w rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zachodzi możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, zaś oceny niemożności sprawowania opieki nad drugim współmałżonkiem można dokonać kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. W świetle aktualnie zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, czy faktycznie matka skarżącego jest w stanie sprawować opiekę nad swoim niepełnosprawnym małżonkiem. Kwestia ta powinna być przedmiotem analizy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Nie można bowiem z góry założyć, że jedynie współmałżonek niepełnosprawny w stopniu znacznym, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym, tym bardziej, że skarżący w toku całego postępowania podnosił, że matka nie może sprawować opieki nad mężem gdyż jest w podeszłym wieku ([...] lat) i jest znacznie schorowana. Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że dopóki skarżący nie wykaże, że jego matka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma racji bytu dokonywanie oceny w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), nakazujących rozstrzyganie sprawy na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - uwzględnią ocenę prawną Sądu wyrażoną w niniejszym wyroku i ocenią, czy matka skarżącego - biorąc pod uwagę jej wiek i schorzenia, na które cierpi - jest w stanie sprawować całodobową, stałą opiekę nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu małżonkiem. Przypomnieć organowi należy, że matka skarżącego - co wynika z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w sprawie jest osobą w podeszłym wieku (ma [...] lat), cierpi na [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie natomiast wskazywał, że formalnego ograniczenia w postaci żądania legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności (w niniejszej sprawie – małżonka osoby niepełnosprawnej), nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego), nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18; wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., I OSK 1115/19; wyrok NSA z 7 maja 2020 r., I OSK 2831/19 czy wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r.). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).