II SA/Ol 496/22

Dnia 14 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2022 roku sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - oddala skargę.

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że postanowieniem z 3 marca 2022 r. działający z upoważnienia Wójta Gminy - Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (organ I instancji), działając na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił D. M. (strona, skarżąca) wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – L. F.. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że 25 lutego 2022 r. wpłynął do niego wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – L. F. Organ odmówił wszczęcia postępowania, ponieważ w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie - decyzją z 26 stycznia 2022 r. odmówiono stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Rozstrzygnięcie to nastąpiło po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez skarżącą 28 grudnia 2021 r. Strona odebrała tę decyzję 31 stycznia 2022 r., termin na wniesienie od niej odwołania upłynął 14 lutego 2022 r. Organ wskazał, że decyzja stała się ostateczna. W ocenie organu w sprawie ma zastosowanie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem sprawa została rozstrzygnięta ostateczną decyzją, która pozostaje w obrocie prawnym. W ocenie organu nie ma wątpliwości co do tożsamości sprawy zakończonej decyzją ostateczną a przedmiotową sprawą. Strona nie powołała się zaś na żadne nowe okoliczności, które nie byłyby przedmiotem analizy w postępowaniu zakończonym decyzją z 26.01.2022 r., nie uległ też zmianie stan prawny uzasadniający ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Odwołanie od postanowienia organu I instancji wniosła strona, działając przez pełnomocnika. Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61a § 1 K.p.a. przez jego błędną interpretację i bezzasadne uznanie, iż niedopuszczalny jest ponowny wniosek skarżącej o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką L. F. z uwagi na zapadłą już 26.01.2022 r. w sprawie ostateczną decyzję odmawiającą. W przedmiotowej sprawie zdaniem skarżącej nie wystąpiła jedna z przesłanek ustawowych opisanych w art. 61a K.p.a., a mianowicie przeszkoda przedmiotowa dotycząca tego samego przedmiotu oraz stanu faktycznego. Podniesiono, że strona w złożonym wniosku ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od lutego 2022 r., a wcześniej złożony wniosek obejmował okres od listopada 2021 r., co oznacza, że odmienne są czasookresy tych wniosków. Postanowieniem z 11 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (Kolegium, organ odwoławczy) utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że kwestia przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub podjęcia pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – L. F., była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Skarżąca bowiem wnioskiem z 25 lutego 2022 r. wystąpiła o przyznanie prawa do powyższego świadczenia w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istniała już ostateczna decyzja z 26 stycznia 2022 r., odmawiająca stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Strona zaś nie złożyła od tej decyzji odwołania. Ostateczne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia - w ocenie Kolegium - wyklucza możliwość wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Wszczęcie przez organ pierwszej instancji postępowania z wniosku z 25 lutego 2022 r. i ewentualne wydanie decyzji merytorycznej stanowiłoby oczywiste naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych wynikającej z art. 16 § 1 K.p.a., a sama decyzja byłaby obarczona wadą nieważności jako naruszająca stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W ocenie Kolegium wbrew zarzutom strony, wniosek z 25 lutego 2022 r. nie opierał się na innych podstawach faktycznych, które nie były już badane w pierwotnym postępowaniu (decyzja organu I instancji z 3 marca 2022 r.). Skarżąca składając bowiem wniosek 28 grudnia 2021 r. przedłożyła do akt sprawy orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 29.11.2021 r. stwierdzające znaczny stopień niepełnosprawności L. F.. Natomiast do wniosku (wniesionego 25.01.2022 r.) skarżąca dołączyła wypis z treści orzeczenia Lekarza Orzecznika Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego OR/PT w Olsztynie z 13.12.2021 r. Z treści tego orzeczenia wynika, że niezdolność L. F. do samodzielnej egzystencji istnieje od 3.11.2021 r. Skargę na postanowienie Kolegium wywiodła skarżąca, działając przez pełnomocnika. Wniosła o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędne zastosowanie, tj. art. 61a k.p.a. przez bezzasadne uznanie, że wystąpiły przesłanki ustawowe do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego i niedopuszczalny był ponowny wniosek skarżącej z 24 lutego 2022 r. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną matką – L. F., z uwagi na tożsamość toczących się już spraw w tym przedmiocie i brak pojawienia się nowych okoliczności w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że w przedmiotowej sprawie zdaniem strony skarżącej nie wystąpiła jedna z przesłanek ustawowych opisanych w art. 61a k.p.a., a mianowicie przeszkoda przedmiotowa dotycząca tego samego przedmiotu oraz stanu faktycznego. Po pierwsze, skarżąca w złożonym wniosku ubiegała się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od lutego 2022 r., a wcześniej złożony wniosek obejmował okres od grudnia 2021 r., co oznacza, iż odmienne są czasookresy tych wniosków. Po drugie, upływ czasu spowodował, że zmienił się stan faktyczny oraz prawny w sprawie, a mianowicie sądy administracyjne jak również jednostki samorządowe przyznające świadczenia rodzinne zaczęły respektować kluczowy w przedmiotowej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – L. F.. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowił art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na tej podstawie wyróżnia się podmiotowe oraz przedmiotowe przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka podmiotowa zachodzi w sytuacji, gdy wniesienie podania następuje przez osobę, która nie jest stroną i nie może być stroną konkretnego postępowania administracyjnego. Z kolei przesłanka przedmiotowa zachodzi w sytuacji zaistnienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, na przykład gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Należy więc przyjąć, że możliwość zastosowania art. 61a ust. 1 k.p.a. warunkuje tożsamość sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o tożsamości sprawy, jako warunku koniecznym do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., można mówić wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i wreszcie tego samego, niezmienionego stanu faktycznego. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć, stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy (zob. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2019 r., I OSK 445/18, z 6 lipca 2020 r., I OSK 3032/19 – orzeczenia.nsa.gov.pl). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się więc, że bezprzedmiotowość czyli brak przedmiotu sprawy administracyjnej oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przyjąć zatem należy, że bezprzedmiotowość postępowania wystąpi w przypadku, gdy w danej sprawie zostało podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi mieć bowiem charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata), bowiem dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy (zob. wyrok NSA OZ w Katowicach z 19 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2247/98; a także: G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Komentarz do art. 104-269, Wolters Kluwer, wyd. 3, Warszawa 2010, s. 31-33). Prowadzenie postępowania w sprawie, w której zapadło już rozstrzygniecie, prowadziłoby do wydania decyzji obarczonej wadą dającą podstawy do stwierdzenia jej nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). O naruszeniu res iudicata decyduje jednak istnienie tożsamości obu spraw. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, tożsamość ta będzie istniała jedynie wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (zob. M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 969 - 970 wraz z powołanym tam orzecznictwem). W rozpoznawanej sprawie ostateczną decyzją z 26 stycznia 2022 r. (akta adm., k. – 26) odmówiono stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Strona zaś nie złożyła od tej decyzji odwołania a zaznaczyć należy, że została ona pouczona o możliwości wniesienia odwołania od tej decyzji. Ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wynika, że pracownik ten kontaktował się telefonicznie ze skarżącą celem przypomnienia o upływającym terminie na złożenie odwołania od decyzji z 26 stycznia 2022 r. odebranej 31 stycznia 2022 r. o odmowie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką L. F. Skarżąca stwierdziła, że sprawę przekazała już "fachowcom" (notatka z 14 lutego 2022 r., akta adm. k. – 27). W ocenie Sądu w zaistniałym stanie rzeczy brak było podstawy do rozpoznania przez organ I instancji po raz kolejny tożsamego żądania strony zawartego we wniosku z 25 lutego 2022 r., inicjującym postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem. Tożsamość żądania skarżącej przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy, prawidłowo poprowadziła organ wprost do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku strony z 25 lutego 2022 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stąd postępowanie organów należy uznać należy za prawidłowe. W ocenie Sądu istnieje tożsamość sprawy, która wcześniejszą decyzją organu pierwszej instancji z 26 stycznia 2022 r. została już rozstrzygnięta. Nie doszło bowiem do żadnej zmiany sytuacji faktycznej ani prawnej skarżącej, a w obrocie prawnym pozostaje decyzja skierowana do tego samego adresata i dotycząca tego samego świadczenia w związku ze sprawowana opieką nad tą samą osobą – L. F., legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ostródzie z 29.11.2021 r. stwierdzającym jej znaczny stopień niepełnosprawności. Wobec tego w realiach niniejszej sprawy nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że kolejne podanie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na tę samą osobę obejmowało inny okres. W ocenie Sądu nie sposób uznać, że sam tylko fakt, że świadczenie pielęgnacyjne przyznaje się od momentu złożenia konkretnego wniosku sprawia, że w sytuacji składania wniosków w kolejnych miesiącach po prawomocnej weryfikacji uprawnień skarżącej, dopuszczalne jest ponowne merytoryczne rozstrzygania sprawy, której efektem miałoby być ponowne rozstrzyganie o uprawnieniu skarżącej do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Dla uznania, że taka sprawa nie jest tożsama z już zakończoną decyzją ostateczną konieczna byłaby zmiana podmiotów postępowania, przedmiotu lub zmiana stanu prawnego, względnie zmiana stanu faktycznego sprawy. Podkreślić należy, że drugi wniosek skarżącej dotyczył dokładnie tego samego okresu niepełnosprawności określonego orzeczeniem z 29 listopada 2021 r. Gdyby dotyczył on innego okresu, a strona przedłożyłaby nowe orzeczenie o niepełnosprawności obejmujące kolejny okres czasu, wówczas nie mielibyśmy do czynienia z tożsamością przedmiotową sprawy. Dlatego też bezpodstawny jest zarzut zawarty w skardze dotyczący naruszenia art. 61 a k.p.a. Zdaniem Sądu nie sposób też przyjąć żeby w sprawie miało dojść do zmiany stanu prawnego dającego podstawę do ponownej weryfikacji uprawnienia skarżącej, co miałoby wynikać z wywodzonego przez pełnomocnika skarżącej rozpoczęcia respektowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), choćby z tego względu, że wyrok powyższy wszedł w życie z dniem 23 października 2014 r. i obowiązuje w niezmienionym kształcie, podobnie jak materialnoprawne przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji odmownej. Inna jest natomiast praktyka respektowania tego wyroku przez organy I i II instancji. Nie ma to jednak znaczenia dla prawidłowości podjętego w sprawie, zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy obu instancji dokonały właściwego zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w zaskarżonych postanowieniach, ponieważ w przedmiotowej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie wskazaną decyzją organu I instancji z dnia 26 stycznia 2022 r. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.