II SA/Ol 5/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. S. na czynność Starosty L. w zakresie zmian dokonanych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.

M.S. (dalej: "skarżący") w piśmie z 20 sierpnia 2025 r. zarzucił Staroście Lidzbarskiemu (dalej: "starosta"), że bezprawnie dokonał zmian w ewidencji gruntów i budynków (dalej: EGiB") dotyczących działki nr [...] w zakresie kwalifikacji prawnej gruntu przez zmianę zwrotu "działka zabudowana" na "tereny mieszkaniowe" i zmiany przeznaczenia budynku z "budynku mieszkalnego (wielorodzinnego) na "budynki mieszkalne (wiele budynków odrębnych na działce)". Zauważył, że działka zabudowana jest określona w akcie notarialnym jako zagospodarowana i na tej działce jest już wzniesiony budynek, natomiast terenami mieszkaniowymi są tereny, które są przeznaczone pod zabudowę i nie są zagospodarowane. Decyzja starosty jest więc niespójna ze stanem faktycznym. Skarżący wniósł też o doręczenie dokumentów dotyczących działki nr [...], odnośnie do której zmieniono zapis "gospodarstwo rolne" na "pastwiska trwałe", zmieniając jednocześnie sposób korzystania z tego gruntu na "gospodarstwo rolne grunty rolne zabudowane" oraz udostępnienia kopii decyzji i dokumentów stanowiących podstawę prawną ww. zmian. Stwierdził, że działania starosty były samowolne i zażądał odstąpienia od zmiany kwalifikacji gruntu, sposobu korzystania działek i przeznaczenia budynku. W piśmie z 4 września 2025 r. starosta poinformował skarżącego, że na podstawie § 44 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r. poz. 219 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie") dostosował prowadzoną bazę EGiB do przepisów tego rozporządzenia przez zmianę identyfikatorów budynków i lokali oraz ustalenie nowych identyfikatorów budynków i lokali w granicach obrębów ewidencyjnych powiatu. O zmianach tych, zgodnie z § 35 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, powiadomił 17 i 20 marca 2025 r. Sąd Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim. Do zawiadomień dołączono wypis z rejestru gruntów i wypis z kartoteki budynków. Starosta dodał, że nie wnioskował o inne zmiany. W załączeniu przekazał przedmiotowe zawiadomienia. W pismach z 19 i 25 września 2025 r. oraz 15 października 2025 r. skarżący m.in. zażądał dalszych wyjaśnień w przedmiotowej sprawie i cofnięcia zmian, polemizując z wyjaśnieniami starosty. Starosta w piśmie z 23 października 2025 r. powtórzył wyjaśnienia zawarte w piśmie z 4 września 2025 r. Wyjaśnił ponadto, że w sprawie działał z urzędu w oparciu o art. 7d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 z późn. zm., dalej "ustawa") i § 44 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Odniósł się również do pozostałych kwestii podnoszonych przez skarżącego, dotyczących m.in. podstawy prawnej działania pracowników starostwa, pełnienia funkcji starosty, sposobu podpisywania pism czy pisowni imienia i nazwiska skarżącego. W piśmie z 5 listopada 2025 r. skarżący zażądał przywrócenia poprzednich zapisów w EGiB dotyczących działek nr [...]. Starosta odniósł się do żądań zawartych w tym piśmie w odpowiedzi z 3 grudnia 2025 r. Poinformował skarżącego, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia użytek gruntowy B to tereny mieszkaniowe niewchodzące w skład gruntów rolnych zabudowanych, zajęte pod budynki mieszkalne. Działka nr [...] w EGiB oznaczona jest użytkiem B- tereny mieszkaniowe. W EGiB zgodnie z § 16 ww. rozporządzenia dla działki danymi ewidencyjnymi są m.in. użytki gruntowe, a nie sposób korzystania z nieruchomości. Starosta nie mógł więc wnieść o zmianę sposobu korzystania z nieruchomości, ponieważ nie posiada takich danych. Dodatkowo wyjaśnił, że nie wykreślił budynku skarżącego z EGiB, lecz zmienił jedynie identyfikator tego budynku, a pozostałe dane ewidencyjne nie uległy zmianie. Podał ponadto użytki gruntowe, z jakich składają się w EGiB działki położone w obrębie [...]. Zaznaczył, że nie wnioskował o wpisanie nowego sposobu korzystania dla ww. działek w księdze wieczystej. Starosta stwierdził ponadto, że szczegółowo udzielił odpowiedzi na wszystkie zgłaszane przez skarżącego kwestie w dotychczasowej korespondencji. Z uwagi na fakt, że kolejne pisma nie wnoszą nowych okoliczności mogących stanowić podstawę do ponownego rozpoznania sprawy, poinformował, że nie będzie udzielał odpowiedzi na dalsze skargi w tej samej sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej: "WINGiK") w zawiadomieniu z 3 grudnia 2025 r. uznał za bezzasadną skargę skarżącego z 12 listopada 2025 r. na działania starosty w zakresie zmian dokonanych w ewidencji gruntów i budynków. Poinformował ponadto skarżącego m.in., że w wyniku działań podjętych w 2024 r. dotychczasowe identyfikatory budynków usytuowanych na przedmiotowych działkach, tj. [...] zastąpiono identyfikatorami spełniającymi warunki określone w aktualnych przepisach prawa, tj. odpowiednio [...]. Stwierdził, że raporty wygenerowane z systemu do prowadzenia EGiB dowodzą, że zmianie uległy wyłącznie identyfikatory, tj. ciągi znaków służące do jednoznacznej identyfikacji obiektów wykazywanych w bazie danych ewidencyjnych. Wyjaśnił, że w raportach występują opisy "Wykreślono budynek:" i "Dopisano budynek:", co jest związane z techniczną możliwością wprowadzania i dokumentowania zmian w ww. zakresie. Podkreślił, że starosta nie dokonał "merytorycznej zmiany stanu prawnego nieruchomości". W złożonej do tutejszego sądu skardze skarżący zaznaczył, że w chwili dokonywania przez starostę zmian w EGiB jego nieruchomość była objęta ostrzeżeniem ujawnionym w Dziale III księgi wieczystej, wskazującym na niezgodność treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Oznaczało to, że stan prawny nieruchomości nie był jednoznaczny, a organ administracji publicznej miał obowiązek zachowania szczególnej ostrożności i powstrzymania się od jakichkolwiek działań ingerujących w sferę prawa własności. Pomimo tego starosta dokonał zmian danych ewidencyjnych w trybie czynności materialno-technicznych, przyjmując arbitralnie określoną wersję stanu prawnego nieruchomości, co rażąco narusza art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a."), art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz zasady prowadzenia EGiB. Zdaniem skarżącego, w sytuacji istnienia ostrzeżenia w księdze wieczystej organ nie był uprawniony do dokonywania zmian kwalifikacji gruntu ani danych budynków, a jedyną dopuszczalną formą działania była odmowa dokonania zmian bądź wydanie decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania z udziałem strony. Działania organu doprowadziły do bezprawnej ingerencji w prawo własności skarżącego, przy jednoczesnym utrzymywaniu skutków tych działań w obrocie prawnym, mimo złożonego wniosku o ich usunięcie. Skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości położonej w [...], która w EGiB była opisana jako działka zabudowana budynkiem mieszkalnym. W latach 2024/2025 starosta zmienił w EGiB: kwalifikację gruntu z "działki zabudowanej" na "tereny mieszkaniowe", identyfikatory i dane budynków i wprowadził nowe oznaczenia budynków. Zmiany te zostały następnie ujawnione w księdze wieczystej, wywołując bezpośrednie skutki prawne. Skarżący zarzucił, że starosta nie wydał decyzji administracyjnej i nie prowadził postępowania w tej sprawie z udziałem skarżącego. Skarżący nie został więc zawiadomiony o zamiarze dokonania zmian i nie doręczono mu żadnego rozstrzygnięcia. Organ w swoich pismach powołuje się natomiast na "dostosowanie do rozporządzenia", "zmiany porządkowe" lub "zmianę numeracji", jednak nie wskazuje konkretnej podstawy prawnej, która uprawniałaby do zmiany kwalifikacji gruntu oraz danych budynków. Zaznaczył, że analogiczne zmiany zostały dokonane odnośnie do innej jego nieruchomości i nieruchomości innych właścicieli budynku przy ww. ulicy i powiatu. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezprawności dokonanych czynności materialno-technicznych, zobowiązanie organu do przywrócenia poprzednich zapisów ewidencyjnych oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów korespondencji, wydruków i innych wydatków poniesionych w związku z działaniem organu. Przy piśmie procesowym z 18 grudnia 2025 r. skarżący przedłożył pismo Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 10 grudnia 2025 r., w którym organ ten podzielił stanowisko WINGiK z 3 grudnia 2025 r. W odpowiedzi na skargę starosta wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że na podstawie § 44 ust. 1 i 4 rozporządzenia dostosował prowadzaną bazę EGiB do przepisów tego aktu, o czym poinformował właściwy sąd rejonowy. Na rozprawie 5 maja 2026 r. skarżący podtrzymał skargę i dodał, że nikt poza nim z ul. [...] nie zainteresował się tą sprawą. Pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej czynności według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną jest legalność dokonania przez starostę w 2024 r. zmian w prowadzonej przez ten organ EGiB w odniesieniu do nieruchomości skarżącego w zakresie kwalifikacji gruntu i danych budynku. Czynności te polegać mają na zmianie określenia z "działka zabudowana" na "tereny mieszkaniowe", zmianie identyfikatorów i danych budynków oraz na nowych oznaczeniach budynków. Jak prawidłowo wskazywał starosta w pismach skierowanych do skarżącego, podstawę prawną zmiany w EGiB, polegającą na dostosowaniu zapisów dotyczących nieruchomości skarżącego do aktualnie obowiązujących przepisów prawa, stanowił § 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r. poz. 219 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie z 2021 r."). Zgodnie z tym przepisem organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków do dnia 31 grudnia 2023 r. dostosuje obecnie prowadzoną bazę danych ewidencji gruntów i budynków do przepisów niniejszego rozporządzenia. Na mocy ust. 4 dotychczas nadane identyfikatory budynków i lokali niespełniające warunków określonych w niniejszym rozporządzeniu pozostawia się w dotychczasowej postaci do czasu ustalenia nowych identyfikatorów, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2029 r. Z powyższego wynika jednoznacznie, że starosta miał obowiązek, wynikający wprost z ww. przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dokonania takich zmian w EGiB, aby dostosować ją do przepisów aktualnego rozporządzenia z 2021 r. Zaznaczyć należy, że ani przepisy rozporządzenia z 2021 r., ani przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151, z późn. zm., dalej "ustawa"), nie wymagały i nie przewidywały, aby starosta musiał w tym zakresie prowadzić postępowanie administracyjne w trybie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a."), w tym zawiadamiać właścicieli nieruchomości, czy prowadzić jakiekolwiek czynności z ich udziałem. Co więcej, § 35 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r. przewiduje jednoznacznie, że o dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych starosta, w terminie 14 dni od dokonania zmiany w ewidencji, zawiadamia: 1) organy podatkowe - w przypadku zmian danych mających znaczenie dla wymiaru podatków: od nieruchomości, rolnego i leśnego; 2) wydział ksiąg wieczystych właściwego miejscowo sądu rejonowego - w przypadku zmian danych objętych działem I ksiąg wieczystych; 3) właściwe podmioty ewidencyjne, o których mowa w § 11 pkt 7 oraz § 12 pkt 1 - w przypadku, gdy zmiana została dokonana na podstawie wniosku, o którym mowa w art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy, lub w trybie czynności materialno-technicznej wyłącznie na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i dotyczyła: a) pola powierzchni działki ewidencyjnej, b) rodzaju lub pola powierzchni użytków gruntowych, c) rodzaju budynku, d) numeru działki ewidencyjnej. Tym samym niezasadny jest zarzut działania starosty bez podstawy prawnej i rażącego naruszenia przepisów k.p.a. Odnosząc się do wprowadzonych zmian w zapisach EGiB, należy zauważyć, że z akt sprawy wynika, że starosta zmienił wyłącznie identyfikator budynków i lokali oraz ustalił nowe identyfikatory budynków i lokali w granicach obrębów ewidencyjnych Powiatu Lidzbarskiego. Jak wyjaśnił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z 3 grudnia 2025 r. dotychczasowe identyfikatory budynków usytuowanych na działkach skarżącego nr [...] (odpowiednio: [...]), zastąpiono identyfikatorami odpowiednio: [...]. Identyfikatory te spełniają warunki określone w załączniku nr 5 "identyfikatory obiektów bazy danych ewidencyjnych oraz statusów podmiotów" do rozporządzenia z 2021 r. Zgodnie z ust. 2 załącznika nr 5 poszczególne sekwencje liter we wzorze identyfikatora określonego w ust. 1 oznaczają: 1) "WW" - kod województwa; 2) "PP" - kod powiatu w województwie; 3) °CG" - kod gminy; 4) "R" - rodzaj jednostki. Identyfikator obrębu ewidencyjnego przyjmuje postać: WWPPGG_R, XXXX (ust. 3). Sekwencja liter "XXXX" we wzorze identyfikatora, o którym mowa w ust. 3, oznacza numer ewidencyjny obrębu w jednostce ewidencyjnej, określony za pomocą liczb całkowitych w przedziale od 0001 do 9999 (ust. 4). Identyfikator działki ewidencyjnej przyjmuje postać: WWPPGG_R.XXXX.NDZ (ust. 5). Sekwencja liter "NDZ" we wzorze identyfikatora, o którym mowa w ust. 5, oznacza numer ewidencyjny działki ewidencyjnej (ust. 6). Identyfikator budynku ewidencyjnego przyjmuje postać: WWPPGG_R.XXXX.Nr_BUD (ust. 7). Identyfikatory jednostek rejestrowych przyjmują postać: 1) WWPPGG_R.XXXX.GNr dla jednostek rejestrowych gruntów; 2) WWPPGG_R.XXXX.BNr dla jednostek rejestrowych budynków; 3) WWPPGG_R.XXXX.LNr dla jednostek rejestrowych lokal (ust. 12). Wyjaśnić ponadto skarżącemu należy, że zgodnie z lp. 13 tabeli zamieszczonej w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 2021 r. do użytku gruntowego "B tereny mieszkaniowe" zalicza się grunty, niewchodzące w skład gruntów rolnych zabudowanych, o których mowa w lp. 5 (to jest gruntów rolnych zabudowanych -Br): 1) zajęte pod budynki mieszkalne; 2) zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt 1, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne; 3) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki. Całkowicie błędne jest więc stanowisko skarżącego wyrażone w piśmie z 20 sierpnia 2025 r., kierowanym do starosty, jakoby "tereny mieszkaniowe" oznaczały "tereny, które są przeznaczone pod zabudowę oraz nie są zagospodarowane". Sąd zaznacza, że przedmiotem sprawy nie jest treść ksiąg wieczystych, lecz wyłącznie czynność starosty. Na marginesie więc tylko można zaznaczyć, że § 31 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1122, z późn. zm.) przewiduje, że w dziale I-O księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości gruntowej wpisuje się łam 5 "Sposób korzystania" - oznaczenie rodzaju użytku gruntowego dla działek ewidencyjnych wchodzących w skład nieruchomości wynikające z dokumentu geodezyjnego, zawierającego dane zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454); jeżeli w skład działki wchodzą użytki z grupy użytków gruntowych "grunty zabudowane i zurbanizowane", wpisuje się właściwy rodzaj użytku, a w pozostałych przypadkach wpisuje się użytek gruntowy o największej powierzchni. Przy czym, rozporządzenie to utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia 27 lipca 2021 r. zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 782). W świetle cytowanych wyżej przepisów rozporządzenia z 2021 r., fakt, że w księdze wieczystej lokalu skarżącego jest ostrzeżenie dotyczące niezgodności księgi z rzeczywistym stanem prawnym, nie miało znaczenia w sprawie i nie stanowiło przeszkody w realizacji obowiązku aktualizacji danych w EGiB przez starostę. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.