II SA/Ol 518/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Decyzją z 10 listopada 2021 r., działający z upoważnienia Burmistrza [...] (dalej: "organ pierwszej instancji") odmówił M.T. (dalej: "Skarżąca"), przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wprawdzie Skarżąca sprawuje stałą opiekę nad mężem, to przeszkodą do przyznania wnioskowanego świadczenia jest fakt, że niepełnosprawność męża powstała w okresie innym, niż wskazany w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020 r. poz. 111, z późn. zm., dalej: u.ś.r.). Ponadto, Skarżąca pobiera od 10 sierpnia 2021 r. specjalny zasiłek opiekuńczy. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z 4 maja 2022 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przyznało Skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem od 1 lutego 2022 r. do 25 lutego 2022, to jest daty jego zgonu. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wywiodło, że w konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, organ administracji w obecnym stanie prawnym ma obowiązek zbadać czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r. z wyłączeniem tej części ww. przepisu, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stwierdziło, że zakres sprawowanej opieki nad mężem uniemożliwiał Skarżącej podjęcie zatrudnienia. Kolegium stwierdziło, że w toku postępowania Skarżąca na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r., wybrała jedno ze zbiegających się świadczeń, gdyż przedłożyła decyzji z 31 stycznia 2022 r. uchylającą w całości decyzję z 2 września 2021 r. przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Dodał, że specjalny zasiłek opiekuńczy był wypłacony do 31 stycznia 2022 r. Decyzja uchylająca to świadczenie wywoływała skutek od 1 lutego 2022 r., zatem od tej daty możliwe było przyznanie wnioskowanego świadczenia (z uwagi na ustanie przesłanki negatywnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 b u.ś.r.). Datą końcową przyznanego świadczenia jest 25.02.2022 r. tj. data zgonu męża Skarżącej. W złożonej na powyższą decyzję Kolegium skardze, Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. przez uznanie, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz naruszenie art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy wykładnia językowa i funkcjonalna prowadzą do wniosku, że gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 października 2021 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych Skarżąca wniosła również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie Kolegium przyznało Skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne prawidłowo oceniając, że spełniła ona wszystkie przesłanki do jego uzyskania, w tym przesłankę niepodjęcia zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną. Trafnie również Kolegium uznało, że wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, utraciło przymiot konstytucyjności przewidziane art. 17 ust. 1b u.ś.r. kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Spór, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie dotyczył wyłącznie daty, od której winno być przyznane Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Skarżąca miała bowiem przyznany wcześniejszą decyzją specjalny zasiłek opiekuńczy, a w takiej sytuacji doszło do zbiegu obu świadczeń, jako przyznanych z tego samego tytułu. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast stosownie do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Zatem, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem rezygnacja z przysługującego świadczenia i to przez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć należy, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. K. Małysa-Sulińska (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane). Zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego zaistnieje po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zatem nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że do 31 stycznia 2022 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja z 2 września 2021 r. przyznająca Skarżącej bezterminowo prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad mężem, gdyż dopiero decyzją z 31 stycznia 2022 r., organ pierwszej instancji - działając na podstawie art. 155 k.p.a. – uchylił tę decyzję. Na skutek bowiem złożonego 5 października 2021 r. przez profesjonalnego pełnomocnika Skarżącej warunkowego wniosku, że "w przypadku wydania decyzji przyznającej ww. świadczenie pielęgnacyjne" wnosi o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, pismem z 1 listopada 2021 r., Kolegium poinformowało Skarżącą, że jedyną przeszkodą do wydania decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był brak jej jednoznacznego oświadczenia o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Następstwem tego Skarżąca 27 stycznia 2022 r. złożyła wniosek o uchylenie wskazanej decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, co umożliwiło organ pierwszej instancji wydanie decyzji z 31 stycznia 2022 r. Wskazać należy, że decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna nie została przez stronę zakwestionowana i wobec jej niezaskarżenia, stała się ostateczna i prawomocna. Okoliczność ta miała w rozpoznawanej decydujące znaczenie dla określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu organ administracji, podobnie jak i sąd, administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. W realiach rozpoznawanej sprawy, dopiero wydanie przez organ pierwszej instancji ww. decyzji z 31 stycznia 2022 r., uchylającej wcześniej przyznane Skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie złożenie przez nią warunkowego wniosku z 1 października 2021 r. - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci posiadania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., jak również okoliczność pobierania przez Skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego nieprzerwanie do 31 stycznia 2022 r., należało przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką począwszy od 1 lutego 2022 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od 1 października 2021 r. do 31 stycznia 2022 r. W tym bowiem okresie Skarżącej przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, co wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. Skład orzekający podzielił wykładnię prawa materialnego wyrażoną w m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2022 r., I OSK 1400/21, z 13 stycznia 2022 r., I OSK 870/21, z 14 lipca 2022 r., I OSK 1798/21; dostępne na (https://cbois.nsa.gov.pl). Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił. Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zarówno strona skarżąca, w złożonej skardze, jak i organ - w odpowiedzi na skargę - złożyli wnioski o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.