II SA/Ol 868/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 15 listopada 2022 r., nr SKO.522.259.2022 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty w terminie o zbyciu pojazdu oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku

Decyzją z dnia 15 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania K. G. od decyzji z dnia 13 września 2022 r. wydanej z upoważnienia Starosty Piskiego przez Naczelnika Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w Piszu (organ I instancji) w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł z tytułu naruszenia obowiązku zawiadomienia starosty w terminie o zbyciu pojazdu marki [...] nr rej. [...], tj. uchybienia art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym - uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: W dniu 12 lutego 2021 r. K. G. (skarżący, strona) zbył używany pojazd marki [...] i w związku z tym, na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, miał obowiązek zgłosić Staroście Piskiemu zbycie pojazdu, którego w wymaganym terminie nie wypełnił. Decyzją z dnia 13 września 2022 r. organ I instancji orzekł o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł z tytułu naruszenia obowiązku zawiadomienia starosty w terminie o zbyciu pojazdu marki [...], tj. uchybienia art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988, dalej: u.p.r.d.). Stwierdzono, że zbycie pojazdu nastąpiło w dniu 12 lutego 2021 r., strona do dnia 15 marca 2021 r. miała obowiązek zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu, który to obowiązek wykonała dopiero 30 sierpnia 2022 r. Strona pozostawała zatem w stanie niezgodności z przepisami przez okres 533 dni. Jednocześnie organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o znikomej wadze naruszenia prawa, wyjaśniając, że regulacja dotycząca obowiązku zawiadomienia organu o zbyciu pojazdu w obecnym brzmieniu wprowadzona została ustawą Prawo o ruchu drogowym i weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r. Natomiast sankcjonowanie jest wynikiem nowelizacji wynikającej z ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2019.1579), wchodzącej w życie z dniem 1 stycznia 2020 r. W ocenie organu skoro ustawodawca wprowadził do porządku prawnego sankcję za naruszenie obowiązku zawiadomienia w terminie starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu to nie można uznać, że jego naruszenie ma znikomą wagę. Zaznaczył również, że obowiązek zgłoszenia nabycia lub zbycia pojazdu i sankcja z tym związana mają przyczynić się do poprawy przestrzegania przez właścicieli pojazdów obowiązku zgłoszenia m in. zbycia pojazdu, a w konsekwencji ma wpłynąć na poprawę warunków legalnego obrotu pojazdami i referencyjność danych gromadzonych w centralnej ewidencji pojazdów. Stąd w sprawie nie wystąpiły okoliczności do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Organ podał też, że określając wysokość kary zbadano przesłanki, o których mowa w art. 140n ust. 4 u.p.r.d., tj. zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy. W dalszej kolejności stwierdził, że w przypadku przekroczenia ustawowego terminu na zgłoszenie zbycia pojazdu o więcej niż 360 dni kara pieniężna nakładana jest w wysokości 1000 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący przywołał treść art. 189f k.p.a., stwierdzając, że nie można zgodzić się z organem I instancji, aby przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Oceniając czy waga naruszenia prawa jest znikoma organ powinien kierować się dyrektywami wynikającymi z art. 189d k.p.a., czego w przedmiotowej sprawie nie uczynił. Zaznaczył, że pojazd [...] był jego pierwszym zbywanym pojazdem, z tytułu nieterminowego zgłoszenia zbycia pojazdu nie osiągnął żadnej korzyści finansowej. Kupujący zgłosił nabycie pojazdu w terminie, nie zmienił się numer rejestracyjny, a nabywcy wydano nowy dowód rejestracyjny. W dniu wydania decyzji nie istniał stan naruszenia prawa. Zostały więc spełnione obydwie przesłanki opisane w art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpatrzenie sprawy co do istoty. W uzasadnieniu decyzji z 15 listopada 2022 r. Kolegium wskazało, że w dniu 12 lutego 2021 r. skarżący zbył pojazd marki [...] i w związku z tym, na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. miał obowiązek zgłosić Staroście Piskiemu zbycie pojazdu, którego w wymaganym terminie nie wypełnił. Z powyższego wynika zatem, iż organ I instancji zasadnie wszczął i prowadził postępowanie w sprawie popełnienia przez stronę naruszenia obowiązku zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu zarejestrowanego na terytorium Polski w terminie przewidzianym przepisami prawa. Naruszenie powyższego obowiązku nie budzi wątpliwości. Należy jednak zauważyć, że o ile organ I instancji rozważył wystąpienie w sprawie i dokonał ceny przesłanek z art. 189f k.p.a., umożliwiających odstąpienie od nałożenia kary, to organ nie zbadał w wyczerpujący sposób przesłanek, o których mowa w art. 140n ust. 4 u.p.r.d. Zgodnie z treścią tego przepisu, ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnia się zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy. W sprawie organ I instancji wprawdzie wskazał w uzasadnieniu decyzji na zakres naruszenia prawa przez stronę i wyjaśnił, że wynosił on łącznie 533 dni, tj. strona zbyła pojazd 12 lutego 2021 r. i do 15 marca 2021 r. miała obowiązek zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu. Zatem w okresie od 16 marca 2021 r. do 30 sierpnia 2022 r. (dzień złożenia przez stronę zawiadomienia w organie) pozostawała w stanie niezgodności z przepisami, polegającym na niezawiadomieniu starosty o zbyciu pojazdu. Organ wskazał także, że badając powtarzalność naruszenia stwierdził, iż tego typu naruszenie jest pierwszym, jakiego dopuściła się strona. Nie ustalono też, aby strona uzyskała korzyść finansową z tytułu naruszenia art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. Wątpliwości co do wyczerpującego rozważenia ww. przesłanek budzą wyjaśnienia organu zawarte w dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że ustalając wysokość kary pieniężnej zbadano przesłanki, o których mowa w art. 140n ust. 4 u.p.r.d. Następnie organ wyjaśnił, że ustalając wysokość kary pieniężnej bierze pod uwagę czas jaki upłynął od daty, do której należało zgłosić fakt zbycia pojazdu. Za naruszenie w wymiarze ponad 360 dni wymierzana jest kara w wysokości 1000 zł. Z powyższego wynika wprost, że organ ustalając wysokość kary pieniężnej odniósł się jedynie do przesłanki zakresu naruszenia, z góry zakładając, że przekroczenie terminu na zgłoszenie zbycia pojazdu o 533 dni skutkuje karą pieniężną w wysokości 1000 zł. Zdaniem Kolegium, organ całkowicie pominął dwie pozostałe przesłanki, które ustawodawca nakazał uwzględniać przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej. Organ I instancji - pomijając rozważenie tych przesłanek - nie wskazał w zasadzie powodów uzasadniających nałożenie kary w najwyższej możliwej kwocie. Skoro jednak organ wypracował pewien mechanizm wymierzania wysokości kar pieniężnych, zwracając szczególną uwagę na zakres naruszenia, to winien również ocenić, czy okoliczność naruszenia po raz pierwszy przepisów ustawy oraz nieosiąganie z tego tytułu korzyści finansowych wpływają na możliwość nałożenia kary pieniężnej w niższej wysokości. W uzasadnieniu decyzji zabrakło wyczerpującego odniesienia się do tych okoliczności. Na decyzję Kolegium sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył skarżący podnosząc, że zaskarżona decyzja została oparta na art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji dysponował całością materiału dowodowego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia. Jeśli zaś brakowało jakiś jego elementów, winien skorzystać z możliwości przewidzianych w art. 136 § 1 k. p. a. W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić, co do zasady, podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione. Organ odwoławczy ma bowiem, w świetle art. 138 § 1 i 2 k.p.a., w pierwszej kolejności obowiązek wydania decyzji o charakterze merytorycznym, choćby wymagało to przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Wniesiony w sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako p.p.s.a.). Przepis ten stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu II instancji została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy objętej sprzeciwem. Ocena zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się zatem do kontroli, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga natomiast o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Z konstrukcji art. 138 k.p.a. wynika jednoznacznie, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, jako że zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może więc podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 k.p.a. kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy, działając jako organ merytoryczny i stosując się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., powinien więc dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji o istocie sprawy, stosując w razie potrzeby środki przewidziane w art. 136 k.p.a. Przesłanki wydania decyzji kasacyjnej zostały wprost określone w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W istocie sytuacja, w której organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną ma miejsce, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w związku z czym wyłączona jest możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Pomimo, iż instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji kasacyjnej określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to jednak ocena ta nie może abstrahować od przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, jako że to przepisy prawa materialnego z reguły determinują zakres postępowania wyjaśniającego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy podlega w takim wypadku ocenie przez pryzmat przepisów prawa materialnego. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dla możliwości zastosowania norm materialnoprawnych w konkretnej, indywidulanej sprawie. Przechodząc do meritum, zdaniem Kolegium organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 140n ust. 4 u.p.r.d., które miało istotny wpływ na wynik zakończonego postępowania. Zastrzeżenia organu odwoławczego obligują zatem Sąd do oceny, czy zasadnie Kolegium kwestionuje brak wyjaśnienia okoliczności nałożenie na skarżącego kary w maksymalnej wysokości. Podstawę materialną decyzji organu I instancji stanowił art. 140mb pkt 2 u.p.r.d. W myśl tego przepisu kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł. Stosownie do art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. W rozpoznawanej sprawie skarżący uchybił terminowi do zawiadomienia organu o zbyciu pojazdu, niezachowanie którego powoduje w świetle u.p.r.d. ujemne skutki dla strony. Takim ujemnym skutkiem dla strony jest obowiązek wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty w zakreślonym przez ustawę terminie o zbyciu pojazdu. Odnosząc się natomiast co do samej zasadności wymierzenia skarżącemu kary w wysokości 1000 zł, należy wskazać, że zgodnie z art. 140n ust. 4 u.p.r.d. ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnia się zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy. Oznacza to, że wymierzając karę na podstawie art. 140mb pkt 2 p.r.d. organ ma tzw. luz decyzyjny, a ustawodawca posługuje się tu konstrukcją uznania administracyjnego. Jest rzeczą oczywistą, że kary administracyjnej nie można określić z matematyczną dokładnością, gdyż stopień naruszenia prawa stanowi wielkość ocenną (por. wyrok NSA z 8 września 1999 r., sygn. III SA 7707/98, Lex nr 46187). Każde rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Go 393/12, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Obowiązkiem Kolegium było zatem dokonanie oceny czy organ I instancji przy wydaniu własnej decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu tego, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami. Orzekanie w warunkach uznania administracyjnego wymusza szczególną staranność przy uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tylko ono może bowiem ochronić organ od zarzutu przekroczenia granicy swobodnego uznania. W ocenie Sądu, Kolegium słusznie zauważyło, że rozważając przesłanki wymiaru kary organ I instancji uwzględnił w istocie jedynie zakres naruszenia, sprowadzając go do kwestii czasu trwania naruszenia, który rzeczywiście był długi. Wprawdzie organ I instancji wskazywał na pozostałe przesłanki, a mianowicie brak powtarzalności naruszeń oraz brak odniesienia korzyści majątkowej przez skarżącego w związku naruszeniem obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu, jednakże poza ich przytoczeniem organ nie wyprowadził z nich żadnych konsekwencji dla wymiaru kary, choć były one niewątpliwie korzystne dla skarżącego i uzasadniały obniżenie kary. Oznacza to, iż organ wymierzył karę kierując się w rzeczywistości tylko jedną przesłanką wskazaną w art. 140n ust. 4 p.r.d., pomijając z naruszeniem tego przepisu pozostałe. Trafnie wskazuje Kolegium, że organ I instancji - pomijając rozważenie tych przesłanek - nie wskazał w zasadzie powodów uzasadniających nałożenie kary w najwyższej możliwej kwocie. Skoro jednak organ wypracował pewien mechanizm wymierzania wysokości kar pieniężnych, zwracając szczególną uwagę na zakres naruszenia, to winien również ocenić, czy okoliczność naruszenia po raz pierwszy przepisów ustawy oraz nieosiąganie z tego tytułu korzyści finansowych wpływają na możliwość nałożenia kary pieniężnej w niższej wysokości. Stąd wymierzenie skarżącemu wysokości 1000 zł stanowi przejaw braku odpowiedniego wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela stosownie do art. 7 k.p.a. Sąd uznał, że organ odwoławczy wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, jego decyzja miała oparcie w prawidłowo zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje zatem na aprobatę. Końcowo należy zaznaczyć, że zarówno decyzja Kolegium, jak też niniejszy wyrok, nie przesądzają ostatecznego sposobu zakończenia sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.