II SA/Ol 929/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zwrócić skarżącemu od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 61,10 zł (słownie: sześćdziesiąt jeden złotych i dziesięć groszy) tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi.

Decyzją z "[...]"r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego "[...]" (dalej: "PINB" lub "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), nakazał M.L. (dalej: "Skarżący" lub "Inwestor") rozbiórkę samowolnie dobudowanej części budynku mieszkalnego położonego "[...]". W uzasadnieniu decyzji PINB podał m.in., że w wyniku przeprowadzonej "[...]"r. kontroli stwierdzono, że na opisanej działce do istniejącego budynku mieszkalnego Skarżący dobudował budynek mieszkalny o wymiarach zewnętrznych "[...]"m i ganek o wymiarach zewnętrznych "[...]"m. Budynek jest parterowy z poddaszem użytkowym, niepodpiwniczony, dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej pokryty blachodachówką, strop nad parterem żelbetowy monolityczny. Według oświadczenia Skarżącego rozbudowa ww. budynku została rozpoczęta jesienią 2004 r., bez pozwolenia na budowę. PINB, postanowieniem z "[...]"r., wstrzymał roboty budowlane i nakazał przedłożenie w terminie do 31 marca 2009 r. wymienionych w sentencji tego postanowienia dokumentów. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty w terminie, w związku z czym postanowieniem z "[...]" r. ustalono wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł. "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu zażalenia Inwestora na to postanowienie, postanowieniem z "[...]"r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. PINB podał ponadto, że Skarżący bezskutecznie zwracał się do właściwych organów administracji o umorzenie opłaty legalizacyjnej w całości lub w części i o rozłożenie na raty tej opłaty oraz do organów nadzoru budowlanego o zawieszenie toczącego się w sprawie postępowania. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Inwestor zarzucił, że powołany w sentencji decyzji art. 48 ust. 4 Prawa budowanego nie miał zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty, spełniając tym samym obowiązki wynikające z art. 48 ust. 3 Prawa Budowlanego. Pomimo tego organ nakazał rozbiórkę obiektu. Powyższe narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a." w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż PINB nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i pominął złożenie przez Inwestora wymaganych dokumentów w zakreślonym terminie. Skarżący zarzucił również, że decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a., gdyż poza chronologicznym wymienieniem poszczególnych etapów postępowania, nie odnosi się do okoliczności, które miałyby stanowić jej podstawę faktyczną i prawną. WINB decyzją z "[...]"r. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i nakazał Inwestorowi, na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części przedmiotowego budynku mieszkalnego o wymiarach zewnętrznych "[...]" (pow. całkowita "[...]"m2) z przylegającym do niej gankiem o wymiarach zewnętrznych"[...]" m (pow. całkowita "[...]"m2). W uzasadnieniu decyzji WINB wyjaśnił, że uchylił decyzję PINB z uwagi na brak precyzyjnego rozstrzygnięcia w zakresie nałożenia obowiązku rozbiórki. Wskazał, że zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, wydając decyzję o nakazie rozbiórki organ nadzoru budowlanego winien w szczegółowy i nie budzący wątpliwości sposób określić, co podlega rozbiórce oraz podać konkretne wymiary obiekty lub jego części, które należy rozebrać. Ocenił, że PINB prawidłowo zastosował tryb postępowania. Stwierdzona samowola budowlana uzasadniała przeprowadzenie w pierwszej kolejności postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Prawidłowo został nałożony obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, które Inwestor złożył w terminie. WINB zauważył, że złożenie w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów traktowane jest przez organ nadzoru budowlanego jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Następnie, PINB postanowieniem z "[...]"r., ustali opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł, a organ odwoławczy utrzymał w mocy to postanowienie (postanowieniem z "[...]"r.), Inwestor nie uiścił jednak ustalonej opłaty legalizacyjnej, w związku z czym PINB był zobowiązany do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. W złożonej na opisaną decyzję WINB skardze Skarżący zarzucił, że organy nadzoru budowlanego błędnie uznały, że w stosunku do przydomowego ganku o pow. "[...]"m2 istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy obiekt ten korzysta ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki tego obiektu. Stwierdził ponadto, że skoro w toku postępowania administracyjnego przedłożył dokumenty wymienione w postanowieniu z "[...]"r., to art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nie mógł mieć zastosowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB i zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej podniesionych. Z akt sprawy wynika bezspornie, że w warunkach samowoli budowlanej Skarżący wybudował opisany wyżej budynek mieszkalny z gankiem. Prawidłowo organ nadzoru budowlanego przeprowadził procedurę legalizacyjną, to jest po ustaleniu, że spełnione były przesłanki z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), nałożył na Skarżącego obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 powołanej ustawy i po stwierdzeniu wykonania tego obowiązku – postanowieniem z "[...]"r. ustalił opłatę legalizacyjną. Zaniechanie uiszczenia przez Skarżącego w terminie opłaty legalizacyjnej skutkowało wydaniem nakazu rozbiórki, stosownie do art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2. Przyznać należy, że organy obu instancji błędnie powołały w sentencjach wydanych decyzji art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 (to jest wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych dokumentów), stosuje się ust. 1, czyli organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki. Przesłanka niewykonania obowiązków nałożonych na inwestora w trybie art. 48 ust. 3 nie zaistniała w niniejszej sprawie i nie mogła stanowić podstawy do wydania nakazu rozbiórki. Opisane naruszenie nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż bezspornie Inwertor nie uiścił opłaty legalizacyjnej, którą to okoliczność wprost wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w tej sytuacji organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wydania, w drodze decyzji, nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku na podstawie art. 49 ust. 3 zd. drugie w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Niezasadnie również Skarżący wywodzi, że skoro wybudowanie ganku nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, lecz stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, uprzedniego zgłoszenia, którego to obowiązku Skarżący jednak nie dopełnił, to ta część budynku mieszkalnego nie może być objęta spornym nakazem rozbiórki. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 33 ust. 1 zd. pierwsze i drugie Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Z cytowanego przepisu wynika, że co do zasady, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego i to nawet wówczas, gdy niektóre roboty budowlane objęte tym projektem mogłyby być wykonywane na podstawie zgłoszenia. Projekt budowlany zatwierdzany w drodze pozwolenia na budowę powinien więc obejmować także i te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia. Ugruntowane jest stanowisko, że tzw. etapowanie zamierzenia budowlanego jest możliwe, gdy całe zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt, a objęte danym etapem zamierzenie może samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem (zob. np. wyroki NSA: z 11 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2010/17; z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1697/17; z 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 214/2018 - dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Warunku tego nie spełnia samowolnie wybudowany ganek, który nie może samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Podstawowym i zasadniczo jedynym przeznaczeniem ganku (wiatrołapu) jest ochrona wejścia do budynku przed deszczem, wiatrem i słońcem (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1566/17, CBOSA). Ganek nie ma więc samodzielnego bytu i jest przynależny do budynku. To zaś oznacza, że warunkiem funkcjonowania ganku jest istnienie budynku, do którego wejście jest chronione przez ganek. W konsekwencji powyższego, jeżeli w warunkach samowoli budowlanej Inwestor wybudował jednocześnie budynek wymagający uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (budynek mieszkalny) i wymagający zgłoszenia ganek, stanowiące integralną całość, to należy uznać, że całą inwestycję, której rezultatem jest budynek mieszkalny z gankiem, należało zakwalifikować jako "jeden obiekt", podlegający jako całość, jednolitej kwalifikacji prawnej podpadającej pod zastosowane w niniejszej sprawie art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. W kontrolowanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie sprostały jednak wymogom dotyczącym zakresu koniecznych do poczynienia ustaleń faktycznych warunkujących prawidłowe zastosowanie ww. przepisów prawa materialnego. Wydając nakaz rozbiórki pominęły bowiem, że wykonalności tej decyzji należy postrzegać w aspekcie skutków, jakie może ona wywołać, niezależnie od tego, czy rozbiórka jest uzasadniona pod względem prawnym. Orzekając rozbiórkę części obiektu budowlanego, należy więc brać pod uwagę wykonalność tej decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez zagrożenia bezpieczeństwa części obiektu budowlanego wykonanej zgodnie z prawem. W konsekwencji powyższego, nakazując rozbiórkę dobudowanej części obiektu budowlanego należy zwracać uwagę, czy wzajemne powiązanie konstrukcyjne poszczególnych części pozwoli na bezpieczne przeprowadzenie rozbiórki części objętej nakazem bez uszkodzenia i zagrożenia zniszczeniem pozostałej części obiektu (zob. np. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1010/17, CBOSA). Użyte w art. 48 Prawa budowlanego sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy bowiem rozumieć jako samodzielny obiekt budowlany lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2399/98, CBOSA).Nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego można więc wydać tylko, jeżeli tę część da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości (por. wyroki NSA z 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 958/05 i z 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 788/05, CBOSA). W kontrolowanym postępowaniu organy nadzoru budowlanego nie poczyniły ustaleń w powyższym zakresie i nie oceniły, czy istnieje możliwość wykonania rozbiórki samowolnie dobudowanego do istniejącego domu budynku Skarżącego bez wpływu na stateczność konstrukcji tego przylegającego budynku mieszkalnego. Ze zgromadzanego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że badano, czy przedmiotowy budynek może być rozebrany bez ingerencji w dom, do którego został dobudowany. Znajdujące się w aktach sprawy orzeczenie techniczne z maja 2009 r. nie było ocenione przez organy nadzoru budowlanego w omawianym kontekście. Zauważyć należy, że w tej opinii nie wskazano w sposób jednoznaczny sposobu ingerencji i powiązania samowolnie wybudowanego budynku z istniejącym budynkiem. Brak wyjaśnienia przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego tej istotnej dla sprawy okoliczności przesądza o tym, że kontrolowane decyzje muszą być uznane za wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu, którym mógł mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, z późn. zm.).