II SA/Op 135/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 29 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia, wyrównania wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 24 listopada 2020 r., nr [...].

Zaskarżoną przez J. C. (dalej: strona, skarżący, policjant) decyzją z 29 grudnia 2020 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w Opolu (dalej: organ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm.), dalej: K.p.a. w związku z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 360, z późn. zm.), dalej: ustawa o Policji, oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) – po rozpatrzeniu odwołania strony z 27 listopada 2020 r. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z 24 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia, wyrównania wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy – po zaakceptowaniu ustaleń i wywodów organu pierwszej instancji – przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że wnioskiem z 27 listopada 2018 r. strona wystąpiła z wnioskiem o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102). Organ pierwszoinstancyjny przytoczoną powyżej decyzją z 24 listopada 2020 r., nr [...] odmówił stronie ponownego naliczenia wysokości ekwiwalentu, wyrównania jego wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Decyzja ta została skutecznie doręczona za pośrednictwem operatora pocztowego. Od tej decyzji strona złożyła odwołanie, w terminie ustawowym, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem, wniosła o jej uchylenie w całości oraz spowodowanie wypłacenia różnicy między ekwiwalentem otrzymanym i ekwiwalentem należnym. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że działając w trybie art. 138 K.p.a. ma obowiązek ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Kontrola organu odwoławczego jest zatem kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Następnie zacytował treść art. 138 K.p.a. Po czym podał, że wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oznacza utrzymanie w mocy podstawowego elementu decyzji organu I instancji, tj. rozstrzygnięcia (osnowy), w którym zostaje wyrażona wola organu załatwiającego sprawę. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, jeżeli – po przeprowadzeniu postępowania – dojdzie do takiej samej konkluzji, co organ I instancji. Wyjaśnił, że w doktrynie podkreśla się, iż zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" stanowi w istocie skrót myślowy oznaczający, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, jeśli rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe pod kątem nie tylko zgodności z prawem, ale także z punktu widzenia jego celowości i słuszności. Pogląd taki, jak zaznaczył, wyraził NSA w wyroku z 14 stycznia 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1384/92, ONSA 1994, nr 1, poz. 32 (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). W ocenie organu II instancji zarzuty przedstawione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Na wstępie rozważań zaznaczył, że – zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji – policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy: wypoczynkowy lub dodatkowe. Zgodnie z art. 115a tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 listopada 2018 r. – ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wyjaśnił nadto, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102) stwierdzono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji, jak stwierdził, powstała luka prawna, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwiała ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Następnie zaznaczył, że z dniem 1 października 2020 r. na podstawie art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), dalej: ustawa zmieniająca lub specustawa – art. 115a ustawy o Policji otrzymał następujące brzmienie: "art. 115a. Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Zaakcentował także, że art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej określił do jakich spraw stosuje się art. 115a w brzmieniu mu nadanym tą ustawą oraz sposób proporcjonalnego ustalania liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w 2018 r., za który przysługuje ekwiwalent przy zastosowaniu odpowiedniego współczynnika. Zgodnie z nim art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Mając to na uwadze stwierdził, że naliczenie i wypłacenie stronie ekwiwalentu z datą zwolnienia ze służby w Policji nastąpiło w sposób prawidłowy i nie ma podstaw prawnych do przeliczenia ekwiwalentu w inny sposób. Dlatego też właściwym było wydanie decyzji odmawiającej ponownego naliczenia wyrównania wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. Zgodnie bowiem z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Na zakończenie podał, że taka forma załatwienia sprawy umożliwia instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem i w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu strona skarżąca, analogicznie jak w odwołaniu, wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, a także sposobu procedowania orzekających w sprawie organów. Zaskarżonej decyzji, nie formułując samodzielnych zarzutów, zawierając je w uzasadnieniu skargi, zarzuciła – co do meritum – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 190 ust. 4 oraz art. 66 ust. 2 Konstytucji RP przez: a) błędną ich wykładnię i uznanie, co do zasady, że naliczenie i wypłacenie stronie ekwiwalentu nastąpiło w sposób prawidłowy i nie ma podstaw prawnych do przeliczenia ekwiwalentu w inny sposób; b) błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, nie ma wpływu na sytuację strony, podczas gdy prawidłowa wykładania prowadzi do wniosku, że organ winien na wniosek strony doprowadzić swoim działaniem do powstania stanu zgodnego z prawem wskazanym w w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego; c) stosowanie art. 115a ustawy o Policji w rozumieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz Służby Więziennej (art. 9), w zakresie dalszego stosowania ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, pomimo orzeczenia niekonstytucyjności takiego zapisu, a tym samym pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Formułując te zarzuty, jak wskazano powyżej w uzasadnieniu skargi, i podniesione na ich poparcie argumenty ich autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej z 24 listopada 2020 r., nr [...], a także zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. W jej motywach zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu, podnosząc, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 "przyznał" policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do ustawy o Policji art. 115a. W jego ocenie inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. Zaznaczył, że skutkiem w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zdaniem autora skutkiem wyroku Trybunału była utrata mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, w związku z czym nie można obecnie twierdzić, że taki współczynnik nadal może być stosowany. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Przyznał, że organ wadliwie utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] albowiem organ ten nie był właściwy do rozpoznawania wniosku skarżącego. Zaznaczył, że w konsekwencji decyzja ta została wydana z naruszeniem właściwości. Wskazał, że mając na uwadze, iż skarżący został zwolniony ze służby ze stanowiska [...] Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...], to jego wniosek w pierwszej instancji podlegał rozpoznaniu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji. Mając to na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., W 14/94, (Dz. U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Jednocześnie zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, uwzględniając stanowisko organu i strony w zakresie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów ( art. 120 P.p.s.a.). W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest niezgodne z prawem. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Na wstępie przypomnienia wymaga, że organ w odpowiedzi na skargę oświadczył, że w sprawie skarżącego wadliwie Komendant Powiatowy Policji w [...] uznał swoją właściwość do orzekania w sprawie jako organ pierwszoinstancyjny, a na etapie odwoławczym wadliwości tej nie dostrzegł Komendant Wojewódzki Policji w Opolu. Tym samym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji celem umożliwienia właściwemu organowi Policji rozpatrzenie w pierwszej instancji wniosku skarżącego z 27 listopada 2018 r. Mając to na uwadze, podkreślenia wymaga, że naruszenie prawa materialnego można ocenić przy bezspornym stanie faktycznym sprawy, pozwalającym na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialnego, a także gdy nie stwierdzono naruszenia prawa procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji jako pierwszy należy rozpoznać naruszenia i wadliwości o charakterze procesowym, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organy jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez organy policji przepis. Tymczasem w aktach sprawy brak jest materiałów pozwalających na jednoznaczne ustalenie zakresu, treści i charakteru stosunku materialnoprawnego łączącego skarżącego z organem. Stąd też Sąd uznaje, jak podnosi organ, że okoliczność ta wymaga ustalenia w ponownie prowadzonym przez organy policji postępowaniu z zachowaniem zasady dwuinstancyjności. Zatem rolą organu pierwszoinstancyjnego będzie, po dołączeniu do akt sprawy akt osobowych skarżącego, wykazanie nie tylko jaką funkcję pełnił przed przejściem na emeryturę, ale także, któremu organowi w związku z tym podlegał, i z którym łączył go służbowy stosunek administracyjnoprawny. Przy ujawnionych brakach dowodowych oraz nie poparciu ustaleń dołączeniem dokumentacji z akt osobowych skarżącego umożliwiających szerszą analizą materiału sprawy, nie sposób stwierdzić charakteru i rodzaju naruszenia przepisów o właściwości. Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji – orzekł jak w sentencji wyroku.