II SA/Po 103/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru na rzecz P. J. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 grudnia 2021 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB), po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (zwanego dalej: PINB) z dnia 20 września 2021 r. nr [...], nakładającej na M. K. obowiązek wykonania robót budowlanych, w wyniku których część jednorodzinnego budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w Z. , która jest usytuowana w granicy z działką nr ew. [...], zostanie doprowadzona do stanu zgodnego z przepisami określonymi w § 272 ust. 3 z uwzględnieniem przepisów § 232 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), gdyż "ściana usytuowana w granicy winna być ścianą oddzielenia przeciwpożarowego", uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. WINB wyjaśnił, że decyzja PINB z dnia 23 grudnia 2021 r. wydana została w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; zwanej dalej: p.b.). Organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie "prawidłowości wykonania ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Z. i usytuowanej w granicy z działką nr ew. [...]". Z ustaleń PINB wynika, że ściana ta został wybudowana równocześnie z budową jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Oznacza to, że powstanie tej ściany nie było wynikiem, żadnej - późniejszej względem daty budowy całego jednorodzinnego budynku mieszkalnego - rozbudowy, nadbudowy, odbudowy, budynku czy wreszcie jego przebudowy bądź innych robót budowlanych. WINB podkreślił, że postępowanie administracyjne dotyczące "legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Z. " zostało już zakończone ostateczną decyzją PINB z dnia 15 czerwca 2020 r. nr [...], umarzającą postępowanie. Umorzenie postępowania nastąpiło nie z przyczyn proceduralnych, lecz wyłącznie z powodów merytorycznych. Mianowicie PINB stwierdził, iż "(...) brak decyzji o pozwoleniu na budowę (na skutek zniszczenia, zaginięcia, etc.) nie daje podstaw do stwierdzenia, że obiekt został wykonany w warunkach samowoli". Co więcej z treści tego rozstrzygnięcia wynika, że wspominaną ostateczną decyzją administracyjną umorzone zostało postępowanie obejmujące legalność budowy całego budynku, ponieważ żadna jego część nie została wyłączona przez PINB do jakiegokolwiek odrębnego postępowania administracyjnego. Jeśli ostateczną decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r. PINB zakończył postępowanie dotyczące legalności budowy całego jednorodzinnego budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Z. , to w przypadku późniejszego wszczęcia postępowaniu administracyjnego dotyczącego legalności budowy (wykonania) którejkolwiek części tego budynku niedopuszczalne jest wydanie decyzji merytorycznej. Oceny tej nie zmienia stwierdzenie w decyzji PINB z dnia 15 czerwca 2020 r., że w sprawie wybudowania przedmiotowego obiektu z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostanie wszczęte oddzielne postępowanie administracyjne. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja PINB z dnia 15 czerwca 2020 r., dopóty brak będzie podstaw prawnych do prowadzenia sprawy legalności wykonania drewnianej ściany zewnętrznej tego budynku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. J. zarzucił ww. decyzji WINB naruszenie: 1. art. 28 oraz 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.) poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy w postępowaniu nie uczestniczyły z nieswojej winy wszystkie strony; 2. art. 16 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na błędnym odniesieniu się do zasady trwałości decyzji administracyjnej i uznaniu, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja PINB z dnia 15 czerwca 2020 r. nr [...] rozstrzygająca kwestie legalności budynku przy ul. [...] w Z. wobec czego brak jest podstaw prawnych do prowadzenia sprawy legalności wykonania drewnianej ściany zewnętrznej tego budynku, podczas gdy prowadzenie sprawy o legalność całości budynku oraz oddzielnie jego części nie wykluczają się wzajemnie pod względem prawnym; 3. art. 6 oraz art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję z dnia 15 czerwca 2020 r. i umarzającej postępowanie w I instancji w przypadku, gdy z okoliczności sprawy wynika, iż ściana budynku położonego przy ul. [...] w Z. nie spełnia norm wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wobec czego doszło do naruszenia prawa materialnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia 15 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, że złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia 15 czerwca 2020 r., albowiem w tym postępowaniu nie zostały uwzględnione wszystkie strony postępowania, a mianowicie Gmina [...] i S. L.. Dlatego też niezbędnym jest zawieszenie postępowania, do czasu rozstrzygnięcia sprawy w sprawie wznowienia postępowania. Również w obecnie prowadzonym postępowaniu, jako strony postępowania nie zostały uwzględnione Gmina [...] i S. L., a sporny obiekt oddziałuje na będące ich własnością nieruchomości. Wbrew twierdzeniom WINB decyzja z dnia 15 czerwca 2020 r. wcale nie rozwiązuje problemu legalności całego budynku, co wynika bezpośrednio z treści uzasadnienia tej decyzji. Organ nie rozstrzygał bowiem o kwestii niezgodności budynku z przepisami rozporządzenia, lecz badał kwestie legalności pod kątem samowoli budowlanej. Jak wynika z końcowej części uzasadnienia organ pozostawił kwestie zgodności budynku z przepisami rozporządzenia do rozpoznania w oddzielnym postępowaniu. Tożsamość sprawy administracyjnej zachodzi wówczas, gdy występują w niej identyczne podmioty i posiada ona ten sam przedmiot, objęty tym samym stanem prawnym, w niezmienionym stanie faktycznym. W niniejszym przypadku przedmiotem decyzji były dwie odrębne kwestie. Pierwsza decyzja określała legalność budynku pod względem uzyskanych pozwoleń, druga określała legalność budynku pod względem jego zgodności z przepisami rozporządzenia. Wobec powyższego nie sposób uznać, iż decyzje te były tożsame. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 11 marca 2022 r. uczestnik postępowania M. K. wniosła o oddalenie skargi. Stwierdziła, że na zarzut braku udziału w postępowaniu, powoływać się może tylko strona, która została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu. Ponadto podzieliła stanowisko organu, iż skoro legalność budowy spornego budynku została przesądzona w decyzji PINB z dnia 15 czerwca 2020 r., to brak było podstaw do prowadzenia kolejnego postępowania w sprawie jednej ze ścian tego budynku. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania może zachodzić z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego z przyczyn przedmiotowych należy niewątpliwie zaliczyć fakt istnienia w obiegu prawnym ostatecznej decyzji wydanej w tożsamej sprawie. Tożsamość spraw, tj. tożsamość sprawy, która została zakończona wydaniem decyzji ostatecznej oraz sprawy objętej wnioskiem o wszczęcie postępowania oznacza, że w obu tych sprawach musi zaistnieć tożsamość podmiotowa - występują te same strony, jak i przedmiotowa - sprawa dotyczy tego samego przedmiotu. Jest to rozumiane jako tożsamość żądania w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym - przy czym ten ostatni warunek dotyczy regulacji prawnej, na podstawie której decyzję wydano, a która to regulacja wpływa lub może wpływać na zasadność roszczenia zgłoszonego na nowo. W razie zaistnienia takiego stanu rzeczy, tj. ustalenia, że postępowanie które zostało wszczęte, było już przedmiotem rozstrzygnięcia organu decyzją ostateczną w niezmiennym stanie prawnym, obliguje organ do umorzenia wszczętego postępowania (por. wyroki NSA z 24 stycznia 2020 r,. I OSK 3648/18 oraz z dnia 12 października 2021 r., I OSK 491/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z uzasadnienia decyzji WINB, okolicznością stanowiącą przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy dotyczącej zgodności robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w Z. , z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), stanowić miało uprzednie wydanie przez PINB decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r. nr [...], którą umorzono postępowania w sprawie legalności budowy przedmiotowego budynku. Z kolei z uzasadnienia decyzji z dnia 15 czerwca 2020 r. wynika, iż PINB przyjął, że brak decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z powodu (zniszczenia lub zaginięcia) nie daje podstaw do przyjęcia, że budynek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlane, co w konsekwencji wyklucza prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Obowiązujące w dniu posadowienia przedmiotowego budynku przepisu, przewidywały obowiązek przechowywania przez organy administracji publicznej dokumentów dotyczących wydanych pozwoleń na budowę tylko przez 5 lat. Jednocześnie przepisy te nie przewidywały takiego obowiązku po stronie inwestora. Zatem w decyzji z dnia 15 czerwca 2020 r. zostało przesądzone tylko to, że przedmiotowy budynek nie został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Podkreślenia wymaga, że zrealizowanie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, nie wyklucza ich kontroli przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 50-51 p.b. Tryb ten znajduje zastosowanie również do robót budowlanych zrealizowanych przez wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane (zob. art. 103 ust. 2 p.b.). Art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. przewiduje możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w sytuacji wykonania robót budowlanych sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Zatem w odniesieniu do obiektów zrealizowanych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, dopuszczalność kontrolowania takich robót w zakresie zgodności z przepisami przez organ nadzoru budowlanego jest możliwe w razie istotnego naruszenia przepisów, przez które rozumie się w szczególności przepisy techniczno – budowlane. Hipoteza przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. obejmuje sytuację faktyczną, w której inwestor nie dopuszcza się odstępstw od pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, ale wykonał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od przepisów, to jest naruszył je tak dalece, że wymaga to ingerencji nadzoru budowlanego. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2020 r., II SA/Lu 678/19; WSA w Gdańsku z dnia 5 lutego 2020 r., II SA/Gd 458/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2019 r., II SA/Po 685/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie sposób zatem przyjąć za organem odwoławczym, iż w sprawie występuje przedmiotowa tożsamość spraw, uniemożliwiająca prowadzenie postępowania, skoro postępowanie zakończone decyzją PINB z dnia 15 czerwca 2020 r. dotyczyło oceny, czy obiekt budowlany został zrealizowany bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w kolejnym wszczętym postępowaniu organ na podstawie innych przepisów ustalał, czy roboty budowlane, zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę, w sposób istotny nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. W konsekwencji WINB dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Niezasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 28 oraz 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, które w ocenie skarżącego powinny brać udział w postępowaniu. Okoliczność niebrania udziału w postępowaniu bez własnej winy stanowi przesłankę wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd administracyjny naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, wiąże się z tym, że uprawnieniem do podnoszenia zarzutu pozbawienia możliwości udziału w postępowaniu dysponuje wyłącznie podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w tym postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie powoływać na okoliczność zaistnienia tej przesłanki wznowieniowej. Zgodnie bowiem z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia tej przesłanki wznowieniowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Inne podmioty, ani sąd administracyjny z urzędu, nie mogą co do zasady zastępować uprawnionej strony i powoływać się na to, że osoba, która powinna brać udział w postępowaniu, nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 17 listopada 2017 r., II OSK 87/17, z dnia 23 stycznia 2014 r. II OSK 2057/11 oraz z dnia 9 czerwca 2011 r. II OSK 990/10; http::/orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można - wbrew jej stanowisku - uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania. W konsekwencji skarżący nie mogła skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., w sytuacji gdy dotyczy to osób, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym i nie wniosły skargi Ponownie prowadząc postępowanie WINB, będąc związanym oceną prawną dokonaną przez Sąd w niniejszym wyroku, zobowiązany będzie w sposób merytoryczny dokonać instancyjnej kontroli decyzji PINB z dnia 23 grudnia 2021 r. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania złożył się: wpis od skargi w kwocie 500 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) . ----------------------- 7