II SA/Po 211/22

Dnia 18 sierpnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2022 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o rozłożeniu na raty i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania małoletnich oddala skargę.

Starosta [...] decyzją z dnia 08 października 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 104, art. 107 i art. 162 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. dalej k.p.a.) w związku z art. 92 ust. 11 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r., poz. 821 ze zm. dalej u.w.r.p.z.) stwierdził M. M. (dalej jako strona lub skarżący) wygaśnięcie w całości decyzji administracyjnej Starosty [...] z dnia 22 czerwca 2020 r., nr [...] w sprawie rozłożenia na raty należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń oraz umorzenia odsetek ustawowych za opóźnienie od ww. należności ze względu na niedopełnienie warunków spłaty zadłużenia określonych w ww. decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działając na mocy art. 92 ust. 11 u.w.r.p.z. decyzją administracyjną Starosty [...] z dnia 22 czerwca 2020 r. nr [...] na wniosek Pana M. M. rozłożono na raty nienależnie pobrane świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dzieci w rodzinie zastępczej, tj. S. M., W. M. i N. M. wypłaconych w okresie od dnia 29.09.2016 r. do dnia 31.07.2017 r. w łącznej kwocie należności głównej: [...] zł. Powyższą decyzją zostały również umorzone odsetki za opóźnienie od ww. należności. Przychylając się do wniosku strony zadłużenie rozłożono na 100 rat płatnych do ostatniego dnia każdego miesiąca. Pan M. M. został pouczony w treści uzasadnienia ww. decyzji, że w przypadku nie zachowania terminów płatności zgodnych z harmonogramem spłaty zobowiązania, zgodnie z art. 162 § 2 k.p.a., przedmiotowa decyzja wygasa, a niespłacone należności podlegają ściągnięciu na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zgodnie z art. 92 ust. 8 u.w.r.z.p.z. Organ stwierdził, że M. M. nie wywiązał się z terminów ustalonych w harmonogramie spłaty zadłużenia. Ostatnią wpłatę raty wniósł 04 grudnia 2020 r. co skutkowało stwierdzeniem przez Starostę wygaśnięcia decyzji własnej z dnia 22 czerwca 2022 r. Następnie M. M., reprezentowany przez adwokata, odwołał się od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W jego ocenie decyzja została wydana z naruszeniem art. 162 § 2 k.p.a. i 92 ust. 11 u.w.r.p.z. W ocenie skarżącego w decyzji z 22 czerwca 2020 r. Starosta nie zastrzegł skutecznie warunku, ponieważ nie znalazło się ono w sentencji decyzji. Choć w treści powołał art. 162 § 2 k.p.a. , nie jest to tożsame z zastrzeżeniem warunku w sentencji decyzji. Ponadto w chwili wydania zaskarżonej decyzji organ winien zastosować art. 92 ust. 11 u.w.r.p.z. i wziąć pod uwagę trudną sytuację skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium), decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r.. poz. 570), art. 107 § 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 162 k.p.a. oraz art. 92 ust. 11 u.w.r.p.z. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem SKO bezsporne jest w sprawie, że na mocy art. 92 ust. 11 u.w.r.p.z. decyzją administracyjną Starosty [...] z dnia 22 czerwca 2020 r. nr [...] na wniosek Pana M. M. rozłożono mu na raty spłatę nienależnie pobrane świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dzieci w rodzinie zastępczej-S. M. . W. M. i N. M. wypłaconych w okresie od dnia 29.09.2016 r. do dnia 31.07.2017 r. w łącznej kwocie należności głównej: [...] zł. Zadłużenie pana M. M. zostało rozłożone na 100 rat płatnych do ostatniego dnia każdego miesiąca. Pan M. M. został pouczony w treści uzasadnienia ww. decyzji, że przypadku nie zachowania terminów płatności zgodnych z harmonogramem spłaty zobowiązania zgodnie z art. 162 § 2 k.p.a. - przedmiotowa decyzja wygasa, a niespłacone należności podlegają ściągnięciu na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zgodnie z art. 92 ust. 8 u.w.r.p.z.. Skoro M. M. nie wywiązał się z terminów spłaty zadłużenia, to zdaniem SKO organ pierwszej instancji zasadnie wszczął postępowanie administracyjne w celu wygaszenia decyzji w sprawie rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia, zaś po jego zakończeniu prawidłowo wydał decyzję w sprawie wygaśnięcie w całości decyzji administracyjnej Starosty [...] z dnia 22 czerwca 2020 r. W ocenie Kolegium warunek został zastrzeżony prawidłowo. Kolegium wskazało również, że wydanie decyzji Starosty [...] z dnia 08 października 2021 r., a nawet ewentualne wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie wyłącza uprawnienia organu właściwego do rozpatrzenia nowego wniosku w przedmiocie zastosowania ulg wskazanych w katalogu wynikającym z art. 92 ust. 11 ustawy. Okoliczności opisane w odwołaniu oraz argumenty powołane przez pełnomocnika co do sytuacji faktycznej sprawy powinny zostać raczej podniesione w postępowaniu zmierzającym do uzyskania ewentualnej ulgi. W sprawie zaś dotyczącej wygaśnięcia decyzji w związku z brakiem spłaty w terminie rat należności wynikających z wygaszanej decyzji nie mogą skutecznie uzasadniać jej uchylenia. Z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwał zdaniem SKO zarzut naruszenie prawa materialnego art. 92 ust 11 u.w.r.p.z. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. M. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika podał, że zaskarża decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2021 r. (sygn. akt [...]) w całości, wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego art. 162 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu ziszczenia się przesłanek prowadzących do stwierdzenia wygaśnięcia w całości decyzji administracyjnej Starosty [...] z dnia 22.06.2020 r. nr [...] w sytuacji, gdy decyzja administracyjna Starosty [...] z dnia 22.06.2020 r. nr [...] nie została wydana z zastrzeżeniem warunku, 2. naruszenie prawa materialnego art. 92 ust. 11 u.w.r.p.z. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny M. M. uzasadniają rozłożenie spłaty należności głównej na raty, w szczególności sytuacja dochodowa i osobista strony postępowania kształtująca realną możliwość spłaty zadłużenia w znacznej wysokości. W uzasadnieniu skargi podano, że zastrzeżenie warunku nie znalazło się w sentencji decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., a to sentencja, nie zaś uzasadnienie, załączniki czy zapiski w innej formie uzewnętrznione kształtują prawa i obowiązki strony - adresata decyzji. Organ pierwszej instancji nie był uprawniony ani do wydania zaskarżonej decyzji, tj. decyzji uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia 22.06.2020 r. ani nawet do wszczęcia postępowania w tym trybie. Z tego względu SKO winno zaskarżoną w odwołaniu Skarżącego decyzję uchylić, a postępowanie umorzyć. Ponadto na dzień wydawania zaskarżonej decyzji M. M. również spełniał warunki rozłożenia świadczenia na raty, co w ocenie Skarżącego nie zostało przez organ rozważone, a miało wpływ na wynik sprawy. W skardze opisano też szczegółowo trudną sytuację rodzinną skarżącego, podkreślając, że potrzeba małoletnich dzieci siostry strony spowodowała, że powstało zadłużenie objęte niniejszym postępowaniem, a niesumienność ojca dzieci sprawiła, że zobowiązanym do zwrotu świadczenia pozostaje M. M.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie istota sporu sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy zasadnie organ orzekł o wygaszeniu decyzji Starosty [...] z dnia 22 czerwca 2020 r., nr [...] w sprawie rozłożenia na raty należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń oraz umorzenia odsetek ustawowych za opóźnienie od ww. należności ze względu na niedopełnienie warunków spłaty zadłużenia określonych w powyższej decyzji. Przesłanką umożliwiającą stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest to, że decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona tego warunku nie dopełniła (zob. art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.). W języku potocznym słowo "warunek" oznacza "czynnik wyznaczający lub umożliwiający zajście określonego zdarzenia, zjawiska, stanu rzeczy, przyczyna, zastrzeżenie dotyczące wykonania czegoś" (zob. B. Dunaj, Słownik współczesnego języka polskiego, s. 1207). Warunek, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., to warunek w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, tj. zawarte w decyzji zastrzeżenie, które uzależnia powstanie lub ustanie skutku prawnego od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Jeżeli strona dopełni warunku, wówczas decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne od daty ziszczenia się warunku, chyba że co innego postanowiono w decyzji. Warunek stanowi więc element dodatkowy decyzji związany jednakże z treścią jej rozstrzygnięcia i to w sposób wpływający na skutki prawne wywierane przez decyzję (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. I SA/Po 440/13, Cbosa). Zgodnie z doktryną prawa administracyjnego, zamieszczenie w treści decyzji administracyjnej warunku powoduje, że jej prawne skutki zależą w całości od zdarzenia, które staje się treścią warunku. Z zaistnieniem zdarzenia może być związany skutek zawieszający lub rozwiązujący konkretnego rozstrzygnięcia – w związku z powyższym, warunek wywołujący takie skutki nosi nazwę warunku zawieszającego lub też rozwiązującego. W momencie zaistnienia zdarzenia, które jest treścią warunku rozwiązującego skutki prawne decyzji administracyjnej ustają i można stwierdzić wygaśnięcie decyzji. Ziszczenie się zaś warunku zawieszającego, który odracza wykonanie praw lub obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej, skutkuje możnością wykonania decyzji (zob. m.in. J. Borkowski, Decyzja administracyjna, s. 75; Janowicz, KPA. Komentarz, 1995, s. 257). W doktrynie wskazuje się również, że zawarte w art. 162 § 1 k.p.a. sformułowanie "stwierdza [..] wygaśnięcie" oznacza, że organ administracji publicznej jest obowiązany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji warunkowej w każdym przypadku niewykonania warunku. Należy przyjąć, że w tym trybie powinny być eliminowane z obrotu prawnego zarówno decyzje zawierające warunek rozwiązujący, jak i zawieszający (T. Woś, Termin, s. 22). Warunek, o jakim mowa w art. 162 § 1 pkt 2 KPA, może być więc zarówno warunkiem rozwiązującym, jak i zawieszającym (zob. komentarz do art. 162 k.p.a. pod. red. R. Hauser, Legalis). W decyzji z dnia 22 czerwca 2020 r. nr [...] Starosta orzekł o rozłożeniu na raty należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania małoletnich dzieci w okresie od dnia 29.09.2016 r. do dnia 31.07.2017 r. w łącznej kwocie należności głównej: [...] zł.(pkt 1 decyzji) , określił, że zwrot należności nastąpi w 100 ratach płatnych do ostatniego dnia każdego miesiąca oraz ustalił wysokość rat (pkt 2 decyzji), wskazał nr rachunku bankowego, na który należy regulować raty (pkt 3 decyzji) i umorzył odsetki ustawowe za opóźnienie od należności wskazanej w pkt 1 decyzji (pkt 4 decyzji). Rozstrzygnięcie organu znajdowało swoje oparcie w art. 92 ust. 11 u.w.r.p.z., zgodnie z którym Starosta może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty świadczeń pieniężnych następuje w porozumieniu z wójtem. W sprawie nie podlegała ocenie kwestia uznania pobranych przez skarżącego świadczeń za nienależne, ani kontroli Sądu nie podlegała decyzja z dnia 22 czerwca 2020 r. Należało wyłącznie ocenić, czy prawidłowo uznały organy obu instancji, że skarżący nie dopełnił warunku zastrzeżonego w decyzji z dnia 22 czerwca 2020 r., co skutkowało wygaszeniem tej decyzji. Wbrew twierdzeniem strony, Sąd nie miał wątpliwości co do zastrzeżenia warunku. W decyzji z dnia 22 czerwca 2020 r. wskazano, że w razie nie zachowania terminów płatności zgodnych z harmonogramem spłaty zobowiązania, zgodnie z art. 162 § 2 k.p.a., przedmiotowa decyzja wygasa, a niespłacone należności podlegają ściągnięciu na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zgodnie z art. 92 ust. 8 u.w.r.z.p.z. Wprawdzie powołany art. 162 § 2 k.p.a. nie stanowi o wygaszeniu decyzji, lecz o jej uchyleniu w razie niedopełnienia przez stronę czynności, niemniej jednak w ocenie Sądu nie wpływa to na skuteczność zastrzeżenia warunku. Warunkiem określonym w decyzji z dnia 22 czerwca 2020 r. było terminowe uiszczanie rat przez skarżącego. Zastrzeżenie takiego warunku w ocenie Sądu jest nie tylko dopuszczalne, ale i powszechnie stosowane (np. w umowie pożyczki, umowie kredytu bankowego). Brak też podstaw aby twierdzić, by skuteczność zastrzeżenia warunku była związana z zawarciem go w sentencji decyzji. Sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Dzięki uzasadnieniu strona może poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto elementem składowym decyzji jest również pouczenie, w którym zawiera się niejednokrotnie nie tylko informacje na temat możliwości wniesienia środka zaskarżenia, ale też zwraca się stronie uwagę na kwestie bezpośrednio związane z decyzją - np. w przypadku decyzji przyznających świadczenia socjalne uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego, w pouczeniu zawiera się informacje na temat skutków niezgłoszenia organowi zmiany (wzrostu) dochodów, która ma wpływ na przyznane świadczenie. Zarówno w uzasadnieniu, jak w pouczeniu mogą się więc znajdować istotne zastrzeżenia związane z zapadłym rozstrzygnięciem. Obowiązkiem strony jest się z nimi zapoznać, bowiem w przypadku braku zaskarżenia decyzji stają się one dla niej obowiązujące, a decyzja zyskuje przymiot ostateczności (art. 16 § 1 k.p.a.). Wywód ten ma na celu wykazanie skarżącemu, iż zawarty w decyzji z 22 czerwca 2020 r., a konkretniej w treści uzasadnienia, warunek terminowej spłaty należności był dla niego wiążący, a jego ziszczenie skutkowało wygaśnięciem decyzji. Skarżący mógł kwestionować zawarcie tego warunku odwołując się od decyzji z 22 czerwca 2020 r., czego nie uczynił. Wobec tego godził się, że skutkiem braku wpłat będzie wygaśnięcie decyzji rozkładającej należność na raty. W sprawie dodać trzeba, że nie był kwestionowany brak regulowania płatności przez stronę. Wobec tego zasadnie Starosta decyzją z dnia 08 października 2021 r. orzekł o wygaśnięciu decyzji. Zarzut naruszenia art. 162 k.p.a. okazał się więc niezasadny. Zarzut naruszenia art. 92 ust. 11 u.w.r.p.z. również nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Okoliczności, na które powołuje się skarżący mogą być przedmiotem oceny organu przy ponownym wystąpieniu z wnioskiem o umorzenie należności czy rozłożenie jej na raty. Na taką możliwość w swojej decyzji zwróciło uwagę Kolegium, dając skarżącemu sygnał, że będąc w trudnej sytuacji osobistej może ponownie wystąpić do organu. Reasumując Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a organy obu instancji słusznie ustaliły, że skoro M. M. nie wywiązał się z terminów spłaty zadłużenia, to należało wszcząć postępowanie administracyjne w celu wygaszenia decyzji w sprawie rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia, zaś po jego zakończeniu zasadnie wydano decyzję w sprawie wygaśnięcia w całości decyzji administracyjnej Starosty [...] z dnia 22 czerwca 2020 r. Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.