II SA/Po 235/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 stycznia 2022 r. Nr [...] w przedmiocie rekultywacji gruntów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. umarza postępowanie odwoławcze, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę [...]- [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Starosta Koniński decyzją z dnia 08 marca 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 5 art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.) i art. 104, 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku Nr [...] złożonego 21 grudnia 2016 r. przez firmę A S.A. orzekł o uznaniu za zakończoną rekultywację gruntów o kierunku wodnym dla gruntów, położonych na części terenów pogórniczych w wyrobisku końcowym likwidowanego Zakładu B na terenie gminy K. o powierzchni [...] ha: w obrębie S. na części działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...]; w obrębie K. na części działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], zgodnie z załącznikiem graficznym, który stanowił integralną częścią decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina K. reprezentowana przez Burmistrza Gminy i Miasta K. . Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 stycznia 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 08 marca 2021 r. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina K. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzuty związane z niewłaściwą oceną zebranego materiału dowodowego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 16 maja 2022 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały poinformowane. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia 28 stycznia 2022 r., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 08 marca 2021 r. o uznaniu za zakończoną rekultywację gruntów o kierunku wodnym dla gruntów, położonych na części terenów pogórniczych w wyrobisku końcowym likwidowanego Zakładu B na terenie gminy K. . Przed merytoryczną oceną wniesionej skargi, zauważyć należy, że stosownie do treści art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyzję o rekultywacji wydaje starosta po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W przedmiotowej sprawie opinia powyższa została wydana w dniu 04 lutego 2020 r., kiedy to Burmistrz Gminy i Miasta K. zaopiniował negatywnie wykonane roboty rekultywacyjne o kierunku wodnym. Opinia powyższa, wydawana w trybie art. 106 K.p.a. nie była wiążąca dla organu orzekającego, stanowiąc jednakże wyraz stanowiska organu (Burmistrza). Co warte podkreślenia, brak uzyskania powyższej opinii skutkowałby niemożnością wydania decyzji. Sąd w niniejszym składzie podziela ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego nie tylko wtedy gdy jej organ jest organem uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r. SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 1990 r. sygn. akt SA/Wr 1202/90, niepubl.), ale także wówczas, gdy organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 1971/93, Wokanda 1994/6 s. 34; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 1995 r. sygn. akt II SA 1625/94, Wokanda 1995/8 s. 33). Za słusznością powyższego stanowiska przemawia również orzecznictwo wypracowane w odniesieniu do oceny interesu prawnego organów współdziałających w trybie art. 106 K.p.a. w postępowaniu głównym. W wyroku z dnia 12 grudnia 1994 r., sygn. II SA 1538-1539/94 (publ. Wokanda 1995, nr 4, s. 40), Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął, że: "1. Organy samorządu współdziałające przy wydawaniu decyzji administracyjnej nie są legitymowane do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką decyzję. 2. Organ współdziałający może sygnalizować nieprawidłowości rozstrzygnięcia organowi sprawującemu nadzór nad organem, który wydał decyzję lub prokuratorowi". W powołanym już wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 1971/93, podniesiono, że jeżeli organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 K.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.". Co istotne stanowisko to było wielokrotnie powtarzane w późniejszych orzeczeniach (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, OSP 2004/4/48; wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1356/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1211/06; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 617/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r. I OSK 820/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "Baza NSA"). Pogląd ten akceptowany jest także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (vide: wyrok TK z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, OTK ZU 2009/9/139), oraz aprobowany przez doktrynę (vide: M. Szewczyk, Podmiotowość prawna gminy, RPEiS 1993/3 s. 35; W.Chróścielewski, Glosa do wyroku SN z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt III RN 104/00, OSP 2002/10 s. 516; G.Kubalski, Wójt jako organ orzekający w postępowaniu dotykającym interesu prawnego gminy, ST 2008/1-2 s. 72 i nast.) Wyznaczenie w rozpoznawanej sprawie organowi Gminy (Burmistrzowi) roli organu opiniującego (art. 106 K.p.a.) nie pozwala na dochodzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego ochrony interesu prawnego w postępowaniu jako strona. Opinia jako forma uzgodnienia, o którym mowa w art. 106 K.p.a., jest prawną formą wpływania przez organ opiniujący na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ prowadzący postępowanie. Nie ma znaczenia, że zajęcie stanowiska przyjmuje kształt niewiążącej opinii, albowiem także w takim wypadku nie można łączyć pozycji organu ustawowo upoważnionego do współdecydowania przy wydaniu określonej decyzji z pozycją podmiotu kwestionującego decyzję kończącą postępowanie na podstawie art. 28 K.p.a. (patrz. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 września 2017 r., sygn. akt II OSK 29/16, Baza NSA). Ustawodawca w art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jasno określił uprawnienia poszczególnych podmiotów w postępowaniu opartym na wskazanej regulacji. Wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) przyznano prawo do opiniowania wniosku, co nie pozostawia wątpliwości co do charakteru w jakim udział w postępowaniu bierze Gmina. Skoro Gmina K. stanowi jednostkę samorządu terytorialnego – gminę, której organem wykonawczym pozostaje Burmistrz Miasta i Gminy K. , reprezentujący Gminę na zewnątrz oraz kierujący jej bieżącymi sprawami, to Gmina K. nie jest legitymowana do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organ jako dysponent władztwa publicznego, poprzez zakwestionowanie decyzji organu wyższego stopnia w istocie doprowadza do sytuacji, w której staje się niejako obydwoma stronami stosunku administracyjnego, tj. organem kształtującym władczo sytuację strony (podmiotu wnoszącego o wydanie decyzji) oraz podmiotem kształtującym swoją własną sytuację jako sytuację strony. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie dokonało oceny możliwości wniesienia odwołania przez Gminę K. (do czego było zobowiązane w ramach art. 134 K.p.a.), co w konsekwencji doprowadziło do rozpoznania odwołanie nie pochodzącego od strony. Gmina K. nie posiadała bowiem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną postępowania administracyjnego dotyczącego rekultywacji gruntów. Rozpoznanie odwołania nie pochodzącego od strony wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co z kolej uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Powyższa, kwalifikowana wada postępowania odwoławczego dawała również podstawę do skorzystania z art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, sąd może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego gdy stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, co jak wyżej wykazano, miało miejsce w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Równocześnie, mając na względzie, że Gmina K. nie mogła skutecznie wnieść odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 08 marca 2021 r., Sąd, w pkt 2 sentencji wyroku, umorzył postępowanie odwoławcze działając na podstawie art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480,- zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz wpis sądowy w wysokości [...],- zł