II SA/Po 243/22

Dnia 18 sierpnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2022 roku sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.

A. D. (dalej też jako strona lub skarżący), wnioskiem z dnia 02 listopada 2021 r. wniósł o wypłatę należnych od lipca 2021 r., a niewypłaconych do dnia złożenia wniosku w żadnej części, świadczeń wychowawczych przysługujących na dziecko - J. D., w wysokości po [...] zł miesięcznie. Wskazał, iż pismem z dnia 2 lipca 2021 r. (znak sprawy [...]) Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w K. poinformował go o podjęciu decyzji w przedmiocie dokonania potrącenia nienależnie pobranego świadczenia w łącznej wysokości [...] zł, z bieżącymi świadczeniami przysługującymi na dziecko - J. D., za okres od lipca 2021 r. do kwietnia 2022 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie. Skarżący podał, że jak zostało już szczegółowo wyjaśnione zarówno w piśmie z dnia 1 kwietnia 2021 r. inicjującym postępowanie w ww. sprawie, a także w piśmie z dnia 12 lipca 2021 r., roszczenie o zwrot nienależnie pobranego świadczenia, przedawniło się z końcem marca 2021 r. w związku z czym dokonywanie przez Organ wskazanych potrąceń należy uznać za bezprawne. Zgodnie bowiem z utrwalonym stanowiskiem doktryny "w sytuacji gdy organ administracji publicznej nie wyegzekwuje w terminie 3 lat świadczeń należnych do zwrotu, powinien z urzędu powstrzymać się od egzekucji ze względu na upływ okresu przedawnienia". W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej Dyrektor) wskazał, że nie ma możliwości zrealizowania wypłaty świadczeń wychowawczych przysługujących na dziecko - J. D.. Zgodnie z pismem Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia 02.07.2021r. znak: [...] informującym, iż ze świadczenia wychowawczego, przysługującego na rzecz ww. dziecka, od miesiąca lipca 2021 r. potrącane są nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze w kwocie [...]zł (słownie: [...] złotych zero groszy), wynikające z decyzji zobowiązującej do zwrotu należności nr [...] z dnia 28.02.2017r. Nienależnie pobrane świadczenia potrącane będą do miesiąca kwietnia 2022 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie. Dyrektor wskazał, że dokonuje potrąceń na podstawie art. 25 ust. 7 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. j. Dz.U. z 2019 r.; poz. 2407 ze zm. dalej u.p.p.w.d.) - Kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z wypłaconego świadczenia wychowawczego (...) Dyrektor wskazał, że w związku z pismem strony z dnia 01 kwietnia 2021 r. (data wpływu 02.04.2021r.), z którego wynika, iż w ocenie strony zobowiązanie z tytułu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uległo przedawnieniu, było prowadzone postępowanie wyjaśniające w sprawie. Dyrektor wystąpił pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r. nr [...] do Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej; pismem z dnia 08 czerwca 2021 r. nr [...] do Ministerstwa Finansów oraz pismem z dnia 15 czerwca 2021 r. nr [...] do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu. Z pozyskanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej w K. informacji wynika, że w ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu do nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych będzie miał zastosowanie przepis art. 70 § 6 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa, gdyż ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie uregulowała tego przypadku. W art. 70 § 7 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa ustawodawca określił przypadki rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia, a po zawieszeniu jego biegnięcia dalej, od dnia następującego po dniu doręczenia organowi podatkowemu odpisu orzeczenia sądu administracyjnego, ze stwierdzeniem jego prawomocności. Z tego też względu przy zastosowaniu art. 67 ustawy o finansach publicznych, może mieć zastosowanie art. 70 § 6 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa. Dyrektor wskazał, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 28 lutego 2017 r. nr [...] stała się ostateczna z dniem 31.01.2018 r., kiedy to Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję nr [...] uchylającą decyzję I instancji w części dotyczącej odsetek od nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, utrzymując ją w pozostałej części. W tej sytuacji doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia z uwagi na wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31.01.2018r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Niniejsza skarga została złożona w dniu 09.03.2018 r. (data stempla pocztowego). Zwrot akt z Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 01.12.2020 r. (Sygn. akt II SA/Po [...]) ze stwierdzeniem jego prawomocności nastąpił w dniu 01.03.2021 r. (data otrzymania dokumentów przez Ośrodek Pomocy Społecznej w K.). Tym samym uznano, że ze względu na zawieszenie biegu terminu przedawnienia (w związku z toczącym się postępowaniem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu), zobowiązanie z tytułu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie uległo przedawnieniu. Zatem możliwe jest jego potrącenie z bieżących świadczeń, począwszy od miesiąca lipca 2021 r. Następnie A. D., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył w całości pismo Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia 22 listopada 2021 r. w sprawie o znaku [...] w przedmiocie odmowy wypłaty należnego Skarżącemu świadczenia wychowawczego przysługującego na dziecko J. D., zarzucając, że zostało wydane z naruszeniem: • art. 25 ust. 7 u.p.w.d. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że Organ I instancji mógł dokonać potrącenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w łącznej wysokości [...] zł z bieżącymi świadczeniami przysługującymi za okres od lipca 2021 r. do kwietnia 2022 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie, w sytuacji gdy przedstawiona przez ten Organ do potrącenia należność była przedawniona, o czym Skarżący wyraźnie informował przed dokonaniem potrącenia, co skutkowało nieuprawnioną odmową wypłaty bieżącego świadczenia wychowawczego; • art. 25 ust. 5 u.p.w.d. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że nie zaszła żadna z wymienionych enumeratywnie w przywołanym przepisie przesłanek przerwania biegu przedawnienia należności przedstawionej przez Organ do potrącenia - a w konsekwencji, że należność ta była przedawniona - co skutkowało bezpodstawną odmową wypłaty należnego Skarżącemu bieżącego świadczenia • art. 70 § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że wskazana tam przesłanka przerwania biegu przedawnienia ma zastosowanie także do roszczenia o zwrot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, co stanowi niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą, gdyż ustawodawca kwestię ustalania i zwrotu świadczenia wychowawczego uregulował kompleksowo w art. 25 u.p.w.d., który nie przewiduje przesłanki przerwania biegu przedawnienia wymienionej w tym przepisie, a na którą powołuje się Organ odmawiając uwzględnienia wniosku Skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej “decyzji" i orzeczenie zgodnie z wnioskiem Skarżącego z dnia 2 listopada 2021 r. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że pismo organu z dnia 22 listopada 2021 r. jest decyzją administracyjną, którą organ w sposób nieprawidłowy rozstrzygnął wniosek Skarżącego o wypłatę przysługującego mu świadczenia wychowawczego, od której to decyzji służy odwołanie do organu wyższej instancji. Skarżący podkreślił, że w jego ocenie egzekwowana należność jest przedawniona, nie doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia na czas postępowania przed WSA w Poznaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) postanowieniem z dnia 31 stycznia 2022 r. nr [...] działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. z 2018 r.,poz. 570), art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r.,poz. 735, dalej k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie wydał decyzji, lecz pismem z dnia 22 listopada 2021 r. odniósł się do wniosku A. D. z 02 listopada 2021 r. o wypłatę należnego świadczenia wychowawczego. Pismo to nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a., nie zawiera elementów przewidzianych w art. 107 k.p.a., ale też nie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 albo pkt 2 k.p.a., to jest postępowaniu przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco bądź też, w postępowaniu przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci również nie przewidują prowadzenia sprawy "o wypłatę należnego świadczenia wychowawczego." Skoro ww. pismo organu I instancji z dnia 22.11.2021 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, to strona nie mogła wnieść skutecznie odwołania i SKO stwierdziło jego niedopuszczalność. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. D. reprezentowany przez adwokata podał, że zaskarża w całości postanowienie SKO [...] z dnia 31 stycznia 2022 r., wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia z 22 listopada 2021 r. W skardze podniesiono następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oraz niewydanie przez Organ II instancji decyzji rozpoznającej sprawę co do jej istoty, uniemożliwiając tym samym Skarżącemu możliwości reakcji na bezprawne działania organu władzy publicznej, w sytuacji gdy zaskarżone pismo Organu I instancji niewątpliwie zostało wydane celem załatwienia sprawy zainicjowanej przez Skarżącego, w związku z czym stanowiło w istocie decyzję administracyjną i tym samym winno zostać poddane kontroli instancyjnej z uwagi na nieprawidłowe stanowisko tam zaprezentowane i bezprawne działania podejmowane przez Organ I instancji wobec Skarżącego; 2. art. 7, art. 7a i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również nierozstrzygnięte wątpliwości w sprawie na korzyść Skarżącego, w konsekwencji pozbawiający Skarżącego możliwości reakcji na bezprawne działania organu władzy publicznej; 3. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przejawiające się na zaniechaniu przez Organ II instancji wszechstronnego zbadar)ia sprawy, w szczególności pominięcie, że: + Organ I instancji przeprowadził postępowanie w sprawie i wydał decyzję - pomimo, że tak jej nie nazwał; + Organ I instancji był zobowiązany do wypłaty na rzecz Skarżącego należnych od lipca 2021 roku świadczeń wychowawczych w kwocie po [...] zł miesięcznie; + Organ I instancji nie mógł dokonać potrącenia bieżących ww. należności przysługujących Skarżącemu z należnością bezsprzecznie przedawnioną, które to przedawnienie organy administracji zobowiązane są uwzględniać z urzędu, a nadto na fakt przedawnienia zwracał uwagę Skarżący przed dokonaniem potrącenia; II. naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, które Organ winien wziąć pod uwagę z urzędu, co zostało już podniesione w odwołaniu od decyzji Organu I instancji tj.: 1. art. 25 ust. 7 u.p.p.w.d. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie że Organ I instancji mógł dokonać potrącenia, w sytuacji gdy przedstawiona do potrącenia należność była przedawniona, o czym Skarżący wyraźnie informował przed dokonaniem potrącenia, a nadto Organ winien wziąć tę okoliczność pod uwagę z urzędu; 2. 2. art. 25 ust. 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez jego błędne niezastosowanie i pominięcie, że nie zaszła żadna z wymienionych enumeratywnie w przywołanym przepisie przesłanek przerwania biegu przedawnienia należności przedstawionej do potrącenia; 2. 3. art. 70 § 6 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że wskazana tam przesłanka przerwania biegu przedawnienia ma zastosowanie także do roszczenia o zwrot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, co stanowi niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą, gdyż ustawodawca kwestię ustalania i zwrotu świadczenia wychowawczego uregulował kompleksowo w art. 25 uppwd, który nie przewiduje przesłanki przerwania biegu przedawnienia wymienionej w tym przepisie, a na którą powołuje się Organ odmawiając uwzględnienia wniosku Skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wyjaśnić należy, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Tym samym zakres kontroli sądowej mającej za przedmiot takie postanowienie ogranicza się do analizy prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a. Nie podlegały więc ocenie Sądu stawiane w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a jedynie zasadność uznania przez Kolegium odwołania A. D. za niedopuszczalne. Zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy k.p.a. lub przepisy szczególne. Jak stanowi art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 i 2 k.p.a.). W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych (por. m.in. wyrok NSA z 10 marca 2009 r., II OSK 316/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się wniesienie środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. m.in. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06). W kontrolowanej sprawie zaistniała przyczyna niedopuszczalności odwołania w postaci braku przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie nie zostało bowiem wniesione od decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji. Aby można było akt organu administracji publicznej zakwalifikować jako decyzję administracyjną, powinien zawierać elementy wymienione w art. 107 K.p.a. W ocenie Sądu pismo z dnia 22 listopada 2021 r. ma charakter jedynie informacyjny i odnosi się do sposobu wykonania decyzji z dnia 28 lutego 2017 r., który jest zgodny z art. 25 ust. 7 u.p.w.d. Innymi słowy, pismo powyższe nie stanowi źródła praw i obowiązków skarżącego, a jedynie stanowi formę poinformowania go o dokonanym potrąceniu. Pismo to zostało sporządzone przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w K., który informując skarżącego o kwestiach potrąceń wypowiada się w imieniu własnym, a nie działa z upoważnienia organu- Burmistrza Miasta i Gminy K.. Pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczeń wychowawczych. Elementem składowym decyzji jest również wskazanie podstawy prawnej, czego próżno szukać w piśmie z dnia 22 listopada 2021 r. Jak słusznie zwróciło uwagę Kolegium przepisy prawa materialnego (u.p.p.w.d.) nie przewidują w sytuacji określonej wnioskiem skarżącego wydania decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe podzielić należało stanowisko Kolegium, że pismo Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej nie stanowi decyzji, a w konsekwencji nie przysługiwało od niego odwołanie. Wydane w sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiada prawu. Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn II SA/Po [...], zapadłe w tożsamej sprawie ze skargi A. D. (dostępne w bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenie prawomocne), zgodnie z którym samo potrącenie należności jest czynnością materialno-techniczną i wystarczy, aby organ pisemnie poinformował świadczeniobiorcę o fakcie potrącenia, a jako nieprawidłową należy uznać praktykę wydawania odrębnej decyzji dotyczącej potrącenia nienależnie pobranych świadczeń M. Podsiadło-Żmuda [w:] Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, wyd. II, red. J. Blicharz, J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko, LEX/el. 2019, art. 25. Oznacza to, że informacja o dokonanym potrąceniu nie stanowi decyzji administracyjnej. Równocześnie, jako czynność materialno – techniczna podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, w którym to postępowaniu istnieje możliwość zweryfikowania zarzutów związanych z przedawnieniem. W tych okolicznościach skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu o czym Sąd orzekł na podstawie art 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 329).