II SA/Po 402/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant specjalista Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2025 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 marca 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 13 marca 2025 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku D. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z 13 czerwca 2014 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, na podstawie m.in. art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "K.p.a."), utrzymało w mocy w całości decyzję Wójta Gminy Ż. z 13 czerwca 2014 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wójt Gminy Ż. decyzją z 13 czerwca 2014 r., znak [...], ustalił na wniosek W. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych we wsi S., obręb geodezyjny S., gmina Ż.. Na skutek odwołania Kolegium decyzją z 30 lipca 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wnioskiem z 10 czerwca 2024 r. D. B. zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z 13 czerwca 2014 r. z powodu rażącego naruszenia prawa. Kolegium w decyzji wskazanej na wstępie niniejszego uzasadnienia orzekło o utrzymaniu w mocy w całości decyzji organu I instancji z 13 czerwca 2014 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, że postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, polega na zbadaniu, czy decyzja ta dotknięta jest jedną z wad z art. 156 § 1 K.p.a. Następnie organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzą te przesłanki, w tym odniósł się do kwestii wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego organ ten uznał, że w sprawie brak jest przesłanek do tego, by wyeliminować zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego. W ocenie SKO decyzja Wójta Gminy Ż. z 13 czerwca 2014 r. odpowiadała prawu obowiązującemu na dzień jej wydania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało przy tym, że odmówiło stwierdzenia jej nieważności. W skierowanej do tut. Sądu skardze D. B., reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") polegające na przyjęciu, że wydanie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy było możliwe i nie naruszało prawa w sposób rażący, albowiem wskazany teren spełniał w sposób łączny przesłanki określone w tych przepisach, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiadając na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie przed tut. Sądem, która odbyła się 2 października 2025 r., pełnomocnik skarżącej wniósł i wywiódł jak w skardze, a ponadto wniósł o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca, która stawiła się osobiście, podtrzymała stanowisko pełnomocnika. Uczestnik postępowania R. B. wniósł o uwzględnienie skargi, podzielając stanowisko i argumentację strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 13 marca 2025 r., nr [...], wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oznacza konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Decyzja ta wydana została w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, a mianowicie w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, które uregulowane zostało w art. 156-159 K.p.a. Przepisy K.p.a. enumeratywnie wymieniają rodzaje decyzji, które mogą zapaść w tym postępowaniu. Zakończenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić przede wszystkim przez wydanie którejś z następujących decyzji: 1) stwierdzającej nieważność decyzji, co może nastąpić jedynie w terminie dziesięciu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, a także jeżeli decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych (art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i § 2 K.p.a.); 2) stwierdzającej, że dotychczasowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ale z uwagi na upływ dziesięciu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia albo ze względu na fakt, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, nie można już stwierdzić jej nieważności (art. 158 § 2 K.p.a.); 3) odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, co nastąpi, gdy dotychczasowa decyzja nie była obarczona żadną z wad nieważności (art. 158 § 1 w zw. ze stosowanym a contrario art. 156 § 1 K.p.a.); 4) umarzającej wszczęte uprzednio postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., jeżeli w trakcie tego postępowania upłynie trzydziestoletni termin od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Tymczasem w kontrolowanej sprawie Kolegium wydało decyzję, w której utrzymało w mocy w całości decyzję Wójta Gminy Ż. z 13 czerwca 2014 r., znak [...] Decyzja o tej treści – jak wynika z powołanej w niej podstawy prawnej – wydana została m.in. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Ten ostatni przepis przewiduje, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. nie może być podstawą merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem -co wynika z jego treści - znaleźć on może zastosowanie na etapie postępowania odwoławczego względem decyzji zaskarżonej zwyczajnym środkiem zaskarżenia, to jest odwołaniem albo wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. art. 127 § 1 i § 3 K.p.a.). Korzystając z tej regulacji celem rozpatrzenia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium naruszyło ten przepis postępowania, przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie. Nie sposób także nie zauważyć, że rozstrzygnięcie sprawy przez Kolegium pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem tak wydanej decyzji. W uzasadnieniu tym organ wprost bowiem wskazał, że: "orzekł odmówić stwierdzenia jej nieważności", choć w sentencji decyzji próżno szukać rozstrzygnięcia o takiej treści. Tym samym organ zaskarżoną decyzją istotnie naruszył także dyspozycję art. 107 § 3 K.p.a., skoro w niewłaściwy sposób wyjaśnił podstawy prawne wydanej decyzji. Na niedopuszczalność rozstrzygnięcia w decyzji z 13 marca 2025 r., nr [...], o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy Ż. z 13 czerwca 2014 r., znak [...] w sposób jednoznaczny wskazuje nadto okoliczność, iż stanowi to powtórzenie rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji Kolegium z 30 lipca 2014 r., nr [...] Na koniec wskazać należy, że Kolegium w niedostatecznym stopniu rozważyło, co jest przedmiotem wniosku skarżącej, bezrefleksyjnie przyjmując, iż jest to decyzja Wójta Gminy Ż. z 13 czerwca 2014 r., znak [...], czym istotnie uchybiło wymogom z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na wynikający z art. 7 K.p.a. obowiązek organu zwrócenia się do strony o wyjaśnienie jej rzeczywistej woli wraz z informacją o przeszkodach formalnych do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wobec decyzji organu I instancji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzji II instancji. W sytuacji, kiedy w obiegu prawnym pozostaje decyzja organu odwoławczego, w przypadku złożenia przez stronę żądania stwierdzenia nieważności decyzji I instancji, obowiązkiem organu jest dostosować swoje działanie do wymagań zawartych w art. 9 i art. 64 § 2 K.p.a. (por. wyroki NSA z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1493/23, z 22 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 1334/21, dostępne w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze formułowane jest jednak także dalej idące stanowisko, w którym uznaje się, że jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji organu I instancji, podczas gdy sprawa była zakończona decyzją ostateczną w II instancji, to wniosek taki powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu odwoławczego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 30 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 253/06, CBOSA). Zgodnie z utrwalonymi poglądami organ administracyjny właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w instancji odwoławczej, będzie właściwy również do stwierdzenia nieważności decyzji I instancji w tej samej sprawie, jeżeli jest ona dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1790/99, ONSA 2002, nr 1, poz. 39, dostępny także w CBOSA). SKO zupełnie pominęło ocenę tego, co jest przedmiotem wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności - ani nie występując do strony o wyjaśnienie jej rzeczywistej woli wraz z pouczeniem o skutkach prawnych dokonanego w tym względzie wyboru, ani nie rozważając tego, by z urzędu uznać, iż wniosek ten dotyczy decyzji Kolegium z 30 lipca 2014 r., nr [...] O całkowitym zignorowaniu tej problematyki świadczy także to, że w aktach administracyjnych sprawy nie uwzględniono w ogóle akt postępowania odwoławczego zakończonego decyzją SKO z 30 lipca 2014 r., nr [...] Jedynie na marginesie wskazać wypada, że nie są to jedyne braki akt administracyjnych, bowiem Sąd dopatrzył się także tego, iż brak w nich pisma skarżącej z 11 lipca 2024 r., na które powołano się w piśmie z 30 lipca 2024 r. W tych okolicznościach, wobec dostrzeżonych uchybień natury formalnej, odniesienie się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., okazało się przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niego wskazania co do dalszego postępowania. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. W pkt II. sentencji wyroku postanowiono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. o zwrocie kosztów postępowania w łącznej kwocie 680 zł, co uwzględnia wpis od skargi w kwocie 200 zł, a także wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.) wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł.